抗戰(zhàn)時(shí)期“新縣制”下樂山縣的基層民意機(jī)構(gòu)考述

【導(dǎo)讀】20世紀(jì)40年代，國(guó)民政府在“新縣制”下積極建立縣參議會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)等基層民意機(jī)構(gòu)。這一政策并非只是政治宣傳，而是國(guó)民政府力圖貫徹的一項(xiàng)實(shí)政。然而，由于民意代表身份、選舉及議事規(guī)則的種種設(shè)置，“新縣制”下的民意機(jī)構(gòu)并不能真正反映民意，而是以紳意、商意、官意來代表民意。因此，“新縣制”下的民意機(jī)構(gòu)運(yùn)行存在種種弊端，逐步淪為一種形式上的自治。

一、樂山縣“民意機(jī)構(gòu)”的建立

1935年6月國(guó)民政府在四川推行行政督察區(qū)制，每個(gè)督察區(qū)設(shè)置專員公署作為省政府的派出單位，軍閥混戰(zhàn)時(shí)期的防區(qū)制也正式結(jié)束，川政得到形式上的統(tǒng)一。但這并不意味著國(guó)民政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)四川的真正控制，地方“實(shí)力派”仍把持各地實(shí)權(quán)。國(guó)民政府一方面為削弱地方力量，一方面也為維持四川大后方的政治穩(wěn)定，于1939年10月由行政院頒布《縣各級(jí)組織綱要》。為與20世紀(jì)30年代中期推行的“保甲自治”政策相區(qū)分，時(shí)人將此次推行的地方自治稱為“新縣制”。新縣制對(duì)基層行政制度進(jìn)行一系列改造，主要包含民政、財(cái)政、教育、社會(huì)、糧政、禁政等內(nèi)容，其中建立基層民意機(jī)構(gòu)是新縣制推行的主要內(nèi)容，也是與舊縣制的根本區(qū)別。

當(dāng)時(shí)，根據(jù)《縣各級(jí)組織綱要》的指示，四川省政府制訂《三年計(jì)劃大綱》，將新縣制的推行劃為三個(gè)階段推進(jìn)。《三年計(jì)劃大綱》的各期目標(biāo)是循序漸進(jìn)的，其主要目的是通過由縣到鄉(xiāng)再到保甲的行政組織來指導(dǎo)建立自保甲到鄉(xiāng)再到縣的民意機(jī)構(gòu)。依據(jù)《三年計(jì)劃大綱》的規(guī)劃，20世紀(jì)40年代中期，樂山縣相繼建立保民大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會(huì)、縣臨時(shí)參議會(huì)及縣參議會(huì)。其中樂山縣臨時(shí)參議會(huì)成立于1943年3月，余紹庚為首任臨時(shí)參議會(huì)議長(zhǎng)。同年3月22日，臨時(shí)參議會(huì)召開第一屆第二次會(huì)議，推選出宣讀起草委員及民政、兵役、保安、財(cái)政、糧政、交通、教育等提案審查委員，對(duì)議會(huì)提議案及議員進(jìn)行監(jiān)督審查。1945年國(guó)民政府作出改臨時(shí)參議會(huì)為參議會(huì)的決定，并公布了《縣參議會(huì)組織選舉暫行條例》。同年5月28日，經(jīng)四川省政府核定，樂山縣參議員為六十名。縣政府決定，全縣四十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選出區(qū)域性參議員一名，計(jì)四十二名；各職業(yè)團(tuán)體選出參議員一十八名，其中農(nóng)會(huì)六名、工會(huì)四名、商會(huì)四名、教育會(huì)三名、自由職業(yè)一名。9月24日，各區(qū)域及職業(yè)團(tuán)體選舉宣告結(jié)束。10月10日，由第五行政督察專員區(qū)專員劉仁庵親自主持召開選舉議長(zhǎng)會(huì)議，原二十四軍師長(zhǎng)徐光普以二十九票當(dāng)選為議長(zhǎng)，并選出副議長(zhǎng)和參議員。

國(guó)民政府推動(dòng)基層民意機(jī)構(gòu)建立，目的是期望在指導(dǎo)員及民政干部的監(jiān)督下，建立一個(gè)純民眾性的民意機(jī)構(gòu)。這樣的民意機(jī)構(gòu)需要由公正合格的人士充任，排除土豪劣紳、袍哥、異黨分子等，防止形成黨派爭(zhēng)執(zhí)。基層民意機(jī)構(gòu)被期望用來均衡人民的負(fù)擔(dān)，提高紳商、有產(chǎn)者及一般百姓的積極性以完成國(guó)民政府要求的攤派捐稅、征兵、征丁及征糧等任務(wù)，同時(shí)也防止各級(jí)官員及地方勢(shì)力貪污克扣等，最終保證抗戰(zhàn)持久進(jìn)行。由此可見，國(guó)民政府所期待的基層民意機(jī)構(gòu)是由所謂“公正紳商及地方名流”構(gòu)成的行政協(xié)助機(jī)構(gòu)。一方面，國(guó)民政府認(rèn)為地方紳商在鄉(xiāng)村社會(huì)有著重要的地位，將傳統(tǒng)紳商納入國(guó)家行政體系，能達(dá)到以賢良紳士來輔助官治的目的，從而利于國(guó)民政府政策推行。如樂山縣地方報(bào)紙《誠(chéng)報(bào)》記載：“樂山田管理處頃奉省令舉辦產(chǎn)量租石調(diào)查，飭令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲努力工作、并請(qǐng)縣參議機(jī)關(guān)法團(tuán)協(xié)助以資推進(jìn)……”另一方面，國(guó)民政府認(rèn)為底層民眾覺悟程度不足，不能進(jìn)行直接民主。基層百姓的輿論大多陷于扯皮、埋怨、閑談等情形，過于散漫。并且當(dāng)時(shí)的普通民眾大多不識(shí)字，文化水平有限，不能很好了解政府事務(wù)。政府公告等信息往往僅能傳遞到紳商及基層行政人員，因此政府政策執(zhí)行也只能依賴少數(shù)紳商和知識(shí)群體。此外在候選人資格設(shè)定中，大部分普通民眾也無法被選舉為民意代表。四川省公職候選人簡(jiǎn)歷資格審查委員會(huì)規(guī)定縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職候選人資格分為甲、乙兩種，“甲種候選人可以參加縣參議員、正副議長(zhǎng)、省參議員之選舉，乙種候選人可以參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表、正副保長(zhǎng)、鄉(xiāng)民主席、正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之選舉”。但無論是甲種還是乙種候選人，都要參與考試并取得自治訓(xùn)練及格分?jǐn)?shù)，而這兩項(xiàng)要求也只有紳商或較富足家庭才能滿足。因此20世紀(jì)40年代國(guó)民政府建立的基層民意機(jī)構(gòu)其本質(zhì)上是以紳意、商意、官意來代替民意，不是基層自治機(jī)構(gòu)，而是政府行政的輔助機(jī)構(gòu)。

二、縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的身份特征

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，離職官員或未在職的紳商構(gòu)成了中國(guó)基層社會(huì)的士紳階層，并承擔(dān)地方各種公共事務(wù)。20世紀(jì)40年代的國(guó)民政府也看到了這點(diǎn)，力圖將基層民意機(jī)構(gòu)建設(shè)成國(guó)家行政的輔助機(jī)構(gòu)，利用地方士紳的力量，減少國(guó)家政策推行的阻力。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，尤其是1905年科舉制度廢止以后，大批舊式讀書人向現(xiàn)代知識(shí)分子、新式商人、新式軍人等身份轉(zhuǎn)變，原有的“四民”結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。同時(shí)隨著西方資本主義經(jīng)濟(jì)的沖擊，自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸解體。農(nóng)村既無實(shí)施社會(huì)職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)，地方士紳也無力再承擔(dān)復(fù)雜的公共事務(wù)，從而為新官紳階層參與基層事務(wù)創(chuàng)造了條件。隨局勢(shì)的發(fā)展，這些新官紳逐步成長(zhǎng)為新力量。在20世紀(jì)40年代“新縣制”的推行下，新官紳階層成為基層民意代表的主要組成部分。這些基層民意代表影響著基層民意機(jī)構(gòu)運(yùn)行，因此對(duì)這些參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表的身份特征進(jìn)行探討就十分有必要，如表1和表2。

從以上兩表可知：第一，從籍貫分布情況來看，縣議長(zhǎng)、參議員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)均來自于樂山縣本地社會(huì)。第二，從年齡跨度來看，最大年齡為71歲，最小年齡為26歲，大部分在30歲到40歲之間；且最大年齡者出現(xiàn)在縣參議員表中，最小年齡者出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)主要為協(xié)助推行行政事務(wù)，因此所選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)多為年紀(jì)較輕者；而議會(huì)屬于決議機(jī)構(gòu)，議員們具體的實(shí)踐性事務(wù)少，此外議員是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表選舉產(chǎn)生，需要有社會(huì)威望才易當(dāng)選，而社會(huì)威望又與資歷相關(guān)，因此參議員年齡普遍較大。第三，從學(xué)歷來看，除了個(gè)別人接受過舊式教育，大多數(shù)人都接受過新式教育。其中參議員大多受過高等教育或有留學(xué)經(jīng)歷，且大部分出身于教育和軍事領(lǐng)域，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)則以中等教育出身居多，且主要畢業(yè)于本地中學(xué)。最后，從參議員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的任職經(jīng)歷來看，參議員的來源十分廣泛，涉及黨、政、軍、學(xué)、商等系統(tǒng)，其中以軍、學(xué)領(lǐng)域最多，這大概與近代四川軍閥興盛和提倡新式教育有關(guān)；而縣鎮(zhèn)長(zhǎng)的人員主要涉及學(xué)、政兩個(gè)系統(tǒng)，主要從事過地方中小學(xué)教育或任職地方保長(zhǎng)、民政等經(jīng)歷。

總的說來，“新縣制”下的參議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)憑借隱形財(cái)力、權(quán)力以及地方社會(huì)關(guān)系加入民意機(jī)構(gòu)，非傳統(tǒng)社會(huì)中以“道義性權(quán)威、外在法理性權(quán)威及個(gè)人魅力性權(quán)威”身份來獲得民眾支持。因此決定是否能被選舉為參議員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，不在于外在的資格規(guī)定，而在于金錢、權(quán)力和社會(huì)聲望等隱形因素。其中權(quán)力因素是關(guān)鍵。如在1945年樂山縣議會(huì)選舉議長(zhǎng)中，當(dāng)時(shí)最具當(dāng)選可能性的是臨時(shí)議會(huì)議長(zhǎng)余紹康、曾任職二十四軍下一個(gè)師的師長(zhǎng)徐光普以及江西省省主席王陵基的親弟王子明。最終徐光普當(dāng)選為議長(zhǎng)，這緣于樂山城鄉(xiāng)各級(jí)官員多與曾駐軍樂山的徐光普有關(guān)系。

樂山縣參議員群體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)群體既具有傳統(tǒng)士紳的功能，又備有現(xiàn)代民意機(jī)構(gòu)“選舉”的合法政治身份。這一群體在地方社會(huì)上既能得到普通民眾和紳商的支持，又能得到國(guó)家的認(rèn)可。也正是基于這樣雙重的特性，一方面，這些新紳商的利益來自政府，更多的是執(zhí)行“官意”；另一方面，在面對(duì)攤派、募捐、征糧等政策時(shí)，作為被征收的對(duì)象，新紳商基于自身利益，在一定程度上也能代表“民意”反對(duì)政府的過度攤派和征收。

三、“民意機(jī)關(guān)”運(yùn)行及弊端

“新縣制”下的“民意機(jī)關(guān)”并非真正反映民意，因此“新縣制”也并非真正“自治的縣制”，它只是國(guó)民政府為保證政令得到貫徹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在持久抗戰(zhàn)這一大背景下，也確實(shí)解決了部分社會(huì)亟待解決的問題。

（一）“民意機(jī)構(gòu)”運(yùn)行：在征糧、征兵、攤派籌款中的作用

國(guó)民政府在各縣建立民意機(jī)構(gòu)，其主要目的是為在抗戰(zhàn)時(shí)期，借助紳商等“民意”代表的力量，減少政府征兵、征糧、攤派籌款等政策推行的阻力。如1943年4月的《誠(chéng)報(bào)》曾刊載關(guān)于樂山縣“土地陳報(bào)”的情況，“省府命令，以土地陳報(bào)為本年之中心工作……易縣長(zhǎng)已令飭各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)應(yīng)即與土地復(fù)查八員努力合作俾得于限期內(nèi)辦竣云。”從中可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等基層民意機(jī)構(gòu)和民意代表的實(shí)際工作，主要是執(zhí)行政府的命令而不是反映“民意”。

抗戰(zhàn)時(shí)期，由于前線人員大量傷亡，四川許多青壯勞動(dòng)力需到前線作戰(zhàn)，或以壯丁形式被征召去修筑公路或軍事設(shè)施，這導(dǎo)致四川的生產(chǎn)難以正常進(jìn)行。國(guó)民政府為維持后方穩(wěn)定和安撫前線將士，經(jīng)常發(fā)起對(duì)征召家屬的慰問籌款活動(dòng)。這項(xiàng)直接面對(duì)民眾的工作無疑需要借助“民意機(jī)構(gòu)”的力量。如1943年4月13日的《誠(chéng)報(bào)》刊登：“縣政府于日前召開中外城鎮(zhèn)征屬春季慰勞會(huì)議……慰勞金由中外兩城鎮(zhèn)長(zhǎng)就所轄住戶酌量派募，定于本月十七八兩日辦理完竣。募款及發(fā)放數(shù)目，領(lǐng)款征屬姓名由兩鎮(zhèn)公所分別列榜通知，并呈報(bào)縣府備查……”

民意代表主要由地方紳、商、校長(zhǎng)、教師等構(gòu)成，因此也不乏公正人士，在一定程度上也能反映民意，了解民間疾苦。如關(guān)于征屬優(yōu)待弊端的問題，《樂山市民政志》收錄了20余條各鄉(xiāng)公所或鄉(xiāng)長(zhǎng)反應(yīng)實(shí)際情況的呈文，下面列出較有代表性的呈文：“民國(guó)三十六年六月十一日（1947年6月11日），太平鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)許昭仁陳述：職鄉(xiāng)征屬有待谷，前經(jīng)據(jù)情轉(zhuǎn)呈鈞府，懇于從速定期發(fā)放在案……征屬等近以糧荒益呈嚴(yán)重，日來所糜結(jié)，叫囂至為憤激……該等皆老弱愚婦，扶杖背筐，狀極慘怛，既不忍強(qiáng)制，又不可理喻。若不將優(yōu)待谷迅予發(fā)放，必至發(fā)生騷亂……”

（二）“民意機(jī)構(gòu)”的弊端

20世紀(jì)40年代“新縣制”推行下的基層“民意機(jī)構(gòu)”是中國(guó)近代史上在基層自治基礎(chǔ)上首次建立的民意機(jī)構(gòu)，民眾至少有了在形式上能反映自己呼聲的渠道，政府也能在一定程度上了解到實(shí)際的民情。但在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，這樣的“民意機(jī)構(gòu)”也只能是形式上的民主而已。首先，無論是縣參議會(huì)、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會(huì)、保民會(huì)，其民意代表的選舉，要具有國(guó)民黨員身份，且通過自治訓(xùn)練考試，才能有資格參與選舉，這排除了非國(guó)民黨人士及普通百姓，使得選舉的民主性與公平性大打折扣。其次，就參選民意代表們的意圖而言，他們中大部分并非真正想代民眾發(fā)聲，而更多的是將“民意機(jī)構(gòu)”視為撈取個(gè)人利益的有力工具。如1947年版的《樂山縣概況》中自治一節(jié)所論：“人民對(duì)于行使四權(quán)多漠視忽略，關(guān)于選舉保長(zhǎng)代表及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副等往往各存私見，意圖把握職權(quán)，所謂選賢與能實(shí)無一重視……”最后，選舉形式也可謂是“烏煙瘴氣”。拉幫結(jié)派、賄選的行為比比皆是，甚至發(fā)生了“炮選”的現(xiàn)象。民意機(jī)構(gòu)的運(yùn)行在“選舉”階段就已存在許多問題，在反映民情、為民申訴方面更是困難重重。

四、總結(jié)

綜上所述，民意機(jī)構(gòu)的建立是“新縣制”下推行地方自治的重要組成部分，蔣介石國(guó)民政府建立民意機(jī)構(gòu)意在利用地方紳商，與其分享權(quán)力，進(jìn)而維持自己的統(tǒng)治；而新的紳商階層及地方實(shí)力派，也積極推行地方自治，意圖通過基層民意機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大自己的影響力，這點(diǎn)從縣議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表的動(dòng)機(jī)、身份特征以及選舉和議事上可以看出。

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作者簡(jiǎn)介：夏宇春，青海民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院。