《電子檔案移交與接收辦法》（檔發〔2012〕7號）的內容解讀與相關問題探討

摘要：《電子檔案移交與接收辦法》（檔發〔2012〕7號）是國家檔案局為規范電子檔案移交與接收工作而制定的。該辦法具有創新進步、承上啟下的特點，本文主要從要點分析、意義總結和問題思考等方面對其進行解讀和探討。

關鍵詞：電子檔案 移交接收 規范解讀

Abstract：The Measures for the Transfer and Accession of Electronic Records （No. 7， 2012） is formulated by the National Archives Administra？ tion of China to regulate the transfer and acces？ sion of electronic records. This Measures has the characteristics of creativity， progressivity and instructiveness. This paper mainly interprets and discusses it from the aspects of key point analy？ sis， significance summary and problem thinking.

Keywords：Electronic record； Transfer and ac？ cession； Interpretation of specifications

2012年，《電子檔案移交與接收辦法》（檔發〔2012〕7號）（以下簡稱《辦法》）經由國家電子文件管理部際聯席會議第二次會議和國家檔案局局務會議審議通過，由國家檔案局印發通知下發執行，是繼2009年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈電子文件管理暫行辦法〉的通知》（以下簡稱《暫行辦法》）之后的又一重要舉措。當時信息技術已在各行各業得到普遍應用，作為信息化發展的產物，檔案信息化在后期逐漸被提及，此時對電子文件、電子檔案的研究尚處于起步階段，相關實踐成果還比較薄弱，在研究和制定政策文件時，更多還需要參考借鑒國外的經驗和做法，亟需相關文件來指導檔案工作，《辦法》便是在這個背景下提出的。

2009年的《暫行辦法》是為規范電子文件管理而制定，從電子文件管理機構及職責、形成與辦理、歸檔與移交、保管與利用等方面提出對檔案管理的要求，更偏向于從檔案管理者的角度提出需求；而《辦法》則在此基礎上對移交和接收部分進一步細化，相比《暫行辦法》中的要求更加明確，更具有實操性。《辦法》是國家行政管理部門制定的規范性文件，目的是規范電子檔案移交與接收工作，確保電子檔案的真實、完整、可用和安全，《辦法》的提出標志著檔案信息化發展取得了階段性成果。

一、對《辦法》內容的理解和認識

《辦法》一共包括4個章節23條要求和3個附件，內容分為總則、電子檔案移交、電子檔案接收和附則，附件包括電子檔案載體標注內容、電子檔案的存儲結構和電子檔案移交與接收登記表。

（一）總則

總則共分為4條，第一條開宗明義，指出本辦法制定的目的；第二條對本辦法規定的對象——電子檔案進行定義；第三條則對移交與接收的電子檔案提出三大要求，還特別指出涉密檔案要符合國家相關要求；第四條是對各級檔案行政管理部門、檔案移交單位和各級國家綜合檔案館的職責進行明確，行政管理部門負責對移交、接收工作進行監督和指導，檔案移交單位和各級國家綜合檔案館則是履行移交和接收的職責。整個總則用四條內容講清楚了四個“什么”，即為什么，是什么，要什么，誰干什么，起到了提綱挈領的作用。

（二）電子檔案移交

第二章移交部分一共包括8條要求，內容涵蓋移交對象、移交時間、移交要求、移交流程、移交方式等，其中，移交時間一般為自電子檔案形成之日起5年內，有特殊要求的電子檔案可以適當延長移交時間。之所以規定5年這個數字，蔡學美認為，這是在信息技術快速迭代與及時移交產生的工作量之間取得的平衡[1]。對于綜合檔案館來說，一年移交一次，每次與上百家立檔單位執行一遍接收流程和辦理交接手續，工作量將非常大，人力精力都不足。如果在接收單位保存時間過長仍未移交，則可能因信息技術發展過快，出現安全管理隱患及文件不能讀取等情況，所以《辦法》折中規定了5年。

雖然“四性”檢測作為第二章最后一條出現，但在整個移交章節中，都緊密圍繞“四性”展開，同時也遵循總則第三條“移交與接收的電子檔案應當真實可靠、齊全完整和安全可用”的要求。比如為了確保可用性和安全性，在第六條中規定了移交時間為5年內，以及第七條中規定了壓縮和特殊格式的電子檔案應當如何移交；為確保完整性，在第七條中對元數據提出要求，應在元數據中著錄該電子檔案其他載體的相關信息，并將元數據與電子檔案一起移交。“四性”檢測不僅是一系列的檢測操作，還需要扎實地完成前面各個步驟才能保證達到合格的結果。

（三）電子檔案接收

第三章接收部分一共8條要求，主要包括兩個方面的內容：一是提出國家綜合檔案館應當建立電子檔案接收平臺的要求，二是列出接收的主要流程并針對每個環節進行補充解釋。接收的主要流程包括對移交過來的電子檔案進行“四性”檢驗，合格后辦理交接手續，將《電子檔案移交與接收登記表》填寫好并雙方簽字、蓋章后由國家綜合檔案館接收電子檔案，同時要把在交接、遷移、轉換、存儲過程中產生的信息補充到電子檔案元數據中，對遷移和轉換前后的電子檔案數據進行一致性校驗，最后存儲電子檔案數據。存儲載體要求應符合相關標準規定。《辦法》里提及的《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》（DA/T 38-2008）現已由《檔案級可錄類光盤CD-R、DVD-R、DVD+R技術要求和應用規范》（DA/T 38-2021）代替。此后我國對檔案載體的相關標準已逐步完善，有《電子檔案存儲用可錄類藍光光盤（BD-R）技術要求和應用規范》（DA/T 74-2019）、《檔案數據存儲用LTO磁帶應用規范》（DA/ T 83-2019）、《錄音錄像檔案管理規范》（DA/T 78-2019）等，為多種形式的載體文件存儲管理提供了指導。

（四）附則及附件

附則是對《辦法》的適用范圍、解釋權限和施行日期進行說明。附件1是對第三章第十條電子檔案載體標注內容進行詳細說明，該步驟需在移交時完成，主要分為載體和載體盒的標識兩部分。載體盒標注的內容更加詳細，方便檔案管理者從外觀獲取載體的數據信息，包括數據量、密級、保管期限、存入日期、運行環境、套別等；而載體因其放置在盒內，標識不如在載體盒上標識方便，所以只標注了全宗號、年度和載體順序號，如果載體拿出來后不記得是放置在哪個載體盒里的，也可以根據這3個記錄信息找到對應的盒子。但在2022年的《電子檔案移交接收操作規程》（DA/T 93-2022）（以下簡稱《規程》）中有所優化，載體和載體盒標注上都增加了檔案門類代碼，變成“全宗號-檔案門類代碼-起止年度-載體順序號”，與傳統檔案管理對標，對不同門類使用的代碼還進行了規定，如文書檔案用WS、科技檔案用KJ、專業檔案用ZY表示等。另外，《辦法》中的載體順序號原先只有順序號，《規程》在此基礎上新增了載體代號，一共分為三類，包括硬磁盤用DK表示，DVD光盤用DVD，藍光光盤用BD。從2012年《辦法》制定到2022年《規程》出臺經歷了十年的發展，這十年的實踐經驗和技術革新都被《規程》吸收進來，使操作更加優化，這是檔案事業發展和時代進步的表現。

附件2是對電子檔案在移交時的存儲結構進行規定，一個歸檔文件夾主要包括四部分：“說明文件. TXT”“目錄文件.XML”“其他文件夾”和“電子檔案”。說明文件與其他文件夾的區別在于，說明文件是存放跟本載體有關的信息，其他不屬于電子檔案內容的信息才放入其他文件夾中，包括元數據規范、分類編號規則等。目錄文件則與傳統紙質檔案的歸檔文件目錄類似，相比之下，《辦法》中的目錄文件增加了“電子檔案名稱”，少了“文號”和“頁數”。在筆者看來，題名與電子檔案名稱描述的是相同的內容，《辦法》中兩者同時存在有點重復。在2022年的《規程》中，已不再設置“電子檔案名稱”項，恢復了“頁數”項。《辦法》中的“目錄文件.XML”信息格式樣例是以“件”為單位進行管理。電子檔案的存儲結構則與傳統紙質檔案的編排類似，同樣按照“年度—類別—（案卷—）文件”的層次設置文件夾，不同的是，電子檔案需要連同元數據一起歸檔。

附件3對應《辦法》中的第十六條，電子檔案經檢驗合格后，應辦理交接手續并填寫《電子檔案移交與接收登記表》，雙方簽字、蓋章，或者以電子簽名的形式予以確認，表示雙方均認可移交的結果。在登記表中除了填寫電子檔案的基本信息外，主要是交接雙方要進行“四性”檢測及載體外觀檢驗和確認，其中真實性檢測在《辦法》中是用“準確性檢驗”來代替的，究其原因，蔡學美[2]認為，這個用詞的考慮是因為“準確性”涵蓋的范圍比較小，包括檢驗檔案的內容、范圍的正確性及交接前后數據的一致性，相比“真實性”能較好地制定具體指標。通過研究“真實性”一詞的發展變化，可以發現，2009年的《暫行辦法》首次提出““四性””，要求確保電子文件的真實、完整、可用和安全。在2012年的《辦法》里則用準確性代替了真實性，此時對于這些名詞的內涵和細化指標還沒有明確界定，容易出現混用的情況。到了2014年，《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58-2014）對“真實性”進行了定義：“是指電子檔案的內容、邏輯結構和背景與形成時的原始狀況相一致的性質”。““四性”檢測”的提法便逐漸固定下來，在2022年配套實施的《規程》里已經更改為真實性檢測，“是對電子檔案來源、內容及移交信息包的真實性，元數據準確性，元數據與內容關聯一致性進行檢測”，此時“準確性”是用于描述元數據檢測的，并且是“真實性檢測”的一部分。隨著名詞概念的逐漸清晰，“四性”檢測的實操性也逐漸增強，如文書類電子檔案的“四性”檢測可按照《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018）進行，其他類型電子文件、電子檔案也可參照執行。[3]在附件3最后還附有填寫說明，是對表格數據項填寫內容、數字格式、檢驗指標進行解釋和規范。如移交數據量需以GB為單位，載體外觀要檢查載體標識、有無劃痕、是否清潔等。

（五）基本要求核心要點解讀

1.移交與接收流程基本要求所體現的證據性。在《電子檔案證據效力維護規范》（DA/T 97-2023）中對電子檔案在歸檔與移交過程中的證據效力維護提出具體要求，包括需來源于合規且可靠的業務系統、辦公自動化系統或工具軟件，提交規范的元數據，交接雙方實施“四性”檢測，對電子檔案采取技術措施固化或驗證，并記錄相關的格式、版本信息等。而《辦法》在2012年即提出相關的要求，可見當時已考慮到電子檔案證據效力的重要性。要確保電子檔案具有證據效力，其中元數據的規范完整及如何封裝檔案數據顯得尤為重要，在《辦法》第十七條中提出，元數據應記錄電子檔案交接、遷移、轉換、存儲等信息，目的是確保其完整性，同時第七條指出采用基于XML的封裝方式組織檔案數據，XML語言是一種標準通用標記語言，優勢是與軟硬件無關，將電子文件與其元數據按照規范結構封裝在一個數據包中，這樣做的好處是可以維護電子文件與其元數據的完整性[4]，同時與軟硬件無關還可以使電子檔案對技術的依賴度降低，使其在技術更新換代的未來依然具有可用性。在《辦法》第十二條和第十五條中規定了移交單位在移交前及國家綜合檔案館在接收前均應對電子檔案數據進行“四性”檢測，以及第十八條要求對遷移和轉換前后的電子檔案數據一致性進行校驗，這些措施均為確保接收進館的檔案具有證據效力打下堅實基礎。

2.遷移和轉換流程的必要性。在《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894-2016）10.2中，對遷移和轉換的含義進行了界定，兩者都是在維護真實性、完整性和可用性的前提下，不同的是“轉換”是電子檔案在不同載體或格式間轉換的過程，而“遷移”是電子檔案在不同系統間轉移的過程。

《辦法》中多處提及遷移和轉換，比如第八條提到電子檔案移交的主要流程包括組織和遷移轉換電子檔案數據，第十四條接收的主要流程中也包含遷移和轉換電子檔案數據，并在第十七條提出國家綜合檔案館應當將電子檔案遷移和轉換的信息補充到元數據中，并對遷移和轉換前后的一致性進行校驗。那么，遷移和轉換在移交和接收過程中是否為必要步驟？在《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92-2022）第九條中，對電子檔案轉換和遷移的發生場景進行了說明，即“電子檔案保存格式不能滿足長期保存需要時，應對電子檔案進行格式轉換，電子檔案格式轉換時，應自動采集相關元數據”。而“在電子檔案的存儲設備更新、系統擴充、應用軟件升級、存儲載體改變等情況發生時，應對電子檔案管理系統及其數據進行相應遷移和更新操作。”綜合上述內容理解，電子檔案移交分為離線或在線兩種方式，如果是采用離線移交，則需要將電子檔案數據從硬磁盤轉換到其他載體上，一般采用光盤移交；如果是在線移交，則通過網絡傳輸電子檔案，不涉及從一種載體轉換到另一種載體上，但如果格式不滿足長期保存要求時，則需進行格式轉換。移交與接收的過程本身是從一個系統轉移到另一個系統中進行保存，所以都會涉及遷移的過程。也就是說，遷移是必然存在的現象，轉換則需要結合實際情況。

二、《辦法》的特點和意義

（一）具有開創性

《辦法》是我國檔案規章、標準文件里首次提出“電子檔案”一詞的規范性文件，在《辦法》出臺之前，使用的都是“電子文件”概念，比如2009年的《暫行辦法》、《文書類電子文件元數據方案》（DA/T46-2009）、《版式電子文件長期保存格式需求》（DA/T47-2009）等，這與當時多參考借鑒歐美等檔案信息化發展較好的國家有關，由于中外體制差異，管理對象和使用的術語不同，早期我國檔案界也多聚焦在電子文件全程管理和大電子文件的概念研究上。而《辦法》作為首次提出“電子檔案”概念的規范性文件，對“電子檔案”進行了定義：“本辦法所稱電子檔案，是指機關、團體、企事業單位和其他組織在處理公務過程中形成的對國家和社會具有保存價值并歸檔保存的電子文件”。電子檔案一方面具有檔案的屬性，需要將電子檔案與檔案進行概念比對，另一方面又是從電子文件歸檔而來，需要厘清電子文件的定義，才能更好地理解電子檔案。新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）中對“檔案”的定義為：“本法所稱檔案，是指過去和現在的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人從事經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”通過比較可以發現，《辦法》中對電子檔案的產生來源沒有包括個人，并且只是在處理公務過程中形成的電子文件，涉及的活動來源被大大縮小，這可能與當時的管理水平和管理理念有關，一方面電子文件產生來源廣泛，如果將個人的產生行為納入其中，對剛起步的電子檔案管理會有很大壓力；另一方面在機關、企事業等單位中，辦公系統產生的電子文件是最需要解決歸檔問題的首要部分，因此將涉及范圍限制在公務活動范圍內，符合當時的實際情況。彼時的《辦法》還沒有對電子文件的概念進行界定。在《辦法》出臺后兩年，2014年的《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58-2014）中即同時對電子文件和電子檔案的概念進行了界定，“電子文件”是指：“國家機構、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的各種信息記錄。電子文件由內容、結構、背景組成”，“電子檔案”在此基礎上進一步界定為：“具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件及其相關信息的集合”。此時的電子檔案來源就包括個人形成的電子文件，同時事由上也不再局限為公務，還包括“履行其法定職責或處理事務”，并且明確將數字化掃描件排除在外。從《辦法》到《電子檔案管理基本術語》，再到《檔案法》，在調整和修正的過程中，可以看出“電子檔案”的定義不斷被完善和規范，這是一個進步，并且在之后出臺的一系列標準規范中，基本采用“電子檔案”的提法。

（二）具有繼承性和發展性

在《辦法》制定時，我國檔案學界對電子文件的研究已經有一定的研究成果。有學者認為[5]，我國最早與電子文件有關的論文是丁華東與張斌在1994年共同翻譯的美國《檔案工作者》中馬格麗特·赫德斯托姆的《電子文件研究的框架》。之后，我國國家檔案局在1996年成立了電子文件歸檔與檔案管理研究領導小組，負責研究制定相關的標準規范。1999年，我國新的《合同法》出臺，提出采用電子文件的證據性，推動了檔案學界對電子文件的重視和研究，這一時期相關的論文數量也大量增加。2000年之后，與電子文件相關的法律標準和理論成果都有了一定的進展。在法律標準方面，2002年全面修改完善了《電子文件歸檔與管理規范》并頒布實施（現為2016年版）、2004年頒布《中華人民共和國電子簽名法》、2010年發布的《數字檔案館建設指南》等；在理論成果方面，馮惠玲主編的《電子文件管理教程》于2001年出版，其雛形為1998年的六篇《擁有新記憶——電子文件管理研究》[6]系列論文，還有劉家真2003年出版的《電子文件管理理論與實踐》、張正強[7]發表的《論電子文件管理元數據的需求分析方法與保證原則》等及劉越男[8]發表的《電子文件檢索初探》等多篇論文。在眾多研究基礎上，2009年出臺了《暫行辦法》，并于2012年進一步細化形成該《辦法》，《辦法》中涉及的管理對象、操作方法、名詞內涵等，都是經過眾多學者的研究和長期的思考，具有繼承性。

隨著2012年《辦法》的頒布執行，相關細化的標準規范和理論研究也應運而生，如《檔案關系型數據庫轉換為XML文件的技術規范》（DA/T 57-2014）、《電子檔案管理基本術語》（DA/T 58-2014）、《電子檔案管理系統基本功能規定》（2017年發布）、《文書類電子檔案檢測一般要求》（DA/T 70-2018）、《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92-2022）等，這一系列標準規范著重于對電子檔案整個管理過程中涉及的具體細節進行局部聚焦和重點突破。筆者以2012年為時間節點，將《辦法》中的要求與其他標準進行縱向對比，歸納如下表：

從表1中可以看出，在《辦法》出臺之前，可依據的相關標準較少，當時更多的是集中在對電子文件元數據的研究上，2012年《辦法》出臺后，對電子檔案的研究逐漸深入，相關標準規范也逐漸完善，如載體標識、存儲規范和管理要求等，使《辦法》中的內容能夠在后續其他標準中得到延伸，具有發展性。

三、《辦法》存在的問題及思考

（一）未對核心術語進行定義和說明

1.電子檔案數據。《辦法》除了在移交和接收流程中多次提及“電子檔案數據”，其余都是用“電子檔案”來指稱。電子檔案與電子檔案數據之間的區別是否在于“數據”一詞，而“數據”究竟包括哪些內容也并未進行說明。檔案學界對“檔案數據”一詞的定義一直存在爭議，目前存在多種解釋，如數據說、文件說、信息說等[9]，但總的來說，“檔案數據”是同時具有檔案性和數據性的，要厘清“電子檔案數據”，應從概念的內涵和外延進行理解。從外延上看，一是《辦法》中將元數據單獨提出要與電子檔案一同保存，可以看出元數據不包含在電子檔案數據中。二是電子檔案是在處理公務過程中形成的對國家和社會具有保存價值并歸檔保存的電子文件，說明電子檔案來源于電子文件，非檔案內容本身的數據則不屬于電子檔案數據的范圍之內，如檔案庫房溫濕度傳感器產生的數據，檔案網站的瀏覽記錄、查閱數據，RFID技術應用時產生的數據，檔案信息系統產生的管理數據，檔案統計系統的數據，檔案信息共享平臺的日志等[10]。三是既然為“數據”，那么所歸檔的內容應該是數據化的，而非數字化的，即通過數字化掃描的檔案資源不包括在電子檔案數據中，不應按照《辦法》的要求歸檔。從內涵上看，電子文件由內容、結構和背景組成。電子檔案是具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件[11]。那么電子檔案是從電子文件中來的，電子檔案數據應為電子檔案的一種表現形式，并且對應包括內容數據、結構數據和背景數據。內容是指以音頻、字符、圖像、視頻、圖形等形式表示的電子檔案的主體信息。結構是電子檔案的存儲方式和內容組織，包括物理結構和邏輯結構。背景包括來源背景、行政背景、技術背景及業務流程背景等，是電子檔案形成、傳輸、使用和維護的框架。而元數據是描述電子檔案的內容、結構、背景及整個管理過程的數據，雖不包含在電子檔案數據內，但保存描述信息有助于保存和查找內容信息，所以移交時應將電子檔案數據及描述電子檔案的元數據作為一個整體移交。

2.移交和接收。《辦法》中并未對移交和接收進行定義，歸檔是按照國家規定將具有保存價值的電子文件及其元數據的保管權交給檔案部門的過程。移交是按照國家規定將電子檔案的保管權交給檔案館的過程。從定義上看，歸檔和移交的區別在于，歸檔的對象是電子文件，而移交的對象是已經歸檔的電子文件，所以《辦法》在“電子檔案移交”一章中，全部是用“電子檔案”一詞而非“電子文件”，這也是《辦法》首次使用“電子檔案”的原因，體現其嚴謹和規范。

接收是指檔案館、檔案室按照國家規定收存電子檔案的過程。同樣的，移交時已經是電子檔案，那么接收的也同樣是電子檔案。通過對移交和接收定義的剖析，可以更深入地理解什么是移交和接收，以及移交的是電子檔案的保管權，而接收的是電子檔案。

《辦法》應對核心概念的定義進行厘清，方便讀者參照執行，避免產生語意不清，執行不到位的情況。

（二）技術要求不明晰

相比于《暫行辦法》，《辦法》中提出的要求更明確、更具體，總體上是進步的，但《辦法》中個別規定的技術難度比較高，所指代的相關規定模糊不清，又未給出具體要求，具體操作時難以落地。

文中多次提及要將交接、遷移、轉換等信息補充進元數據中，并采用基于XML的封裝方式組織檔案數據，但對于元數據的描述信息、描述方法、組織結構等，并未給出具體要求，也沒有明確指出應參照哪個標準來封裝。再如第七條要求“電子檔案的文件格式按照國家有關規定執行”，其中“國家有關規定”的指代就不明確，第十條“光盤應當符合歸檔要求”及“移交單位應當按照有關要求進行光盤數據刻錄及檢測”等，歸檔對光盤是什么要求，怎樣才能確保存儲安全及長久可用，究竟是對照《辦法》出臺前的規定進行參考，還是對照出臺后仍在不斷完善的標準體系進行參考，都沒有明確指出，給實際操作留下空間。

在移交和接收兩個環節中，都涉及對電子檔案進行“四性”檢測，《辦法》也作了簡要說明，但依然未明確應該制定怎樣的檢測策略，將哪些項與哪些項進行比對就可以確保其準確性，通過什么樣的技術手段可以確保其安全性。由于“四性”檢測對檔案管理系統要求很高，具體如何實施關系到系統功能如何實現，《辦法》沒有明確指出會使執行過程受阻。

《辦法》于2012年提出，至今已有十余年，隨著檔案管理理念的提升和信息技術的發展，實踐過程中已有諸多成果。2022年與《辦法》相配套的《規程》應運而生，《規程》對概念界定、流程規范和操作細節都進行了更詳細的規定和描述，使電子檔案移交與接收在實操中有據可依。從原先《暫行辦法》側重宏觀的需求描述，到《辦法》的要求細化，再到《規程》的詳細說明，我國電子檔案移交與接收經歷了從起步到發展再到成熟的過程，這個過程是無數檔案人的摸索、實踐和研究的智慧結晶，也是我國電子檔案發展的成果之一。

*本文系2023年度廣東省檔案局科技項目“基于區塊鏈存證的高校電子文件歸檔應用研究（項目批準編號YDK-315-2023）”的階段性研究成果。

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作者單位：深圳信息職業技術學院