利益相關者視域下全民健身公共服務的智慧化治理

王 穎

（湖南工業大學體育學院，湖南 株洲 412007）

為了貫徹落實 《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》等政策推動健身智慧化發展的要求，目前在學術層面，我國智慧化為體育領域賦能的研究成果包括，體育場館智慧化［1-2］、城市公共體育服務智慧化［3］、高校體育教育教學智慧化［4］等。智慧化是促進全民健身公共服務治理水平優化升級的重要手段，在智慧化治理過程中，各主體間的高效協同是充分發揮智能技術賦能作用的保障。 但是目前我國公共體育服務治理過程中存在各主體間責任劃分與利益關系模糊的問題， 導致出現主體間相互推諉責任以及參與治理積極性不高等現象。 在此背景下，從利益相關者角度出發剖析各個利益相關者的利益關系， 并分析各主體間的利益關系在全民健身公共服務智慧化發展過程中面臨的現實困境， 進而重點厘清智慧化治理各主體間有效發揮協同作用的思路與路徑， 實現全民健身公共服務智慧化治理的高質量發展。 因此，本研究基于利益相關者研究范式，融入協同治理與智慧社區的思路，遵循“識別→分類→關系→協同”的邏輯順序，對全民健身公共服務智慧化治理進行深入研究具有重要的理論價值和實踐意義。

1 全民健身公共服務智慧化治理的理論機理

1.1 利益相關者理論

1984 年，弗里曼（R.Edward Freeman）出版了《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》一書，明確提出了利益相關者概念，即利益相關者是指能影響組織目標的實現，或受組織實現其目標過程影響的所有個體和群體［5］。 從20 世紀90 年代起，利益相關者理論的關注點從早期的各個參與主體， 向各主體共同治理方向轉變［6］。到了21 世紀，利益相關者的理論日趨完善， 該理論主張組織在發展目標上以利益相關者的共贏為中心，注重利益相關者的現實訴求，倡導共同參與和共同治理，各利益相關者都能夠參與到組織實踐中，并施展其效用。 全民健身公共服務智慧化治理的目標在于提高治理能力、 增強治理效率，最終實現造福人民、服務全民，提升人們民眾滿意度的目標。 參與治理過程的利益相關者是全民健身公共服務的治理主體即政府、社會組織、市場與民眾。 各主體在共同參與治理實踐中，以實現各利益相關者的共贏為中心，以智慧治理手段賦能全民健身公共服務， 各利益相關者參與智慧化過程帶來的利益分配。 因此，要厘清各主體在智慧化治理中發揮何種作用以及如何進行利益分配的問題， 從而充分發揮智慧化治理的巨大潛能與價值。

1.2 協同治理理論

協同治理理論是將自然科學中的“協同理論”與社會科學中的 “治理理論” 交叉與結合。 協同理論是由德國學者哈肯（Hermann Haken）于20 世紀60 年代提出，重點關注系統與系統之間相互作用的變化規律［7］，是系統科學的重要分支［8］。 協同理論認為，一切研究對象都是由不同的子系統構成，通過系統內各要素或子系統之間的相互作用與聯系， 實現系統的向上發展，達到1+1＞2 的效果［9］。 協同治理理論通常是在面對日趨復雜的社會問題，以及政府治理難度加大的背景下，政府、企業、組織和公民之間的互動實踐與協同作用。 引入到全民健身公共服務領域即強調多元主體間的相互協作， 發揮政府在制度供給、引導協調和法律監管功能；發揮市場機制靈活、服務快捷的優勢；發揮社會組織補充共享的作用；發揮民眾參與實踐作用［10］，各個主體利用自身資源和優勢，推動智慧化治理效果達到最佳。 協同治理理論尋求多元主體之間的共同利益，推動彼此間的長效合作， 最終實現全民健身公共服務治理能力和水平的提高。

1.3 “智慧社區”理論

2008 年，美國IBM 公司提出了“智慧地球”的概念，將智能技術應用于某個產業或者社會生態系統， 推動系統運行模式的革新。 2009 年，IBM 又提出“智慧城市”的概念，指的是城市各個系統智慧化的集合。 “智慧社區”則是以上述概念為借鑒，立足于城市社區層面的表述。 智慧社區采用新技術將社區的電力、水、交通、物流、醫療等各種基礎設施以及所有資源都連接起來，從而偵測、分析和整合各種數據，并智能化地做出響應［11］。 從智慧社區理論分析，全民健身公共服務智慧化治理將智能場館、智能健身設施以及配套服務，依托智能化信息平臺， 按照一定的標準與流程， 創建公共服務治理智慧化新模式，促進民眾生活質量的提升。 “智慧社區”模式引入全民健身公共服務治理領域最核心的表現在智慧信息管理平臺， 如浙江省嘉興市的智能體育社會區管理平臺， 能夠提供的社區內的運動場地數量、人均運動時長、運動人群年齡統計等等，使社區治理“有數可依”為各治理主體提供清晰的數據參考，提高公共服務治理水平和管理效率。

2 全民健身公共服務智慧化治理利益相關者識別

利益相關者是指企業生產經營過程中存在利益分配或間接關系的群體或個人［12］。 只有明確利益相關者之間的利益關系，才能形成利益共同體，識別全民健身公共服務各個主體的權力與利益關系從而決定其利益的分配關系。

2.1 政府：全民健身公共服務智慧化治理主導者

全民健身公共服務的公共產品屬性，使其具有非競爭性、非排他性的特征， 意味著消費全民健身服務不需要支付成本而容易產生“搭便車”行為，從而使全民健身公共服務需求無限的擴張。 同時，以贏利為目的的全民健身服務產品供給私人部門因無法得到經濟補償而喪失市場供給的積極性， 導致出現供給不足與全民健身公共服務市場供給失靈的現象， 為政府提供全民健身公共服務奠定了現實基礎［13］。 政府機構作為一個供給機構，它的核心職責在于代表公民進行集體選擇，即匯集和表達公民的愿望和要求決定提供哪些供給服務［14］。 因此，政府的職能是主導、規劃和監管全民健身公共服務，保證服務的基本供給與均等化。 全民健身信息平臺的建立，將會打通各全民健身公共服務治理主體間因溝通協作不順暢、 體育部門間配合與銜接脫節導致的治理效率低下等堵點， 破解各機構因責任劃分不清，崗位權責不清晰導致的互相推諉與“踢皮球”等痛點。 另一方面，智慧化治理將在一定程度上解決政府人員冗余的問題，降低政府開支。 將創新性低、重復性內容多的工作實現自動化，體育政府部門的工作中部分難度低、耗時長、創新性低的崗位可以由人工智能取代。 如全民健身智慧體育社會信息平臺，統計社區內的健身人數、健身時間、場地開放和使用情況等， 解放一定的人力， 從而促進政府節省開支。

2.2 體育組織：全民健身公共服務智慧化治理的承接者

在全民健身公共服務領域中，社會組織扮演承接者的角色［15］，與政府簽訂契約或委托協議，承接政府的服務內容，向廣大民眾提供不同類型的健身服務產品， 滿足多元化健身服務需求的同時，高質量地完成全民健身公共服務的代理工作，并自覺接受政府監督與考察。 體育組織的發展過程中，一方面由于自身缺乏獨立性、 公信力以及與其他主體的協同能力不足，導致體育組織難以打破自身發展瓶頸。 另一方面，政府主導角色欠缺，無法為體育組織提供有效的政策、資源、資金支持［16］，致使體育組織處于內外交困的境地之中。 智慧化手段將有助于推動體育組織擺脫這一局面。 首先，數字化技術打破體育組織與政府部門、市場與民眾之間的溝通壁壘，加強體育組織公信力建設。 體育組織依托現代信息技術，建立一體化數字平臺，完善信息披露機制，實現運用資金來源及去向公開可查詢可追溯以提高體育組織公信力和獨立性。 其次，加強政府對體育組織的扶持力度。 體育組織承政府的公共服務轉移，既可以獲得政府的資金扶持和政策保障， 又可以紓解社會組織運營經費不足、人才流失等問題，還能夠洞悉全民健身共服務智慧化治理中存在的不足，以不斷提升智慧治理能力、革新智慧治理模式，強化智慧治理效率。 最后，智慧化治理形式有助于促進體育組織間公平競爭機制。 以往的體育組織在承接政府部門的公共體育服務轉移時競爭比較激烈， 競標過程不透明導致大部分資源被少數體育組織壟斷，一些新興的、小型的體育組織資源匱乏。 智慧化治理有助于推動體育組織承接公共服務轉移的透明化和公開化， 為體育組織的發展提供了強大的驅動力。

2.3 市場與企業：全民健身公共服務智慧化治理保障者

企業是全民健身公共服務智慧化治理保障者， 承擔公共服務的差異化供給。 傳統體制下，政府作為唯一的治理主體未能建立起與民間資本和企業參與治理的有效路徑。 民間力量和市場要素的短缺導致公共服務的市場競爭主體缺失， 進而導致智能化產品的生產效率與質量低下。 企業是智能產品和服務的關鍵供給者。 企業的參與增加了主體間的競爭性和客體的選擇性， 使全民健身公共服務的市場化和社會化成為可能。 此外，企業的參與可以利用民間資本市場彌補政府資源的短缺。 將市場機制引入全民健身公共服務領域，讓企業能夠平等地參與到智能化治理中來， 尤其是在社會主義市場經濟條件下，純全民健身公共服務占少數，絕大部分以準公共服務的形式存在， 這使得以贏利為目的的企業進入全民健身公共服務領域成為可能［17］。 企業的職能是建設智慧化基礎設施的建設、生產智慧化設備用品，管理大型健身服務場館［18］。 作為智能技術、產品與服務的主要提供者，企業憑借其靈敏的市場嗅覺與快速的市場應變能力， 在政府和體育組織供給無法滿足民眾多樣化的需求，需要企業與市場及時進行補充。 政府有很多公共服務具有排他性收費功能，吸引了大量企業競爭。 尤其是受政府的前瞻性引領， 即便有些市場領域前景一時間不明朗，企業也愿意嘗試，一旦成功搶占先機，將有機會在該領域獲得壟斷性地位。 除此之外，市場受市場規律和政策的雙重影響，企業積極參與公共體育服務，這種準政治傾向有機會獲得政策扶持，有助于對抗市場的不確定性［19］。

2.4 廣大民眾：全民健身公共服務治理智慧化的參與者

從全民健身公共服務的客體感受角度來看， 其服務對象是廣大民眾， 全民健身公共服務應當以居民滿意度作為公共服務供給的出發點和最終歸宿［20］。 從政府購買公共服務的程序來看， 廣大民眾以納稅或者付費的方式作為獲得全民健身公共服務的成本，以滿足自身的體育需求［21］。 民眾在選擇健身服務的過程中同時也擁有表達權和選擇權， 需要履行對供給主體提供的產品與服務做出評價的職責。 廣大民眾作為全民健身公共服務智能化發展重要的參與者， 是健身服務最直接的使用者， 全民健身公共服務智慧化治理以滿足人們的健身需求，提升廣大民眾的運動體驗為目標。 從利益相關者角度來看，廣大民眾作為全民健身智慧化治理的重要參與者，在日常享受智能服務的同時成為推動智能服務進一步發展的基礎。當前我國的智能技術利用5G，大數據、物聯網、人工智能、等技術向廣大的民眾收集健康數據，來實現算法的優化與升級。另外，民眾通過表達需求，進行客觀評價以及制定相關政策，能夠使在日后參與公共體育事務中獲得更多的話語權， 有助于提升公共體育服務智能化發展的效率， 完善智能化公共體育服務的決策水平。

3 全民健身公共服務智慧化治理的現實困境

3.1 政策設計布局不足，細化落實監管不到位

近幾年來，我國出臺了一定數量的指導性文件。 這些文件對我國現階段的體育領域智慧化發展做出了重要的規劃與指示，但是到目前為止，并沒有從國家層面針對全民健身公共服務智慧化治理的發展制定專項政策文件。 智慧化治理發展戰略布局缺少頂層設計，發展目標、基本方針、踐行路線尚未明確，這就導致無法充分發揮智慧化賦能作用，減緩公共服務治理的創新速度。 在國家體育總局公開發布文件中，只指出智慧化發展的優勢，卻缺少明確智能化治理的具體政策，各主體對智慧化治理的戰略認知、知識儲備、管理層面方面的認知有待加強［22］。 其次，全民健身公共服務智慧化治理體系是一個龐雜的系統，其中包含了大量的子系統，從智慧化產品與服務的供給者—企業來看，其建設“數智”工廠在智能技術接入規格、適配效能以及硬件設備的智慧化生產標準等領域都缺少相應的政策剖析和引導細則， 導致企業在智能產品與服務的生產與供給存在一定風險。 最后，全民健身公共服務智慧化治理正處于飛速發展中， 以數據為核心生產要素的智慧化治理手段，在數據產權、數字知識產權以及隱私與網絡安全等方面都面臨著一定的新問題［23］，受相關法律法規的限制，全民健身公共服務的智能化升級轉型尚處于被動發展局面。

3.2 技術發展基礎薄弱，創新性不足

隨著2019 年我國5G 商業化以來， 為體育新經濟發展帶來重大變革和黃金契機，但現階段5G 平臺在支持體育經濟發展方面的軟硬件短板依然明顯［24］。 1）發達地區的智慧化治理程度較高， 欠發達地區治理水平較低， 數字化基建也相對滯后，缺少智慧化的條件。 2）智慧化治理依靠現代化信息技術，協調各類資源、匯集全民健身公共服務的相關要素、以豐富供給內容、提高供給效率。 但是我國政府智慧化改革尚處于探索階段，未能為激發政府、社會組織、企業和民眾各主體的創新活力，技術創新、網絡安全、平臺應用等成為數字治理“卡脖子”問題。3）數據化是實現智慧健身的基礎。通過人臉識別、可穿戴設備、動作捕捉、硬件外設等技術手段，健身服務各項指標可以被感知并以數據的方式被度量計算， 從而將現實健身服務數據化［25］。 隨著我國居民對全民健身公共服務治理能力需要的不斷提高，政府、社會組織、企業與民眾各主體之間打通“數據孤島”，實現行業信息共享的需求愈發強烈。 根據政策導向、市場需求，整合數據信息，實現信息互聯互通與信息共享［26］，提升全民健身公共服務智慧化治理的整體發展水平。

3.3 復合型人才供給不足，發展體系尚不完善

智能體育治理屬于知識密集型、 技術主導型， 涵蓋互聯網、5G、區塊鏈等智能領域，對于人才的素質要求更加復雜嚴格。 我國體育市場發展過程中，雖然培養了大量的體育人才，但是勞動者素質和結構較為單一， 尚無法滿足體育市場對智能化人才的需求。《中國產業數字化報告2020》［27］顯示，我國企業ICT 人員占總人員的比重僅為1.0%～1.5%， 這一結果間接表明我國智能化、數字化人才匱乏的問題。 其次，我國尚未形成培養體育領域智能化人才體系， 且依賴于傳統的理論或體育的教學方式，人才培養理念和課程體系滯后，高校的師資隊伍與教育課程體系更新速度慢， 導致我國高校關于智能化人才的培養無法與市場需求接軌。 較為僵化的高校專業分類標準，以及遲緩的學科建設與社會發展脫節，不能夠為高速發展的體育智能領域提供有效的支撐。 最后，人才發展的環境對人才的培養具有重要影響。 現階段，我國缺乏良好和廣闊的發展空間，難以滿足人才發展的物質和精神需求，人才外流嚴重。

3.4 監管機制不健全，治理主體失范

政府與體育組織和市場是委托代理關系。 1）公共服務與數字化、信息化技術交叉融合中容易出現監管“真空地帶”。 權責不清晰容易導致在治理過程中的出現“踢皮球”“鉆漏洞”等行為失范現象，擾亂我國全民健身公共服務領域發展秩序［28］。2）監督過程存在缺陷，特別是缺少對智能化治理政策執行標準和執行效果的“罰則”與責任追究機制［29］。 政府購買全民健身公共服務涉及諸多項目及領域，尤其涉及規劃布局、財務、審計、績效考察管理與專業知識以及復雜的現代信息技術，對監管人員的素養和經驗提出了更嚴格的要求，因此，政府作為唯一的監管者雖然通常會吸納外部部門參與，但在執行階段，囿于各個職能部門權責不清分工不明， 導致信息壁壘較為嚴重，出現多部門間協調性不足的問題［30］。3）公眾在參與全民健身公共服務智慧化治理的過程中，與政府、社會組織和市場之間存在嚴重的信息不對稱， 尤其是涉及專業化程度更強的服務，受公眾的自身能力和經驗的限制，僅僅能夠從個人的角度出發，對其過程提出相關的意見，使監管缺乏宏觀視角。 此外，政府的治理過程缺乏完整有效的公示平臺， 但是信息公開和披露不完全、不規范，導致公眾在參與監管的可行性存在一定的現實阻礙。

4 全民健身公共服務智慧化治理實現路徑

4.1 主導協同：充分發揮政府主體的主導作用

通觀全局，立足我國現階段發展水平，制定適合我國全民健身公共服務智慧化治理的指導性文件， 并從國家層面鼓勵各級政府出臺指導性文件，對智能化治理發展做出頂層設計。明確智慧化治理的發展目標、基本方針、踐行路線等等。 使智能技術充分發揮其賦能作用，提高公共服務治理的創新速度。針對省—市—縣—鄉鎮不同層級設置不同的全民健身公共服務智慧化治理的總體要求、任務與措施，構建聯通各層級，各機構部門之間的公共服務智慧化治理的網絡體系。 通過制定宏觀政策和法規來規范體育社會組織、 智能化市場以及公眾的行為，并且依托協同、對話、協商等手段增強與組織、企業和廣大民眾之間的合作。 在線上、線下2 種渠道統籌多元治理主體間的活動， 使其一直指向全民健身公共服務智慧化治理的共同目標。 要降低主體間協同成本，建立政府—社會組織—企業—廣大民眾間的溝通協商、資源共享、共同決策和統一行動的機制，強調對政策的準確解讀，利用現代信息技術強化政策解讀與意見建議匯總工作，疏通主體間協同共治的參與途徑。為保障各個系統間的高效銜接，加強政策細化與落實的程度，要明確各個主體間的責任界限， 搭建統一的全民健身服務信息化平臺，理順條塊關系，實現資源的互聯共享，推動政策執行路徑暢通。 激勵各地區按照當地實際情況制定能體現當地特色的政策，設立數字化治理專項資金，發揮財政補貼作用。

4.2 承接協同：積極增強體育組織承接能力

體育組織承接能力對其承接政府購買公共服務項目有很大影響，復合型人才能夠通過利用智能化信息手段，對關鍵性問題進行決策，實現智慧化治理目標。 傳統的松散的組織管理形式已經與公共服務治理現代化的高效、規范理念相違背。 因此，要在組織內部搭建權責明確、流程清晰、辦事高效的信息化管理體系，實現體育組織內部管理信息化、流程化是推動體育社會組織實現執行協同作用的重要前提。 為了促進體育組織充分發揮其主體性作用， 完善激勵機制鼓勵體育組織治理的智慧化轉型。 借助政府可以利用一定的激勵的機制促進其使用智慧化工具，搭建數據庫，利用大數據技術收集、分析民眾的意見反饋，使其決策更貼近民眾的根本需求。 從而進一步提高體育社會組織的權威性和主體地位。 體育組織建立與完善社會網絡機制，加強與其他主體的協同作用，利用外部實現互聯溝通與聯系，甚至進行資源的整合和置換，進一步促進智能化體育資源的有效流動， 促進體育社會組織充分發揮其承接的功能。

4.3 保障協同：大力推動提升市場保障能力

市場具有機制靈活，服務快捷的特點，推動新技術、新產品、新模式、新業態的出現，從客觀上滿足消費者的需求層次。企業作為市場的主體，應創新技術與保障協同方式，有效配置各類生產要素，提升整體的供給創新和生產效率。 體育企業作為體育產品與服務的主體， 應緊緊圍繞體育公共服務優化的變化趨勢，以民眾的消費需求為導向，積極開展智能化轉型。政府和市場要制定智能產品質量標準， 保證其符合國家公共體育基礎設施建設的標準，并符合行業規范。 體育產品的技術含量逐漸豐富多元，生產廠商要提高自主創新能力，讓我國體育產品的附加值逐漸增加。 市場作為多元治理的重要一環并不是孤立存在的，智能化產品的有效供給，需要政府、組織和公眾各個主體的協同配合。 政府要為市場提供健康便利的政策和環境，降低市場準入標準并提供優惠的稅收政策。 體育組織在承接政府項目的過程中，加強與市場的聯系與合作，激發市場活力。 公眾則需要發揮主體意識，充分參與社會治理并進行監督。 而市場在其中需要發揮重要的保障協同作用，敏銳感知供需變化，及時彌補政府與社會組織的不足，保證公共服務的穩定供給。

4.4 參與協同：全力激發公眾參與協同意識

社會公眾作為全民健身公共服務智慧化發展成果的最終受益者，在推動其發展的過程中發揮著不可或缺的作用。 在我國公共體育供求信息不對稱的環境下， 樹立公眾的治理主體意識成為重中之重。 公眾應該借助各類政府服務平臺積極表達自身對全民健身公共服務的個性化要求， 充分行使自身的主人翁權利，主動要求公共服務治理各主體提供更加完善、利民的產品與服務。 敦促公眾樹立智慧治理的主體意識，讓公眾明確自身作為主體的權利與責任。 公眾利用網絡政務平臺等方式，合理表達自己的訴求，并可以提出一定相對的意見。 搭建統一的線上意見反饋標準。 由于各個政府職能部門的意見平臺和反饋形式各不相同，導致民眾參與的流程復雜瑣碎，同時不利于政府部門收集處理， 因此需要形成流程一致的反饋標準，幫助民眾更便捷地表達自身訴求。 全民健身公共服務智慧化治理發展，其本質是社會公共服務，以服務廣大人民為基本目標。 提高對管理部門和設備廠家的監督意識，對其提供的服務和產品做出及時的反饋， 使其不斷完善公共服務運行機制和產品升級，推動構建更高水平的全民健身公共服務體系。

5 結語

全民健身公共服務智慧化治理對于構建更高水平的公共服務治理具有重要意義，從利益相關者視角看，政府、社會組織、市場和公眾在治理過程中分別扮演主導者、承接者、保障者和參與者的角色，各個利益主體都能夠參與到組織實踐中，為實現全民健身公共服務治理智慧化發展發揮作用。 在智慧化治理的推進過程中， 確實存在一定的困境包括政策設計布局不足，細化落實監管不到位；技術發展基礎薄弱，創新不足；復合型人才供給不足， 培養體系尚不完善以及監管機制不健全，治理主體失范等。 針對以上的問題，從各利益相關者角度看，需要充分發揮政府主體的主導作用，積極增強社會組織承接能力，大力推動提升市場保障能力，全力激發公眾參與協同意識4 個方面進行， 從而進一步提高全民健身公共服務智能化治理水平， 推動構建更高水平的全民健身公共服務治理體系目標實現。