威尼斯之危：從瀕危提議看世界遺產城市的可持續發展

摘" 要：2023年第45屆世界遺產大會上審議了《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《世界遺產公約》）與可持續發展的議題。議題回顧了2015年《世界遺產可持續發展政策》文件，并討論了加強環境韌性、降低災害風險、推進世界遺產氣候行動、實現地方社區可持續生計、可持續城市與聚落等內容。在這些方面，威尼斯作為具有代表性的世界遺產城市，在多次被提議列入《瀕危世界遺產名錄》之后又被“亮紅牌”。面對大眾旅游、基礎設施和建設工程等諸多威脅，威尼斯采取了建設MoSE防洪工程、開發智慧城市管理系統、加強游客管理等措施，并最終在大會審議中未被“列瀕”。文章從這一提議出發，以威尼斯為例，討論世界遺產城市與可持續發展的問題。

關鍵詞：世界遺產；可持續發展；氣候變化；旅游管理；威尼斯

中圖分類號：TU984.3" " " " " 文獻標志碼：A

DOI：10.19490/j.cnki.issn2096-698X.2024.03.021-028

Abstract： At the 45th World Heritage Committee session in 2023， the agenda extended to the “Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage” （the World Heritage Convention） and topics on sustainable development was deliberated. The 2015 “Policy Document for the Integration of a Sustainable Development Perspective into the Processes of the World Heritage Convention” was reviewed， encompassing strengthening environmental resilience， mitigating disaster risk， advancing climate action at World Heritage sites， achieving sustainable livelihoods for local communities， and sustainable cities and settlements. Venice， as a representative World Heritage city， repeatedly faced a critical “red card” warning after being proposed for inscription on the List of World Heritage in Danger multiple times. In response to threats from mass tourism， infrastructure，and construction projects， Venice implemented measures including the MoSE flood barrier project， the development of a smart city management system， and the strengthening of tourist management， ultimately avoiding inclusion on the List of World Heritage in Danger. This paper explores the challenges and strategies for sustainable development in World Heritage Cities， with Venice as a case study.

Keywords： world heritage；sustainable development；climate change；tourism management；Venice

1" "聯合國可持續發展目標的嚴峻形勢

在第45屆世界遺產大會期間，第78屆聯合國大會可持續發展峰會于2023年9月18—19日在紐約召開。世界各國領導人齊聚一堂，參加主題為“重建信任，重振全球團結：加快《2030年可持續發展議程》及其可持續發展目標的行動”的年度一般性辯論。各國元首探討了應對錯綜復雜的全球性挑戰的方案，以促進和平、安全與可持續發展[1]。這次會議是實現聯合國《2030年可持續發展議程》道路上的一個重要里程碑。秘書長古特雷斯表示：到目前為止17項可持續發展目標中的每一個具體目標（總計169項）只有15%在按計劃推進，而許多目標甚至在倒退。現在亟須讓17項可持續發展目標重回正軌[2]。

然而，不僅是聯合國可持續發展目標面臨重大挑戰，世界遺產的可持續發展同樣是危機重重，并成為第45屆世界遺產大會的議題之一。這一問題集中體現在將世界遺產威尼斯列入《瀕危世界遺產名錄》的討論中。

2" "世界遺產與可持續發展的國際趨勢

第45屆世界遺產大會專門列出了“《世界遺產公約》與可持續發展”的議題（WHC/23/45.COM/5D）。文件回顧了在2016年伊斯坦布爾世界遺產大會第40 COM5C號決議中，世界遺產委員會對第20屆締約國大會通過“將可持續發展觀點納入《世界遺產公約》進程的政策文件”（第20 GA 13號決議，2015年）表示歡迎。此后，世界遺產委員會在第41 COM 5C、43 COM 5C 和44 COM 5D號決議中，又對其后續活動以及在推廣世界遺產中心和咨詢機構的工作，并將世界遺產可持續發展政策納入《世界遺產公約》文本和進程方面取得的進展表示歡迎。《2030年可持續發展議程》也被聯合國教科文組織UNESCO納入衡量締約國可持續發展成就的指標。

另一方面，《世界遺產公約》締約國也認識到，“申遺”的成功對《2030年可持續發展議程》具有重大貢獻，特別是在保護生物和文化多樣性以及生態系統效益，尊重、保護和促進人權，以及加強抵御自然災害和氣候變化的能力等方面。2022年9月28—

30日在墨西哥城舉辦的UNESCO“世界文化政策與可持續發展大會”（MONDIACULT 2022）一致通過的《2022年世界文化政策宣言》，呼吁各國發揮文化的變革性潛力，并將其納入可持續發展議程。該《宣言》強調了保護文化遺產，以應對氣候變化等一系列挑戰的重要性。大多數利益相關方都認為，將遺產保護與可持續發展目標結合起來至關重要，特別是與《2030年可持續發展議程》的17項可持續發展目標相結合。

同時，世界遺產在改善當地社區可持續生計方面擁有巨大潛力。這一點在2013年聯合國第68屆大會關于文化與可持續發展的決議（A/RES/68/223）中即有所體現。在“世界遺產和可持續旅游”計劃及可持續發展建議下，UNESCO世界遺產中心開展了許多工作，以支持世界遺產及其周邊地區推動可持續旅游，促進經濟多樣化，加強當地社區社會和經濟復蘇。

此外，鼓勵當地社區參與世界遺產和其他遺產地的保護和管理，是世界遺產委員會的5項戰略目標（5C）之一。世界遺產委員會鼓勵地方社區有效、公平地參與世界遺產的決策、監測和評估。《實施〈世界遺產公約〉操作指南》（以下簡稱《操作指南》）倡導締約國讓各種利益相關方參與世界遺產的辨識、申報、管理和保護[3]。

國際古跡遺址理事會ICOMOS也于2021年3月啟動了《遺產與可持續發展目標：遺產和發展方政策指南》工作，為遺產界內外的各類利益相關方提供關于文化遺產在可持續發展中作用的指導。文件突出了自然與文化遺產同可持續發展目標之間的聯系，并通過各國的實例展示了17項目標同遺產之間的具體聯系[4]。

3" "威尼斯世界遺產城市面臨的挑戰

威尼斯始建于5世紀，由118個小島構成，是一幅非凡的建筑杰作，許多建筑都出自世界大師之手。1987年，威尼斯以文化遺產全部6條標準列入《世界遺產名錄》，成為全球最引人矚目的世界遺產之一。然而，由于氣候變化導致的海平面上升、新建設項目、大規模旅游（游輪）管理不力等各種人為和自然因素帶來的持續惡化，使威尼斯遺產的突出普遍價值面臨嚴重威脅。因此本屆大會決定對其遺產保護狀況進行討論，并在第38屆、第40屆、第41屆、第43屆和第44屆世界遺產大會之后，第六次提出考慮將其列入《瀕危世界遺產名錄》。

3.1" "反應性監測與遺產城市的威脅

早在第38屆大會上就提出了威尼斯世界遺產城市面臨的嚴峻威脅，特別是大型基礎設施和湖建設工程以及大型船只給環境造成的負面影響，還有旅游及相關活動造成的壓力。2015年10月，根據2014年第38屆大會決議，在UNESCO世界遺產中心的協調下，ICOMOS、IUCN和Ramsar進行了聯合反應性監測。監測認為：威尼斯及其湖的保護狀況面臨一系列現實和潛在的威脅，包括大量交通（大型船只）和遺產的不當利用（城市建設和改造）（圖1）。在此基礎上，監測報告提出采取綜合性措施防止各類威脅對OUV及真實性和完整性造成負面影響，包括進行遺產影響評估（HIA）和戰略環境評估（SEA），限制大型船只數量，建立游客管控機制，控制商業民宿改造等[5]。然而這一系列問題在近10年的時間里一直未得到有效解決，加之氣候變化的問題日益加劇，使威尼斯的遺產保護形勢更加嚴峻。

面對這一世界遺產的威脅，在2020年UNESCO世界遺產中心與ICOMOS對威尼斯再次進行了反應性監測。報告表示盡管威尼斯在各個領域做了應對挑戰的努力，但長期存在的關鍵問題仍未得到有效解決，對遺產的突出普遍價值及其特征要素構成的嚴重威脅不斷累積。

報告指出：旅游和居民流失是其中兩大威脅。威尼斯大眾旅游的問題存在了幾十年，給遺產地造成了嚴重的負面影響，并引發了許多其他問題（圖2）。由于公共和私人住宅及城市用地的變化，這一問題已經導致歷史真實性的喪失，影響了文化價值。當地社區及其傳統社會和經濟的衰落已成為維持城市生活平衡的威脅。報告強調：威尼斯及其湖的當地居民是遺產突出普遍價值的重要支撐，應充分認識到居民是遺產城市不可或缺的部分。作為城市基本社會結構的組成，他們應得到支持，并通過可負擔住房、促進就業和相關基礎設施保障等手段，維持城市居民的數量，同時大幅度減少游客人數，特別是將禁止大型船舶（超過4萬t）進入作為一項優先工作給予落實。

同時報告強調：人為干預的持續惡化，加上氣候變化的影響，可能迅速導致脆弱的湖生態系統發生變化。而即將投入使用的威尼斯防洪系統MoSE的管理系統還在開發中，尚無長期監測MoSE運行對湖生態系統影響的方案，且加強對湖形態和生態系統管理的計劃以及“氣候行動計劃”也在編制中。

最后報告認為：政府部門與利益相關方在世界遺產長期保護和管理上缺乏一個共同的愿景，這是對遺產突出普遍價值的最大威脅之一。應加強對遺產的合作管理，使利益相關者參與制定遺產總體保護戰略，讓人們更好地了解未來的干預措施（如修復、改建、新建等）和目前工作（如旅游、湖管理、新建設等）以及它們對突出普遍價值的潛在影響。

基于上述情況，反應性監測認為，解決威尼斯長期存在問題的進展緩慢、且成效有限，迫切需要一個更有力的框架，以更強有力的治理機制、修訂后的管理規劃和緩沖區為基礎，制定共同的愿景和總體戰略，形成最新路線圖和行動計劃，解決造成負面影響的各種問題。無此行動，遺產的威脅因素將會不斷累積[6]。

3.2" "第45屆大會對威尼斯世界遺產受威脅的討論

根據UNESCO/ICOMOS的反應性監測報告，本屆大會決議草案中（WHC/23/45.COM/7B.Add）

首先列出了威尼斯世界遺產的主要威脅：①規劃工具不足；②旅游、游客、娛樂的影響，包括將住宅改為旅店或商業用途對建筑結構和文化環境的破壞；③湖及其附近環境的大型基礎設施和建設項目（包括新碼頭、旅游港口、高層建筑和大型娛樂設施）；④摩托艇和游輪等造成的負面環境影響；⑤管理和體制因素，參與保護、管理和監督的政府與非政府機構之間的協調；⑥氣候變化和惡劣天氣對湖生態和建筑的影響。

隨后草案對遺產保護的現狀感到遺憾，并認為締約國在執行往屆大會各項決議及反應性監測建議方面取得的成果，未能反映出在處理大眾旅游、發展建設和應對氣候變化等一系列持續性的復雜問題方面的進展中。這些問題正在造成建筑和城市的惡化，影響了遺產的文化和社會價值，并威脅到其文化完整性、環境和景觀價值。鑒于遺產持續面臨的威脅及其累積影響，草案根據《操作指南》第177和179段，提議將“威尼斯及其湖”列入《瀕危世界遺產名錄》，并呼吁締約國盡最大努力確保地方、國家和國際利益相關方的共同努力，以有效和可持續的方式解決這些長期存在的問題[7]。

在2023年9月14日的討論中，UNESCO世界遺產中心秘書處和ICOMOS代表先后陳述了威尼斯遺產保護的現狀和問題，并請代表就“列瀕”提議發言。而在委員國的發言中，多位代表紛紛表示：威尼斯作為世界遺產最杰出的一個典范，在面對氣候變化、旅游、建設和管理等諸多挑戰上做了大量工作，此次草案擬將其列為瀕危遺產“為時尚早”。基于這一考慮，日本提出了推遲“列瀕”的意見，并建議締約國邀請世界遺產中心和咨詢機構再次進行反應性監測，在實地考察、了解一手情況的基礎上再作判斷。該提議得到了近20個締約國附議。

4" "威尼斯的行動

在大會發言中，意大利代表陳述了保護威尼斯世界遺產的各方面工作。在其保護狀況報告中，締約國表示已采取多種措施應對挑戰。威尼斯旅游管理和提高居民生活質量的體系正在形成。主要措施包括以下2點。

4.1" "制定可持續旅游戰略

針對一系列挑戰，威尼斯提出了可持續旅游戰略。其目的是實現有效管理、緩解壓力和提高認知，通過長期的可持續旅游戰略保護城市、遺產和居民，并提高游客和當地社區對遺產突出普遍價值和湖環境的認識。

2021—2022年間，威尼斯通過社交媒體渠道等方式開展宣傳活動，引導游客進行負責任的旅游，并尊重環境、景觀、藝術和威尼斯及其居民。同時，在游客人數最多的地區實施旅游信息服務，特別是圣馬可廣場和里亞托地區。2021年期間，威尼斯特別創建了6條游線，鼓勵人們探索不同尋常、參觀量較少的地方。通過一系列工作，市政府向游客傳播了“負責任旅游”的意識，以促進可持續旅游，實現保護遺產城市的目標。

4.2" "建立智能旅游管理系統

此外，威尼斯建立了智能旅游管理系統，其中包括入城費、旅游預訂系統、智能控制室等具體措施。

入城費的目的是控制無提前預約的老城區一日游。這一措施將減少每日游客和季節性高峰，實現居民、過夜游客和一日游客之間的平衡，以保證更好的旅游質量，確保城市能夠為游客提供需要的所有服務，并邀請居民和利益相關者參與。入城費的收入將使當地社區受益，并用于廢物收集、環境保護和旅游文化交通。

旅游預訂系統與入城費相結合，并整合到威尼斯旅游門戶網站電子商務系統Venezia Unica。通過在城市安裝人數統計系統，以39個傳感器進行實時流量監測，將有效了解威尼斯城市旅游的狀況。相關數據在智能控制室進行實時統計，并可分類匯總，實現流量管理及統計和預測。此外，2022年9月還建立了激勵制度，以鼓勵預訂，提前30天預訂可以享受參觀總督府以及水上公共交通的折扣。

2020年6月正式啟動的威尼斯智能監控室，其不僅作為旅游管理的工具可以實時監控來自城內的人數統計信息，還能作為綜合管理的“數字大腦”監測海潮動態等信息，并通過電話為居民提供預警（圖3）[8]。

綜合各方意見，世界遺產大會主席最終落錘，通過了草案的修改意見，未將威尼斯列為瀕危世界遺產。

5" "威尼斯：歐洲團結的焦點

5.1" "“我們的歐洲”聲明

就在第45屆世界遺產大會關于威尼斯這一決議通過當日，歐洲遺產組織“我們的歐洲”（Europa Nostra）發布了以“攜起手來，為瀕危的威尼斯及其湖保障可持續、可行的未來”為題的聲明。聲明指出：從意大利提供的文件和UNESCO世界遺產中心提交給世界遺產委員會的保護狀況報告中可以看出，一些重要的保護措施正在推進，包括保護威尼斯及其湖免受極端潮汐影響的MoSE系統，控制和減少過度旅游、逐步禁止各種大型船只進入湖、減輕氣候變化的負面影響等。

鑒于此，該組織表示將威尼斯及其湖列入《瀕危世界遺產名錄》的建議無助于意大利正在開展的工作，相反有可能影響已經取得的成就，故建議將“列瀕”的決議推遲到下屆會議，讓意大利和地方政府以及其他社會力量能夠繼續努力，積極應對影響威尼斯及其湖的所有挑戰和威脅。

聲明同時呼吁：面對全球溫室氣體排放和旅游業給文化遺產帶來的巨大危險和挑戰，國際、歐洲、國家和地方政府和社會力量應繼續共同努力，提高世界遺產的可持續性和宜居性；不斷評估現有的、新的措施的有效性，并在UNESCO和其他國際、歐洲和國家的合作下開展更有效的工作，為世界性的問題找到全球方案，共同推動和實施行動計劃，確保威尼斯及其湖可持續、包容的未來，造福其居民以及來自世界各地的游客[9]。

5.2" "歐洲遺產峰會：威尼斯宣言

第45屆世界遺產大會結束后，2023年“歐洲遺產峰會”暨“我們的歐洲”成立60周年慶祝活動于9月

底在威尼斯舉行，并發布了《威尼斯宣言》（圖4）。該《宣言》指出：

歐洲和世界正面臨深刻挑戰——重燃的戰火和前所未有的氣候危機，給保護遺產地和人們生活的環境帶來巨大壓力，并引發了新的人道主義危機。現在必須將文化和遺產置于核心地位。

同時，文化和遺產在歐洲大陸的歷史中發揮著關鍵作用。它的每一個城市和地區都有著豐富的藝術、歷史和知識。盡管歐洲漫長的歷史不乏動蕩時期，但文化以其多樣性始終維系著超越沖突的道路，確保民眾能從福祉和發展中受益。而除威尼斯之外，很少有歐洲城市能更好地體現這種文化跡象。

然而，歐洲的獨特性并不意味著它是一個孤島：歐洲的成就與開放和團結的精神不可分割。在這個特殊的時刻，在歐洲及其多元化社會面臨環境、政治和社會等一系列危機之時，以文化、遺產和教育將世世代代的人群團結在一起是至關重要的。歐洲必須利用其文化和遺產與全球其他國家維系伙伴關系[11]。

由此來看，威尼斯不僅是歐洲，甚至是世界文化遺產的一個重要象征。無怪世界遺產大會的委員國紛紛表態推遲“列瀕”，威尼斯之危就是世界的遺產之危。

6" "威尼斯與世界的遺產之危

6.1" "威尼斯的世界象征意義

威尼斯為何成為全球矚目的焦點，并且在“列瀕”一事上引起高度關注，甚至讓俄羅斯代表在反對“列瀕”發言中將威尼斯稱為“美”的代名詞？因為它作為符合世界文化遺產全部6條標準的典范，堪稱歷史文化遺產的一面旗幟。

在2021年建城1 600年之際，威尼斯舉辦了一系列展覽、旅游、會議等活動，以紀念第一塊“威尼斯之石”奠基，并展望未來，利用世界遺產城市的歷史積淀推動新的發展。同年9月，歐洲遺產峰會在威尼斯召開，并在“從歐洲新包豪斯到歐洲新文藝復興”論壇上發布了《威尼斯倡議：實現新歐洲文藝復興》草案。在列舉歐洲從后疫情復蘇到氣候變化和數字化轉型等一系列緊迫挑戰后，該《倡議》強調了文化和遺產在成功應對這些挑戰上的重要貢獻，并呼吁歐洲、國家和地方各級領導人，政府和社會力量及所有遺產從業者，將文化和遺產的變革性力量納入包括聯合國可持續發展目標在內的社會變革戰略中。

6.2" "世界共同的努力

正如世界遺產委員會在威尼斯“列瀕”議題中的發言所述，世界遺產城市面臨的氣候變化等威脅是全球性問題，影響著世界各地的遺產。威尼斯絕非是面對這些問題的孤例，而是當今面臨這些挑戰的世界遺產城市的集中縮影，而世界遺產的問題理應由全世界來面對。

從總體上看，在今天近1 200項世界遺產中，約1/3是世界遺產城市，超過70%的文化遺產位于城市地區。《城市歷史景觀建議書》（2011年）、《世界遺產與可持續發展政策》（2015年）、聯合國《2030年可持續發展議程》《新城市議程》等國際性文件已成為遺產城市應對復雜挑戰的共識。

針對世界遺產所面臨的共同問題，全球各大組織建立了多個實踐經驗分享平臺，以推動全球遺產保護水平的共同提高。UNESCO世界遺產中心建立了一個將遺產保護與可持續發展相結合的優秀實踐平臺World Heritage Canopy，通過案例研究指導地方遺產行動，推動1972年《世界遺產公約》《城市歷史景觀建議書》和《2030年可持續發展議程》的實施。通過分享世界遺產及其周邊地區保護其突出普遍價值、推動可持續發展的方案，這一平臺的目標是讓全球更好地理解遺產對可持續發展的作用和貢獻，使當地社區受益[12]。

類似的，由國際自然保護聯盟（IUCN）、國際文化遺產保護和修復研究中心（ICCROM）、ICOMOS等合作伙伴共同維護的Panorama平臺，通過形式多樣的解決方案，匯集了世界遺產應對挑戰的方案，并圍繞可持續性的問題推廣經過實踐檢驗、可復制的解決方案，讓更多的遺產地通過開放的平臺交流成功經驗[13]。

7" "反思遺產與可持續發展

縱觀此次擬列瀕危的世界遺產項目，威尼斯作為35年的“老牌”遺產地，面對著長久積累下來的人因和自然問題，其遺產保護面臨嚴峻挑戰。在全球各遺產地的普遍問題面前，締約國成為一個“惺惺相惜”的大家庭，紛紛對“列瀕”草案表態，建議延期。但大會的討論并不能從根本上解決遺產保護管理的問題，在此對可持續發展進行反思，不無必要。

7.1" nbsp;社會輿論的聲音

在歐洲和國際呼聲的另一邊，卻有希望威尼斯列為《瀕危世界遺產名錄》的社會聲音。例如，近5 000人

在網上簽署了一封致UNESCO總干事的請愿書表明，因過度旅游造成的問題，要求將威尼斯“列瀕”。請愿書表示：失控的旅游為少數人帶來了巨大的經濟收益，卻影響了公共的利益和希望在城市中生活的人。誠然，威尼斯的游客人數早已超過歷史中心的居民。1年前，居民數即已從1951年的近17.5萬人下降到不足5萬人。

威尼斯民間組織Venessia也對威尼斯“列瀕”提議引起世界關注的問題表示歡迎，并強調：我們只是想延續我們的文化、我們的生活。看到這座城市的危險，我們就要向世界發出呼吁：不要讓游客掃興，也不要讓我們失望[14]。

2024年4月底，就在威尼斯正式啟動“入城費”當天，大量民眾走上街頭，反對向一日游客收費。有人指出：政府此舉無助于解決過度旅游問題，并且收費工作由私人企業運營，存在泄漏個人因私的隱患。而根據市長辦公室的統計，首日有11.3萬人登記，但僅有1.57萬人付費。這一新措施的成效仍需時間檢驗。

7.2" "關于可持續發展的思考

另一方面，對可持續發展的理念和目標也應進行反思。作為UNESCO《世界遺產與可持續發展政策》和ICOMOS《遺產與可持續發展目標：遺產與發展方政策指南》等文件起草人，索菲婭·拉巴迪（Sophia Labadi）在《面向可持續發展的遺產反思》一書中指出：聯合國2015年通過的可持續發展目標（SDG）對國際和政府間組織產生了重大影響，而文化和遺產也通常被視為實現SDG不可或缺的組成。但遺產與SDG的實現仍有相當的距離。從長遠來看，世界遺產不應局限于以2030年為終點的可持續發展目標，而應著眼于經濟、社會和環境的可持續性[15]。

就SDG而言，ICOMOS與全球遺產基金會（GHF）

2023年5月發布的《遺產可持續發展目標缺口調查報告》專門分析了遺產在對SDG貢獻上的重要關聯與缺口，并指出：雖然許多研究討論了SDG，但很少根據確定的指標對SDG的實施情況進行批判分析。在此基礎上，報告列出了GHF基于其實踐經驗形成的可持續目標方案（含3個目標9個子項），并認為在當今嚴峻的形勢下，相對于17項可持續發展目標，一個簡化的體系更具現實性[16]。

8" "結束語： 《威尼斯憲章》60年

2024年5月，奠定國際古跡遺址保護修復理論基礎的文件《威尼斯憲章》迎來了60周年。面對20世紀以來不斷變化的社會、環境和文化狀況，如何從包容性、韌性和可持續性等方面對《威尼斯憲章》進行總結，回顧真實性與完整性的理論基礎、氣候變化的全球危機、數字技術的創新手段、遺產可持續保護與管理等議題，以應對新的挑戰，成為時代給世界遺產的一個課題。在今天聯合國可持續發展目標面臨嚴峻挑戰的形勢下，世界遺產城市的保護與發展困難重重。而在國際社會的共同努力之下，近1 200項世界遺產將在《世界遺產公約》50年實踐經驗的基礎上，作為一個集體去面對這一切。威尼斯作為世界遺產中一顆閃亮的明珠，她的答卷必將成為全球目光的焦點。