透明治理：數據驅動的權力監督的內在邏輯

內容提要 數據驅動的權力監督的本質是利用系統化的數據收集、處理和展示來實現透明治理。然而，既有研究較少提及這種透明性的深層次內涵。數據驅動的新型權力監督的技術透明性體現為具身的透明性“（人—技術）→世界”和詮釋學的透明性“人→（技術—世界）”的雙重邏輯。技術的透明性亦會發展到使世界與行為體疏離的狀態以至于形成它異關系。要確保數據驅動權力監督發揮成效，就須將治理價值觀融入提升透明性的技術和工具中，將具身透明性與詮釋學透明性結合起來，以便制定不同的優化策略。數據驅動權力監督帶來的透明性有望為權力監督中國式新范式的創建提供答案。

關鍵詞 權力監督 數據驅動 透明治理

李莉，中國政法大學政治與公共管理學院教授

吳江，首都師范大學政法學院講師

本文為國家社會科學基金項目“大數據權力監督背景下民眾反腐敗效能感實證研究”（20BZZ013）、國家社會科學基金重大項目“中國特色國家監察學學科體系建設研究”（19ZDA134）的階段性成果。

一、引言

權力監督是世界各國普遍面臨的全球性問題。近二十年來，以互聯網、數據庫、自動化、個體識別等技術為基礎的電子政府[1]快速發展，以虛擬機構、跨部門、公私網絡的形式組織的數字政府或虛擬政府[2]異軍突起。與此同時，新技術的廣泛應用亦影響了以追求透明、廉潔為目標的治理實踐。

有學者實證研究發現，那些使用電話或面對面交流方式的國家，權力濫用現象會明顯高于那些使用電子政府的國家[1]；有學者使用來自149個國家的數據證明加大電子政府投入可以減少權力尋租[2]；亦有研究提示人們注意此類技術運用的限制，包括技術理性限度、政治參與悖論和公共監督困境等[3]。

一個不言自明的觀點是，數據驅動權力監督能夠發揮作用的關鍵在于它提高了治理活動的透明性。然而，這里的所謂透明性指的到底是什么？它是否具有更深層次的含義，而不僅僅是指治理運作的清晰可見性？鑒于既有研究較少對該問題進行分析，本文擬借助后現象學家唐·伊德的以技術透明性為核心的技術哲學思想，對透明治理的深刻內涵展開探討。

二、作為權力監督“第三條道路”的可能性

世界范圍內公認的權力監督思路不外乎兩種：制度取向與文化取向。制度取向強調權力約束的剛性特點，訴諸剛性約束對權力濫用發生的動機、機會等進行制度化規范，要么主張依靠國家及政府的堅定決心和信念、領導人的意志和嚴明的法治規范（國家中心主義模式和政黨中心主義模式），要么主張依靠包括媒體和公眾在內的社會力量進行有效的輿論和社會監督（社會中心主義模式）[4]。文化取向則強調權力濫用具有鮮明的地方性特征，因而加強權力監督的有效性應當從培育個人道德、改善社會文化入手。可見，文化思路更加強調權力約束的柔性特點。

那么，依托新技術的權力監督實踐相較于上述制度和文化取向，又處于什么地位呢？我們認為，如果說權力監督實踐與新技術的早期結合尚停留在為這兩種取向提供輔助的話，那么，近年來以互聯網、大數據及不斷發展的人工智能技術為載體的探索和實踐足以形成具有一定獨立性的“第三條道路”。該模式以數據及相關技術為核心，發揮著再造公共權力流程、催生治理模式變革與創新的作用，我們將其稱為數據驅動的權力監督模式。

盡管從技術層面講，數據驅動權力監督作為數據治理的分支是一個用于信息資源存貯、交流、傳播和管理[5]的多樣性技術集合體，體現為Web2.0技術、移動平臺技術、云計算技術等技術構件的綜合運用，但是從治理理念的層面講，它始終以信息透明和問責機制[6]為核心要素，致力于權力運行的公開化。

目前數據驅動的監督平臺的應用場景較為多樣。從運營主體上看，這些平臺要么由公共服務部門來運營，要么由專責監督機關來運營。這兩類平臺中的每一類都要面對不同受眾，為各類受眾提供界面，而這些界面所實現的透明性也有所不同（見表1）?？偟膩砜?，透明性可大致分為兩類，一是具身的透明性，二是詮釋學的透明性。本文第三部分將對它們進行詳細分析。簡言之，具身的透明性強調的是通過讓受眾進一步融入治理過程來達到權力監督的目的，而詮釋學的透明性旨在讓監督過程中獲取的信息不斷趨近于被監督的事項（用哲學術語來說，就是表象趨近于被表象的事物本身）。舉例來講，公共服務部門的行政審批平臺一方面服務于申請者，以一種符合法律法規和治理價值觀的方式對審批流程進行合理拆分、簡化和編排，從而使申請者充分知曉審批進度并理解審批者給出各種處理結果的標準和依據，平臺的這部分界面理應體現具身的透明性；另一方面，行政審批部門也要向上級部門提交審批流程中的各類信息以供監管和監督，上級部門因而需要一個能夠體現詮釋學透明性的平臺界面，以便進行高效的檢索和查閱。與此類似，對于專事監督的各級紀委監委而言，基于數據技術的監督平臺也應設立面向普通民眾的界面和面向內部工作的界面。例如，由中央紀委國家監委主管的基層小微權力“監督一點通平臺”，使公眾能夠搜集、查詢各種辦事信息，有助于避免吃拿卡要、雁過拔毛等權力濫用行為的發生；各級紀委監委工作人員可對相關的信息進行分析，以完成搜集證據材料等任務。

雖然目前各種旨在優化治理過程的平臺正在不斷增加，但不可否認的是，現實中的權力運行弊端具有極強的隱蔽性，一直藏有腐敗“黑數”，權力監督所需要的相關信息極難獲得。這種困境使得新技術與權力監督效應之間的關系呈現復雜性：盡管部分研究表明信息技術能夠有效降低權力濫用發生的概率，但另一些研究則強調新技術是一把雙刃劍，積極影響和消極影響并存。下文將進一步對透明治理及其含混屬性進行考察。

三、數據驅動的權力監督與透明性

在此先要辨析治理層面的信息透明性和哲學上的透明性的異同。前者在其一般的意義上是指事關治理事務的事項、決策、流程、資料等信息應在一定限度內公開，以便各類行為體搜索、查詢、參考、驗證和質疑。后者更多是指工具的自我隱匿性，這在海德格爾的生存哲學中得到了最生動的體現。在海德格爾看來，工具有上手和在手兩種狀態[1]。一個工具越是能夠被我們順暢地使用，就越是會變得透明，使人專注于手頭的工作，而忘記這個工具本身的存在（用來看書的眼鏡越是清晰，越是舒適，使用者就越是會只專注于書，而忽略眼鏡罩在眼前、架在鼻梁上的感覺；用于敲釘子的錘子越是順手，使用者越不會把錘子本身當成關注對象），此時，工具處在上手狀態。相反，一旦工具損壞了或未出現在正確的位置，那么它就突顯出來，成了我注意或思考的對象，而不再是透明的了，并因而處于在手狀態。就此而言，以上兩個層面的透明性似乎是對立的：治理層面的信息透明性在海德格爾看來似乎恰恰成了不透明性，即在手狀態，這是因為，僅當我在社會中感覺到有些事情出了問題（例如，感覺到沒有受到公平對待或對資源分配產生懷疑）時，相關的社會運作才會成為不透明的，我才有興趣去探查它。

唐·伊德對于這種對立的解釋是，海德格爾忽視了即使是在手狀態也仍可被稱為一種透明性：如果說上手狀態相當于具身的透明性的話，那么在手狀態則可被稱為詮釋學的透明性。更具體地講，“人—技術—世界”有兩個變體[2]（它的第三個變體下文會提到）：一是“（人—技術）→世界”，即具身的透明性，此時技術對我是透明的，是因為技術已經成為我的身體或精神的延伸，站在世界對面的不是我自己，而是我與技術的統一體；二是“人→（技術—世界）”，即詮釋學的透明性，此時技術是透明的，是因為站在我對面的是技術與世界的統一體，我像閱讀文本一樣（這也正是它被冠以“詮釋學”的原因），通過解讀技術創造出來的信息理解世界，技術因素與世界已經融合到讓我相信我看到的就是真實世界本身的程度。

綜上所述，治理層面的信息透明性與海德格爾意義上的透明性并不矛盾：后者作為具身的透明性與詮釋學的透明性一起構成了前者的兩個維度。因此接下來的任務就是考察這兩個透明性維度在數據驅動的權力監督領域的體現。要說明的是，這個領域中的大量實踐的透明性都是這兩個類型的混合體，因而這里的劃分只是一種相對理想的劃分。

1.數據驅動的權力監督與具身的透明性

具身的透明性在數據驅動權力監督實踐中體現為，作為治理者的公共部門為被治理者提供了一個界面，使得自身與被治理者能夠流暢互動，進而使后者相信自己由法律法規賦予的權利或利益得到了充分保證和尊重，因而不會質疑前者的合法性、合規性。更直接地說，由于治理者的尋租機會和權力濫用收益因新技術的存在而發生了變動，治理者的行為受到了限制，相應地，社會生活因公共權力運行的規范化和標準化的提升而成了可預期的，被治理者在與公共部門互動中亦會產生一種“游刃有余”的自主感、無負擔感——這樣一來，交互界面就仿佛成了透明的。

在現實層面，開放政府和電子政務的迅速發展[3]提升了人們將數據技術應用于權力監督實踐的興趣，并且此類實踐的發展實際上也正是從電子政務到電子治理早期工具化導向的副產品。電子治理所強調的信息開放極大地提高了政府透明度[4]，它對新技術的普遍運用旨在塑造某種程度的“剛性化”技術規制，從而減少工作中的隨意性并提升行政權力運作效能[1]。既有研究對運用新技術的執行效果也進行了評估。例如，有研究從對電子政務信息公示與權力濫用關系的比較中發現，人們對線上政府信息的獲取利用確實使政府官員的自由裁量權受到了限制，使責任歸屬得以完善[2]；亦有研究涉及通信技術對社會資本與腐敗之間關系的介入，并且發現此類技術能夠增加普通人介入政府流程的可能性[3]；信息技術的使用使得公共部門與民眾之間的直接接觸減少，信息溝通逐漸電子化，進而減少了公共部門人員在各類事務（如網絡申請、網絡退稅等）上的自由裁量權[4]，降低了尋租的可能性。

雖然具身的透明性視角下的數據技術運用具有提升信息公開程度、減少自由裁量權等作用，但這并不意味著這種運用是沒有消極作用的。這具體表現在以下兩個方面：

第一，新技術在減少權力尋租上的成效更多是一種偶然的福利，一種政策溢出效應的產物，而不是設計初衷[5]。公共部門在推動信息通信技術運用上具有混合動機——大部分國家建設電子政府的目的并非權力監督，而是使政府治理更現代化和富有效率。例如，有學者分析了運用新技術進行機制創新的復雜動機并總結出四種動機類型：促進創新和經濟發展、解決委托-代理過程中的信息不對稱問題、回應國際壓力、回應自下而上的民眾壓力。另外，當信息技術被用于呈現政府運作的正面形象時（特別是當這種呈現是以選舉連任為目的時），它對于尋租并不會產生顯著影響，因為它并未帶來權力運作過程或角色調整層面的實質改變，尋租所依賴的各種系統因素仍然被當權者掌控[6]。

第二，具身的透明性要求的我與技術的統一體中蘊含內在的裂隙。更具體地說，數據技術的實際運用由于資金、經驗、技術水平和社會接受度的限制，未能充分發揮其應有的作用。例如，針對亞太國家的研究發現，電子政務建設初期的高成本以及民眾理解力和信息技能的不足限制了新技術在權力監督方面的效能[7]。更有甚者，新技術有時還會創造新的權力尋租機會，因為相較于普通人，一些精英掌握了更多的技術權力，從而能獲取更多信息或尋租機會[8]。

2.數據驅動的權力監督與詮釋學的透明性

當監督者質疑公共部門時，技術的透明性就會朝詮釋學的透明性轉化。此時，技術的透明性就體現為，當監督者通過某種“文本”、“記號”或“痕跡”來進行監視時，就仿佛直接看到了公共部門的內部運作本身。這樣一種透明性不單單是對專門的權力監督部門或工作者而言的，更是針對公眾這一廣大的監督者群體而言的，實際上，電子治理的一個重要目標就是通過賦權促進民主決策和民主治理層面的公眾參與[1]。

就當前此類技術運用的狀況而言，我們已看到了頗具多樣化的發展形態。例如，有學者在“技術-制度”框架下劃分出四種涉及技術的權力監督類型[2]；有學者借助多個案例對當前大數據權力監督的模式進行了歸類（精準公開模式、關聯預警模式、智能管理模式和評估測量模式）[3]；有學者通過對貴陽“數據鐵籠”案例進行分析，指出了當前基于數據的權力監督實踐的可行路徑[4]。

如果說具身的透明性的裂隙有可能出現在“人與技術”的統一體中，那么詮釋學的透明性就可能因內在于技術與世界的統一體的裂隙而瓦解。更具體地說，被用于權力監督實踐的數據技術未必真的能反映公共部門的運行狀況。首先，一旦監督系統是在受監督的公共部門本身的影響下建立的，那么就很難保證何種數據能被公開、何種數據是有意義的被公正地決定；其次，就算這一系統的建立真的踐行了公正無私的理念，也難以保證收集到的數據的有效度，即難以保證這些數據是對現實的如實體現；最后，人們還可能處在一種“我不知道我不知道”的困境中，對現實的某個維度毫無意識，更不可能想到借助合適的信息將其再現出來。

詮釋學的透明性還面臨另外一種危險——轉變為它異關系“我→技術—（—世界）”[5]。這種轉變源自技術在再現世界中的一種悖論性：技術足以強大到順暢再現世界的豐富性，以至于這種強大力量既脫離了我，又脫離了它要再現的世界，而本身成了被關注甚至是崇拜的焦點，成了康德意義上的“崇高客體”，某種似乎處在現實世界深處并且比現實更加真實的東西。此時，技術不再透明，它自身突顯出來，卻遮蔽了世界。一方面，數據技術所涉及的數據存儲量、計算速度等超出了“我”的日常認知，另一方面，數據技術的專業性和復雜性、其運作機制及強大能力又具有某種超出“我”的理解能力的神秘性。這兩方面使“我”感到無法以任何方式干預或參與它的進程。客觀地講，當一個國家的權力監督實踐的自上而下機制運行強于其自下而上機制時，這種轉變更易發生。在這種狀況下，原本旨在邀請民眾參與的新技術運用反倒增加了疏離感。

四、數據驅動的權力監督技術透明性的優化路徑分析

上文梳理了兩種技術透明性視角下的數據驅動權力監督實踐?？偟慕Y論是，歸屬于兩類技術透明性的數據驅動權力監督實踐都具有潛在的不協調性，單純依靠新技術不能增加透明性并提升透明治理的效果。換言之，現實實踐中具身透明性與詮釋學透明性通常會結合起來，從而形成不同的路向。有鑒于此，下文圍繞技術透明性提出四個層面的優化策略，以彌補這種不足。

一是兼顧向下透明與向上透明。前者作為政府公開的要義指的是民眾可以獲取政府及其行為的相關信息[1]；后者指國家擁有更大能力去獲取民眾信息。如果說傳統的電子政務更加強調向下透明，那么數據驅動的權力監督則更多地強調向上透明。這是因為單純依靠治理者自己界定各類信息的意義和獲取信息的范圍會減少詮釋學的透明性，在此情況下，不斷自下而上吸取豐富信息就成了必要之舉。例如，各類舉報信息平臺使民眾可以將自己掌握的信息向政府部門傳遞，從而緩解科層制下的委托-代理過程中的信息不對稱。既有研究已證明在發展中國家，信息技術在自下而上傳遞信息方面具有有效性。不過，政府對這些信息是否能夠進行有效反饋，進而構成二次傳遞，則是各國治理者接下來要探索的問題。

二是兼顧內容透明和方法透明。在自下而上的信息分享過程中，治理者不但應公開與民眾關注的議題直接相關的數據（內容透明），而且應該公開數據收集、整合和計算的一般方法（方法透明）——此類信息往往涉及復雜的計算機知識和數學知識，通常被認為超出了民眾的理解能力和需要。然而，盡管治理者有義務為民眾提供易于理解的信息以符合易于參與、易于問責等治理原則，但是民眾的數據能力（包括具備基本的統計學知識、了解算法或人工智能的一般工作原理、擁有廣泛獲取信息的能力和好奇心）也應隨社會發展而提升。正如人們如果不識字不會算術就很難在現代社會生存一樣，未來的人們如果要參與到治理中并成為合格、有效的監督者，也要主動提高自己的數據能力。具備較高數據能力者一方面對于新技術有較高接受度（從而保證具身的透明性），另一方面也會公正、科學地看待新技術，不會成為盲目的崇拜者（從而不會使透明性轉化為它異關系）。不過，民眾數據能力的提高恰恰是以處在高層次的治理者主動做到方法透明，為民眾提供必要信息并提升民眾監督意愿為前提的。

三是兼顧縱向透明與橫向透明。如果說向上透明和向下透明的信息流動機制是從國家與社會關系的視角劃分的，那么縱向透明與橫向透明更多是從治理者權力結構角度劃分的?？v向透明是指不同層級的政府部門之間的信息的上下流動。橫向透明則強調應通過建立結構化的數據平臺提升國內不同區域以及跨國的合作與規劃能力。從技術透明性的視角看，信息在縱向與橫向上的充分流動不但能防止數據壟斷，而且便于參與透明治理的各類行為體對數據的準確性和效度進行交互驗證。

四是兼顧正面治理與負面治理。正面治理指向事關價值創造和正常運轉的事務，而負面治理則指對正面治理過程中的錯誤、問題、弊端予以解決。數據驅動的權力監督更加偏向負面治理，然而，負面治理畢竟是對社會資源以及治理者和被治理者的時間和精力的消耗，有時不但不會促進甚至會阻礙公共部門運轉效率的提升。理想的治理模式，不是專門聚焦負面治理，而是充分融入正面治理過程；對數據驅動的權力監督而言，這就意味著不再把技術與制度看成對立面，而是借助技術影響的力量[2]使得技術發展成為對制度進行重新定義和再造的契機。只有當技術以這種方式融入治理環境時，它才會在人與治理環境互動的過程中提升自身的透明性。

五、創建數據驅動權力監督的中國式新范式

權力監督與腐敗治理是全球范圍內方興未艾的重要議題。自黨的十八大以來，如何基于中國實踐創建富有中國特色的權力監督范式并對其進行理論提煉成為學界努力的方向。正是在這一背景下，景躍進做出了“具有中國特色的權力制約實踐的空間范圍正在型構”[1]的判斷。數據驅動的權力監督給出了一種回答。

數據驅動權力監督在本質上是基于信息公開的透明治理。歐美電子政務最初是在公共管理部門拓展對信息通信技術運用的過程中逐步發展而來的，它早期致力于行政效率提升等目標，之后，隨著信息技術的升級與進步，逐漸與公共管理相融合，發展為電子治理、數字政府，而這一發展亦是一個不斷與公共服務價值內涵相互調適的過程。這個發展過程有著明確的階段性特征：從早期“修飾性”地提供信息和服務發展到后期“實質性”地推動公民參與和有效互動，這一變化反映出工具理性與價值理性的雙重面向。從本質上看，這一轉變過程正是圍繞著技術透明展開的。我國的實踐也經歷了類似轉變，尤其是，近年來大數據領域的研發應用上升為國家戰略，圍繞大數據所展開的權力監督實踐也不斷完善。這為創建數據驅動權力監督的中國式新范式提供了重要的研究素材。但應看到，目前這方面的研究內容還較為有限，無論是概念界定、原理剖析還是運作模式的分析都缺乏深入而系統的概念提煉與理論歸納。

與此同時，創建數據驅動的權力監督新范式還需要關注另外一個問題：盡管公共行政領域對公開、透明和責任的強調得到了信息技術創新的強有力支持，但過度強調技術所帶來的“公共價值失靈”現象亦應引起重視。在此情況下，忽視公共價值的技術導向會削弱數據驅動權力監督中的具身的透明性和詮釋學的透明性，從而使技術的透明性疏離于行為體，以至形成它異關系“人→技術—（—世界）”。要確保數據驅動權力監督發揮成效，就要將治理價值觀融入提升透明性的技術和工具中，就要處理好向下透明與向上透明、內容透明與方法透明、縱向透明與橫向透明、正面治理與負面治理的關系。具體而言，目前的實踐反映出新技術在提升監督效率、簡化監督流程和公開權力運行流程等方面起到了重要支持作用，但也反映出效率之外的價值訴求還沒有很好地融入實踐。例如，數據平臺盡管做到了信息公開，但尚缺少有助于提高民眾參與度的規劃設計。而這一點表明數字治理實際上尚未突破電子政務“重電子、輕政務”的局限，仍處于重視數字化技術的普及階段。這一問題亦困擾著內生于數字治理之中的權力監督。

此外，文化層面的社會認可和接受也是重要的要素——以電子治理、數字治理為代表的新技術推動的治理變革實際上蘊含著創新、開放、平等、透明、包容等元素，而這些也是透明文化的重要組成部分。文化往往比正式制度安排更為有力，因為它影響人們對政府網絡的接受、預期、偏好以及參與權力監督的程度。

〔責任編輯：史拴拴〕

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[4]李莉：《社會中心主義視角下的腐敗治理——基于香港廉政公署年度報告（1974～2013）的解讀》，《經濟社會體制比較》2015年第9期；林尚立：《以政黨為中心：中國反腐敗體系的建構及其基本框架》，《中共中央黨校學報》2009年第4期。

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[6]T. Davies， S. Fumega， \"Mixed Incentives： Adopting ICT Innovations for Transparency， Accountability， and AntiCorruption\"， U4 Issue， 2014（4）， pp.1-12.

[1]例如各地運行的“一網通辦”平臺。

[2]例如浙江省公共資源交易服務平臺，https：//ggzy.zj.gov.cn。

[3]例如各地運行的“智慧法院”“智慧檢務”“智慧警務”“智慧司法”等平臺。

[4]例如中央紀委國家監委的基層小微權力“監督一點通”平臺，https：//jdydt.ccdi.gov.cn。

[5]例如甘肅省鄉村振興監督信息平臺，https：//www.gsfpjd.com。

[6]例如河北省公務用車監督管理服務平臺，https：//gc.hebswj.gov.cn。

[7]例如沈陽市紀委監委建成大數據辦案查詢研判中心，深度應用“數戰寶”等大數據辦案工具建立專案，研發“一鍵搜”“一陽指”等數據查詢和治理工具，輔助案件突破。唐心萌：《清廉“數”戰大數據賦能構建沈陽智慧反腐新格局》，《沈陽日報》2023年11月30日。

[1]馬丁·海德格爾：《存在與時間》，陳嘉映、王慶節譯，生活·讀書·新知三聯書店2006年版，第81、87—89頁。

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[1]錢再見：《電子治理促進公共權力運行公開化的邏輯理路研究》，《學習論壇》2019年第3期。

[2]黃其松：《權力監督的類型分析——基于“制度—技術”的分析框架》，《中國行政管理》2018年第12期。

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[4]黃其松：《結構重塑與流程再造：大數據時代政府治理體系轉型》，《貴州社會科學》2018年第1期；葉常林：《信息技術在權力監督中的作用》，《中國行政管理》2004年第11期。

[5]唐·伊德：《技術與生活世界：從伊甸園到塵世》，韓連慶譯，北京大學出版社2012年版，第112頁。

[1]D. Heald， \"Varieties of Transparency\"， Proceedings of the British Academy， 2006， 135， pp.25-43.

[2]W. J. Orlikowski， D. C. Gash， \"Technological Frames： Making Sense of Information Technology in Organizations\"， Transactions on Information Systems， 1994， 12（2）， pp.174-207.

[1]景躍進：《中國特色的權力制約之路——關于權力制約的兩種研究策略之辨析》，《經濟社會體制比較》2017年第4期。