企事業單位參與提供托育服務的歷史經驗及啟示

摘" 要：

梳理分析民國時期工廠托兒所的政策實踐，總結其關鍵經驗，對于當前探尋新時代企事業單位參與提供托育服務的適切路徑具有重要價值。20世紀20—40年代，南京國民政府圍繞工廠托兒所施行了一系列政策實踐：明確工廠托兒所的法律定位，觀照勞動婦女育兒權益；關注工廠托兒所的規范運行，遵循托育服務專業要求；施行工廠、家庭、社會和政府的成本共擔模式，回應托育服務資金需求。這些政策實踐促使當時工廠托兒所逐漸興起，為工人安心工作提供了一定保障，但也存在相應不足，如托兒所的規范化嚴重堪憂。當前，我國正積極部署推進企事業單位參與提供托育服務，民國工廠托兒所的一些政策經驗可供借鑒：推進托育服務法治建設，筑牢企事業單位辦托的法律保障；加強托育服務規范化監管，提升企事業單位辦托的專業質量；加大托育服務資金支持，建立企事業單位辦托的成本共擔機制。

關鍵詞：

企事業單位；托育服務；工廠托兒所；職工福利；民國時期

中圖分類號：G519

文獻標識碼：A" 文章編號：1674-7615（2024）06-0001-10

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2024.06.001

收稿日期：""" 2024-06-11

基金項目：

北京市教育科學規劃課題（優先關注）“幼兒園發展托幼一體化研究”（BAEA22005）。

作者簡介：

洪秀敏，女，福建漳浦人，博士，北京師范大學學前教育研究所所長、教授、博士生導師。

劉友棚，男，廣東汕尾人，博士，中國教育科學研究院基礎教育研究所助理研究員。通訊作者，E-mail：liuyoupeng94@163.com。

一、引言

鼓勵支持企事業單位參與提供托育服務是我國嬰幼兒托育事業發展的重要方向。2019年，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》明確提出：“支持用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性嬰幼兒照護服務”［1］。2020年，《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》強調：“支持大型園區建設服務區內員工的托育設施”［2］。2021年，《中共中央" 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》指出：“鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設”［3］。2022年，國家衛生健康委、國家發展改革委等17部門印發的《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》強調：“支持有條件的用人單位為職工提供福利性托育服務”“推動用人單位將幫助職工平衡工作和家庭關系相關措施納入集體合同和女職工權益保護專項集體合同條款”［4］。同年，全國總工會聯合國家衛健委，啟動全國愛心托育用人單位推薦申報工作，以此帶動和支持有條件的用人單位為職工提供托育服務。據各地官方資料顯示：當前一些企事業單位開始為本單位員工提供托育服務，如深圳市“深業集團”“深高速”等國有企業積極參與托育服務體系建設；北京市北京航天科技集團公司有限公司第一研究院、東方雨虹民用建材有限責任公司、北京金地來商務會館有限責任公司等成為北京市2022年度愛心托育用人單位［5］。但從總體上看，企事業單位參與提供托育服務的行動空間巨大。以北京為例，企事業單位辦托占比不足2%［6］。企事業單位匯聚了一大批適婚適育、已婚已育的青年職工，這類群體對嬰幼兒托育服務具有潛在的或迫切的需求。企事業單位參與提供托育服務，不僅是對職工家庭生育養育權益的保障，有助于疏解已婚已育員工所面臨的上班時間嬰幼兒“無人照護”的困境，更有利于幫助職工專心工作以提高企事業單位的生產效率［7］。因此，如何進一步促使企事業單位積極參與提供嬰幼兒托育服務，是當下亟需回應的一項重要議題。

民國時期，企事業單位參與提供托育服務的做法已初具雛形，尤以工廠托兒所為典型。20世紀20年代末，民族工商業進入“黃金十年”的發展階段，織染、機械器具等工廠大量興起［8］。由于工廠對工人的技術要求普遍不高，對于僅僅依靠丈夫一人工作以維持家庭生計的女性而言，進入工廠工作無疑是增加其家庭收入的大好機會［9］。因此，“家境困難的婦女，若有機會，無不愿到工廠去做工”［10］。但隨之出現的問題是：“各工廠已婚女工，每以子女牽累，致工作效率減少；兒童因乏良好保育，于智能康健，亦有妨礙”［11］。由于父母忙于做工，兒童在教養上得不到必要的知識和技能［12］。為促使工人們專心工作，保證工廠生產效率，也為工人子女的保育教育問題著想，民國時期一些有識之士呼吁工廠為勞工子女提供托兒所服務。“工廠林立之區，為勞動婦女而設的托兒所，是社會上刻不容緩的事業”［11］。不論是為了保障勞動階級婦女的權益，還是為了促進初生嬰幼兒的健康生長，托兒所的設立實是造福無窮［13］。時任《婦女生活》雜志主編的沈茲九先生直言：“我們的孩子，要希望他們健全長育與受良好的教育，首先應有公共的托兒所”［14］。隨著社會上關于勞工子女托育服務的呼聲日益強烈，國民政府逐漸出臺了一系列政策舉措，促進了本土工廠托兒所的起步發展。

學史明理，以史明鑒。歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑。梁漱溟先生在其《中國文化要義》中強調：“認識老中國，建設新中國”“切志中國問題之解決，從而根追到其歷史、其文化”［15］。顯然，回溯民國時期勞工福利下工廠托兒所的政策實踐，汲取相應的經驗啟示，對于思考和推動當下企事業單位參與提供托育服務具有重要的價值意涵。當前，國內學術界大多探討了中華人民共和國成立初期本土托育服務的發展經驗［16，17］，鮮少關注民國時期托兒所的發展史。基于此，本文通過分析民國時期勞工福利下工廠托兒所的政策實踐，總結關鍵經驗，以期為探尋新時代企事業單位參與提供托育服務的適切路徑提供循證依據。

二、民國時期工廠托兒所的政策實踐

20世紀20—40年代，南京國民政府通過實施一系列政策舉措引導工廠參與托兒所建設，推進了本土工廠托兒所的起步發展。主要內容包括三個方面。

（一）明確工廠托兒所的法律定位，觀照勞動婦女育兒權益

將工廠托兒所納入相關法律文本，夯實工廠辦托的法律基礎，是民國時期工廠托兒所政策實踐的重要特征。1929年12月，國民政府頒布了中國近代史上第一部比較全面的調整勞資雙方關系、維護勞工權利的全國性勞動法——《工廠法》［18］。1931年，為推動《工廠法》的落實，國民政府出臺《工廠法施行條例》。其中，第二十條指出：“工廠雇用女工者應于可能范圍內設托嬰處所并雇用看護人妥為照料”［19］。這是國民政府首次從法律法規的高度要求工廠為已婚女工提供托育服務，奠定了工廠托兒所的法律基礎。為督促工廠落實相關要求，國民政府還成立了專門機構對工廠為已婚女工提供托育服務的情況進行實地檢查［20］。

1936年，國民政府實業部出臺了關于工廠托兒所的首部專門文件——《工廠設置哺乳室及托兒所辦法大綱》，明確要求工廠應依據已婚女工數量設立托兒所，規定“工廠平時雇用已婚女工達100人以上者，應設置哺乳室，其未滿100人者，得聯合附近工廠設置之；工廠平時雇用已婚人士達300人以上者，除設置哺乳室外，并應設置托兒所，其未滿300人者得聯合附近工廠設置之”“女工親生之子女，其年齡在六星期以上十八個月以下，得寄托于哺乳室，十八個月以上六歲以下者，得寄托于托兒所”［21］。

總體來看，民國時期將“工廠提供托育服務”納入相應法律條例的做法，實質上明確了工廠舉辦托兒所的法理性和義務性，為彼時工廠托兒所的開設、勞動婦女育兒權益的保障提供了法律撬杠。

（二）關注工廠托兒所的規范運行，遵循托育服務專業要求

為工廠托兒所的運行提供規范性指導，是民國時期推動工廠托兒所建設的工作內容之一。托兒所的收容對象為身心發展尚未成熟的嬰幼兒，這就決定了托兒服務是一項具有高度專業要求的兒童保教事業。“一二歲以下的嬰兒，疾病夭折的可能性如是之大，（托兒所）如果無真正的專家主持其事，及有育兒經驗的人親自效勞，則其危及之大可不用說了”“希望政府定下一種設立的標準，并負視察和指導的責任，否則完全抱著放任主義，只怕不免要害多于利了”［13］。顯然，此一言論道出了托兒所規范化的必要性和緊要性，更凸顯了政府在其中的責任和義務。

1936—1937年，國民政府連續出臺《工廠設置哺乳室及托兒所辦法大綱》《工廠設置哺乳室及托兒所須知》兩份文件，對工廠托兒所的硬件設備、人員資質、入托檢查、收托時間、保教管理等進行了詳細和可操作化的規定，為工廠托兒所的規范化運行提供了較為全面的指導［22］。第一，在硬件設備上，文件要求托兒所應根據工廠經濟能力，添置兒童用品與辦公用品，如：兒童用之臥床、被褥、枕席、浴具、座椅、教育玩具、運動器具、圖書、衣櫥、廁所；辦公用之桌椅、文具登記簿、寒暑表及身長器具、醫藥用品、教材等。第二，在人員資質上，文件規定寄托規模達80名兒童的工廠托兒所，應配有與幼稚園教員相等學識程度且具有公共衛生常識的保姆民國時期托兒所從業人員稱謂為“保姆”，與現代“保姆”概念并非相同。一名、具有相當知識的助理員一名、普通傭婦一名、護士一名，并須具備活潑、耐勞、精明、干練等服務精神，擁有與兒童共同生活的興趣。第三，在入托檢查上，文件要求所有兒童在入托前需經體格檢查并施種牛痘，托兒所可拒收有傳染病、精神病及殘廢等的兒童。第四，在收托時間上，文件認為托兒所可參考工廠上班時間，即自開工前十分鐘起至放工十分鐘止；經托兒所負責人同意，兒童寄托時間可延長。第五，在保教管理上，文件要求托兒所應通過一日生活中的衣、食、睡、行，培養兒童養成定時定量飲食和不挑食、自我脫穿衣服和整理床具等良好生活習慣；應引導兒童養成勞動習慣，培養其創造能力和興趣，教授適當的社會知識，激發其互助精神、民族觀念與科學研究興趣，等等。可以說，這些規定從專業的角度對工廠的規范化辦托提出了一系列要求，在某種程度上填補了民國托兒所標準規范的空白。

1940年，國民政府出臺了《私立托兒所監督及獎勵辦法》，對托兒所創辦前、創辦中、創辦后的流程及其監管事項作了規定。部分私營工廠舉辦的托兒所也在其監管范圍內。首先，在創辦托兒所之前，私人或私人團體需成立董事會。創辦人應聘請相關人員組成董事會，其名額不超過15人，并應互推一人為董事長；董事會應開具相關材料（見表1，下同），呈請當地主管官署備案。董事會作為私立托兒所的幕后組織，既是財團，也是智庫。實行董事會管理制度，一定程度上有助于確保私立托兒所擁有穩定的經濟來源和管理支持。其次，董事會呈請備案后四個月內應完成托兒所的籌備開辦。開辦前應推定托兒所的主持人，由主持人開具相關材料呈請當地主管官署查核與備案。此外，對于創辦之后私立托兒所的監管工作，文件也作了規定。一是實行年審制度。私立托兒所每年度終結后一個月內應開具相關材料，連同托兒所的財產項目呈報主管官署查核。二是明確監管主體及其職責。各地內政部、教育部、賑濟部委員會及各級地方政府均應隨時督察私立托兒所，并委派官員視察指導；衛生署及各地方衛生機關協助督導托兒所的衛生事務。可以說，無論是申辦前的董事會設立，還是申辦中的備案登記，抑或申辦后的年度審查與監管，都顯示了對托兒所規范化的重視。

總體而言，在當時工廠托兒所興起不久的背景下，這些規范性文件的出臺具有一定的前沿性，從專業視角對工廠托兒所的運營提出系列要求，為這一時期工廠托兒所的規范化起步發展提供了基本方向。

（三）施行多主體的成本共擔模式，回應托育服務資金需求

資金支持是工廠托兒所得以維持運行的基本保障。民國時期，戰爭多發、經濟凋敝，工廠托兒所的資金支持面臨諸多挑戰。張宗麟坦言：“在今日中國舉辦幾所小學，還累得小學教師餓肚子，別謀生路，哪里有錢有人來辦托兒所”［23］。為拓展工廠托兒所的資金來源渠道，國民政府嘗試施行了由工廠、家庭、社會和政府四方組成的成本共擔模式。

1936—1937年，國民政府實業部在《工廠設置哺乳室及托兒所辦法大綱》和《工廠設置哺乳室及托兒所須知》兩份文件中規定：“托兒所所用房屋由工廠劃撥”“工人請求托兒所代辦供給其子女衣食時，工廠可收取實際費用”［22］。顯而易見，國民政府要求工廠托兒所的經費支出由工廠和勞工共同負擔。與此同時，由于民族危機日趨嚴重，愛國主義、民族主義被進一步激發，一些社會賢達、富裕之家有極大的意愿和動力為托兒所事業的建設捐資助力［24］。1940年，國民政府出臺《私立托兒所監督及獎勵辦法》，明確規定對于私人或私人團體捐助托兒所的行為，各地主管部門應根據捐資數額大小分別予以捐資者不同等級和類別的褒獎［25］。根據上海兒童福利促進會于1947年對中紡十六廠托兒所、中紡十七廠托兒所、中紡七廠托兒所等托兒機構的調查，多數托兒所均接受了私人或私人機關的捐資［26］。

在政府資助方面，1943年，國民政府社會部出臺的《獎懲育嬰育幼事業暫行辦法》規定：凡教養童嬰身心健全達到兒童發育標準的托兒所，凡保育設備完全辦理著有成績的托兒所，凡盡力收容當地孤苦童嬰著有勞績的托兒所，可獲得傳令嘉獎、頒給獎狀或獎章、獎助金等獎勵［27］。1944年4月，國民政府實業部出臺《普設工廠托兒所辦法》，重申托兒所的運營經費由工廠職工福利項支出，并規定“不以營利為目的之公營工廠托兒所，其經費可請政府酌予輔助”［28］。

總而言之，國民政府針對工廠托兒所的資金問題明確提出“工廠與工人共擔”的要求。與此同時，充分利用民間的捐資熱情，通過頒發獎狀、獎章、匾額等方式，引導和鼓勵社會各界人士慷慨解囊、踴躍捐資，并采用政府獎助手段對工廠托兒所予以一定支持，逐步建立起由工廠、家庭、社會和政府組成的托兒所成本共擔模式。

三、民國時期工廠托兒所政策實踐的成效與不足

在相關政策的引導下，工廠托兒所逐漸興起，勞動群體的子女托育權益獲得一定保障。但作為工廠托兒所的起步階段，由于缺乏相對成熟的經驗，加之戰爭多發、社會動蕩、經濟不振等因素的影響，相關政策的落實不可避免地存在一些問題。

（一）民國時期工廠托兒所政策實踐的成效

首先，工廠托兒所逐漸興起，工人普遍予以稱贊，并能夠安心工作。《工廠法施行條例》頒布不久之后，國民政府成立專門機構對工廠遵守落實工廠法相關規定的情況進行實地檢查。在專門機關的督促下，上海榮生、山東魯豐等紡織企業開始設立托兒所，為工人提供福利性的托兒所服務［8］。一家工廠的相關人員坦言：“托兒所試辦以來，職工交口稱便，委托保育之兒童，由一二人增至十七八人……家長既感方便，并得安心工作，確為職工福利事項之最著成效者”。由于越來越多的員工將嬰幼兒送入托兒所，該工廠進一步擴展了托兒所的空間［29］。可見，工廠托兒所的設立受到了工人群體的普遍贊許，工人們由于工作原因無暇照顧孩子的問題得到一定緩解，工作期間的顧慮更少了。

其次，勞動群體的子女托育問題愈受關注，不僅工廠開設了托兒所，社會上也出現一些專門為勞工子女服務的“勞動托兒所”。在南京政府一系列政策舉措的引導下，社會上興起了一股關于興建勞動托兒所的風氣，以展現對勞動群體權益的保障。1935年9月，南京兒童年實施會出于對勞動群體子女托育問題的關切，制定了《勞動托兒所計劃大綱》（簡稱《大綱》）。《大綱》明確了勞動托兒所的宗旨，即“以維護兒童使不因其父母之職業關系而妨害其教養，協助勞動民眾，使不因養育兒童而妨害其生產能力為宗旨。同時，以科學的系統的教養方法，提高兒童的生活及教育”。《大綱》對托兒所的分布區域進行了劃分，提出在“工商區”“市中心區”“政治區”“人口最盛區”等不同區域分別設立托兒所一處；規定托兒所包括全托（長月托養）、半托（日托夜歸）、暫托（因特殊情形暫時托養，隨時領回）三類，并從兒童心理健康的角度要求托兒所以半托為原則，保證嬰幼兒享有足夠的家庭生活等［30］。同年，杭州市兒童幸福會對于父母忙于工作而罔顧兒童幸福和安全的社會現象深感不安，并在第五次理事會中決定設立托兒所，為無暇照顧子女的勞動階層提供托兒服務［31］。上海兒童幸福會在開辦第一勞動托兒所之后，也擬在楊樹浦勞工區設立第二勞動托兒所［32］。

總體來看，在政策的影響下，工廠托兒所的興起具備了較為有利的社會氛圍，工人子女的托育服務獲得較為廣泛的關注和重視。

（二）民國時期工廠托兒所政策實踐的不足

民國時期工廠托兒所的政策實踐存在較多不足，工廠托兒所的規范化不足成為較為突出的問題。盡管國民政府圍繞托兒所的規范化運行出臺了相應政策，但實施效果并不樂觀。上海兒童福利促進會對中紡十六廠托兒所、中紡十七廠托兒所、中紡七廠托兒所等17所托育機構的調查結果表明：這些托兒所普遍面臨所址狹小、房屋擁擠、玩具不足、設備簡陋、游戲場所狹小、師資無專才等問題，規范性嚴重缺失。具體而言，在房屋數目上，各所房屋大小不一，相差甚遠，以三至五間最為普通，有的托兒所無專用廚房、廁所；在游戲場所上，僅9所托兒所設有游戲場，其中只有2—3所托兒所的游戲場面積足以容許兒童自由活動；在工作人員方面，3—4人的托兒所最多（包括主任、教師、保育員、護士），與兒童收容數量不成比例；在健康保障方面，各所無專任醫師，都是兼任或義務，有專任護士者僅8所；等等［26］。由此可見，國民政府雖有意識引導工廠托兒所的規范化發展，但在特殊的時代背景下，相關規范化政策缺少落實的“土壤”。

四、基于民國經驗審思企事業單位參與提供托育服務的進路

習近平總書記強調：歷史是人類最好的老師，重視歷史、研究歷史、借鑒歷史，可以給人類帶來很多了解昨天、把握今天、開創明天的智慧［33］。加快推進托育服務體系建設，是黨中央、國務院近年來高度重視的強國惠民工程［34］。當前，鼓勵支持企事業單位參與提供托育服務是我國嬰幼兒托育服務事業發展的重要方向。作為我國嬰幼兒托育服務發展史的組成部分，民國時期工廠托兒所的政策實踐對于當下推進我國企事業單位積極參與提供嬰幼兒托育服務具有重要的啟示。

（一）推進托育服務法治建設，筑牢企事業單位辦托的法律保障

民國時期，國民政府將“托育服務”納入《工廠法》《工廠法施行條例》中，從法律法規的高度明確了工廠舉辦托兒所的法理性。應當承認，民國時期以“法律”手段推進工廠托兒所建設，促使工廠在舉辦托兒所方面承擔相應的法定責任，進而保障勞動家庭育兒權益的思路，無疑具有超時代的意義。當前，我國嬰幼兒托育服務法律基礎薄弱，關于企事業單位參與托育服務的規定僅是一種提倡性規定，而非義務性規定，整體法治保障不足，不利于企事業單位建設托育機構。為此，以司法的方式推動托育服務法治建設，強化企事業單位辦托的法律基礎，是回應托育事業現實發展需求的關鍵舉措。可從以下兩方面推進托育服務法治建設。

1.修訂企事業單位相關法律，增補托育服務的相關規定

為員工提供嬰幼兒托育服務是企事業單位保障職工權益的重要方式。但令人遺憾的是，當前與企事業單位相關的法律（如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國勞動法》）并未對托育服務作出明確的規定和要求。其帶來的影響至少有兩點：一是部分有條件辦托的企事業單位極易回避辦托的責任與義務，參與托育服務建設的積極性、主動性不易被激發。二是職工育兒權益在工作單位未能獲得充分保障。在倡導企事業單位為員工提供福利性托育服務的時代背景下，法律依據的缺失顯然不符合現實要求。為此，相關部門應從企事業法律文本修訂入手，如通過修訂《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國勞動法》等，增補托育服務相關規定，要求雇傭女性員工達到一定規模的企事業單位依法設立托育機構，以此充實企事業單位辦托的法律依據，有力保障職工合法權益。

2.研究制定托育服務單行法，強化企事業辦托的法律基礎

現有托育服務法律法規整體效力較低。按照法律效力位階劃分，托育服務政策法規由高到低應包括：《中華人民共和國憲法》中有關托育的條款，相關法律中有關托育的規定（包括托育服務的單行法），國務院關于托育的行政法規，地方政府發布的各類托育法規與部門規章。但在現實中，托育服務現有政策法規僅由最后兩類構成，法律效力低［35］。托育服務法治建設的整體滯后不利于企事業單位托育服務的建設。為此，相關部門應立足于整體，盡快商討嬰幼兒托育服務立法的可行性、適宜性，加強托育服務立法的理論分析，研究制定托育服務單行法，以強化企事業單位辦托的法律基礎。

（二）加強托育服務規范化監管，提升企事業單位辦托的專業質量

民國時期，國民政府出臺了《工廠設置哺乳室及托兒所辦法大綱》和《工廠設置哺乳室及托兒所須知》等文件，從硬件設備、人員資質、入托檢查、保教管理等方面引導工廠托兒所的規范化運行，填補了民國工廠托兒所標準規范的空白。從客觀上看，其實施效果并不理想。但不可否認的是，以上兩部規范性文件的出臺，從某種程度上揭示了對托育服務專業性的認可和重視態度，這在當時的社會背景下具有一定的先進性。當前，我們積極倡導和鼓勵企事業單位參與托育機構建設，但這不意味著漠視對企事業單位托育機構規范性的監管。恰恰相反，在高質量發展背景下，推動企事業單位參與托育服務建設的同時，應當抓緊抓嚴規范化監管這一工作。據相關調查發現：當前一些正在運行的托育機構并未在全國托育備案登記系統進行正式備案，托育機構內部衛生健康標準規范不清晰，使用的場地合規性較低［36］；相關文件對托育機構中嬰幼兒安全看護以及嬰幼兒游戲權、健康權、發展權等權益保障缺乏體系性的標準規范［37］。盡管這些問題并未具體針對企事業辦托，但不可否認，在這一大環境下，對企事業單位托育機構進行規范化監管的力度亟待加大。

1.嚴格遵守托育機構準入規定，守好企事業辦托的首道門檻

托育服務是面向嬰幼兒群體的服務，具有高度的專業性和規范性要求和標準。企事業單位托育機構是我國嬰幼兒托育服務的重要組成部分，其基本運行需嚴格遵循相應的政策規定。相關部門應依照《托育機構管理規范（試行）》《托育機構設置標準（試行）》等規定，對有意愿提供托育機構的企事業單位進行嚴格審查，守好“第一道門檻”，保證企事業單位托育機構的設施設備、人員規模、收托管理、保育管理等方面符合基本的專業要求［38］。

2.逐步完善托育機構綜合監管，嚴把企事業辦托的質量要求

托育服務的監管并非一次性完成，它是長期性、動態性的。相關部門應以企事業單位托育機構的質量安全、從業人員、運營秩序等方面為重點加強監管；依照企事業單位辦托的實際情況，實行清單式監管，明確監管事項、監管依據、監管措施、監管流程，監管結果及時向社會公布［39］。

3.建立托育機構懲罰與退出機制，規避企事業辦托的違規行為

盡管企事業單位托育服務是為員工提供的福利，但需要強調的是，其服務對象是身心發展極為稚嫩的嬰幼兒，任何存在危及嬰幼兒權益行為的企事業單位托育機構必將受到嚴肅處罰。因此，相關部門應盡快建立企事業單位托育機構關停等特殊情況應急處置機制；對于違反托育服務相關標準和規范、存在虐童行為的企事業單位托育機構，應嚴格按照法律法規，依據事件嚴重程度堅決予以警告、罰款、停業、追究刑事責任等處理，及時清除劣質的托育機構。

（三）加大托育服務資金支持，建立企事業單位辦托成本共擔機制

針對工廠托兒所的資金支持，國民政府明確了工廠托兒所的福利性，要求工廠將員工子女的托育服務納入員工福利項目，引導社會人士捐資助托，并借助政府獎助手段對工廠托兒所履行經濟資助的責任，總體呈現出工廠、家庭、社會和政府共擔的特征。當前，相比于其他舉辦主體，企事業單位自身具有一定資本，擁有較穩定的資金來源。但也應當承認，企事業單位在為職工提供福利性托育服務的同時，單位內部的經營成本也隨之增加。有研究認為：企事業單位為職工提供的托育服務一般是“低收費”甚至“不收費”，其經濟成本無法在職工家庭、國家和社會等主體間實現合理分擔，這使得企事業單位在提供托育服務的預期成本上壓力更大［40］。托育服務具有正外部性。企事業單位在為職工提供托育服務的同時，除職工家庭獲得權益保障外，社會也享受著企事業單位辦托所帶來的效益。因此，對于企事業單位辦托，企事業單位、家庭、政府應當共同分擔托育服務的成本。

1.鼓勵企事業單位自主擔當，將托育服務納入員工福利項目

企事業單位應意識到托育服務在維持單位內部職工隊伍的穩定性，促進單位長遠發展上所具備的獨特優勢。在此基礎上，將員工子女的托育服務作為單位內部職工福利的重要組成部分，對單位托育機構的資金實施單列規劃，以提高單位托育機構資金來源的穩定性和可持續性。

2.加大財政支持力度，實施企事業單位辦托褒獎和補助

政府部門應進一步加大財政投入力度，把開展托育服務所需經費納入各級政府財政預算，建立普惠托育服務成本核算、最低支出基準與定價制度，為企事業單位托育機構的建設與發展創設一個健康、安全和可持續的大環境。與此同時，政府部門可針對企事業單位托育機構設立相應的褒獎和補助制度，及時獎勵和表彰質量有保障的企事業單位托育機構，關注和資助存在資金困難的企事業單位托育機構［41］。

3.企事業單位向享用托育服務的職工收取合理的費用

盡管托育服務是企事業單位提供給職工的福利項目，但作為托育服務的直接利益享用者，職工家庭在目前階段對托育服務仍具有一定程度的成本分擔責任。因此，企事業單位辦托可參考相關規定，向職工家庭收取一些費用，保障托育機構的可持續發展。

五、結語

推進嬰幼兒托育服務事業建設對于改善我國人口結構、落實積極應對人口老齡化國家戰略、保持我國人力資源優勢等具有極為重要的戰略意義。作為托育服務事業建設的重要力量，企事業單位參與提供托育服務責無旁貸。本文基于歷史視角，梳理分析了20世紀20—40年代南京國民政府關于工廠托兒所的系列政策實踐，總結了其中的成效與不足，據此討論當前托育服務的法治建設、規范化監管和資金支持等內容。未來應進一步加大對我國嬰幼兒托育服務發展史的梳理和研究，為新時代嬰幼兒托育服務的發展提供歷史經驗支撐。

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The Historical Experience and Its Significance of Enterprises and Institutions Participating in Providing Childcare Services： an Analysis Based on Factory Childcare Services during the Republic of China Era

HONG Xiumin1， LIU Youpeng2

（1.Department of Education， Beijing Normal University， Beijing， China，100875; 2.Research Institute of Primary Education， China National Institute of Education Sciences， Beijing， China， 100875）

Abstract：

Analyzing the policy practices of factory childcare services during the Republic of China era， summarizing the key experiences， are of great value for exploring the appropriate path for enterprises and institutions to participate in providing childcare services in the new era. From 1920s to 1940s， the Nationalist government in Nanjing implemented a series of policy practices around factory childcare services， including clarifying the legal positioning of factory childcare services centers and considering the parenting rights of working women; emphasizing on the standardized operation of childcare services and following the professional requirements; implementing the cost sharing model involving factories， families， society and governments to respond to the funding needs of childcare services. These policy practices led to the gradual rise of factory childcare services centers at that time， providing certain guarantees for workers to work with peace of mind. But there were also corresponding shortcomings， such as the serious standardization problem. Currently， China is actively deploying and promoting the participation of enterprises and institutions in providing childcare services. The policy experience of the Republic of China in factory childcare services centers has inspired us in the following aspects： to promote the construction of the rule of law in childcare services and strengthen the legal protection for enterprises and institutions to operate childcare services; to strengthen the standardized supervision of childcare services and improve the professional capability and quality of childcare services provided by enterprises and institutions; to increase funding support for childcare services and establish a cost sharing mechanism for enterprises and institutions to provide childcare services.

Key words：

enterprises and institutions; childcare services; factory childcare services; employee benefits; the Republic of China Era

（責任編輯：郭" 蕓" 梁昱坤）