我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境與改革路向

李陽(yáng) 靳雪瑞

摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制持續(xù)改革，重點(diǎn)改革中央政府和地方政府及其部門之間的權(quán)責(zé)劃分。先后經(jīng)歷了管理職權(quán)下放的職業(yè)教育產(chǎn)教融合初步探索階段、社會(huì)力量參與的職業(yè)教育產(chǎn)教融合內(nèi)涵深化階段和多元主體協(xié)同的職業(yè)教育產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展階段。作為利益主體的中央政府、地方政府及其部門等主體對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的效果期待不盡相同，往往會(huì)采取各種策略進(jìn)行博弈。在博弈過(guò)程中，維護(hù)中央政府權(quán)威和保持地方政府政策執(zhí)行靈活性的矛盾、不同政府部門多頭管理致使政府權(quán)威碎片化、地方政府間爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)教育資源以及“搭便車”行為和官員晉升競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題制約著職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制功能的發(fā)揮。為此，應(yīng)整合各級(jí)政府之間的利益、強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)作用、調(diào)整地方政府的考核制度、推進(jìn)產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育；產(chǎn)教融合；推進(jìn)機(jī)制；市域產(chǎn)教聯(lián)合體

中圖分類號(hào) G717 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2023）31-0045-07

職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制是指通過(guò)政策制定和組織推動(dòng)，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，聯(lián)結(jié)教育、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)、就業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，形成教育部門協(xié)調(diào)、多部門協(xié)同、行業(yè)企業(yè)參與的發(fā)展合力，促進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見(jiàn)》，明確提出職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)是探索省域現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)新模式、打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體、打造行業(yè)產(chǎn)教融合共同體，形成“一體兩翼”發(fā)展格局，推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力進(jìn)一步下沉。2023年，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的通知》，進(jìn)一步明確了市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的條件要求，為推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作提供了實(shí)踐遵循。為了有效推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展，各級(jí)政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策對(duì)企業(yè)和職業(yè)院校進(jìn)行引導(dǎo)和鼓勵(lì)，但是我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展依然存在“學(xué)校熱、企業(yè)冷”的“兩張皮”問(wèn)題^[1]。職業(yè)教育產(chǎn)教融合的推進(jìn)有賴于政府職能的發(fā)揮，政府職能需要由中央政府、地方政府及其部門承擔(dān)。然而，政府間的利益訴求并不完全一致，其中有三條線索是人們關(guān)注的焦點(diǎn)：一是中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分；二是教育行政部門和行業(yè)主管部門之間的職權(quán)劃分；三是地方政府之間的互動(dòng)。本研究從這三條線索出發(fā)，重點(diǎn)梳理職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的歷史脈絡(luò)，分析政府之間互動(dòng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并據(jù)此指出職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的改革路向。

一、我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的歷史脈絡(luò)

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育辦學(xué)模式逐漸從產(chǎn)教結(jié)合走向產(chǎn)教融合，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。總體而言，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：管理職權(quán)下放的職業(yè)教育產(chǎn)教融合初步探索階段、社會(huì)力量參與的職業(yè)教育產(chǎn)教融合內(nèi)涵深化階段、多元主體協(xié)同的職業(yè)教育產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展階段。

（一）管理職權(quán)下放的職業(yè)教育產(chǎn)教融合初步探索階段（1978-1997年）

“文化大革命”結(jié)束后，由政府主導(dǎo)完成了職業(yè)教育發(fā)展的兩項(xiàng)重要工作：一是恢復(fù)職業(yè)教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位；二是大力發(fā)展職業(yè)高中。1978年，鄧小平在全國(guó)教育工作會(huì)議上指出應(yīng)該考慮擴(kuò)大各種中專、技校的比例，同時(shí)強(qiáng)調(diào)教育事業(yè)要和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)，在教育與生產(chǎn)結(jié)合的內(nèi)容和方法上要有新的發(fā)展^[2]。1979年，國(guó)家勞動(dòng)總局頒布《技工學(xué)校工作條例（試行）》，指出技工學(xué)校的教學(xué)應(yīng)與生產(chǎn)過(guò)程相結(jié)合，以此來(lái)培養(yǎng)學(xué)生的實(shí)際操作能力和解決實(shí)際問(wèn)題的能力^[3]。這是職業(yè)教育教學(xué)和生產(chǎn)相結(jié)合的表述首次出現(xiàn)在國(guó)家的政策文件中，標(biāo)志著職業(yè)教育產(chǎn)教融合思想的萌芽。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，改革在各個(gè)領(lǐng)域逐漸深化。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出要簡(jiǎn)政放權(quán)，在堅(jiān)持中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，將職業(yè)教育管理的權(quán)力下放給地方政府，并且鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量參與職業(yè)教育辦學(xué)^[4]。1987年國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》以及1989年勞動(dòng)部印發(fā)的《關(guān)于技工學(xué)校深化改革的意見(jiàn)》等文件要求企業(yè)積極參與職業(yè)教育，接納職業(yè)學(xué)校學(xué)生進(jìn)入工廠實(shí)習(xí)和實(shí)踐，這表明職業(yè)教育產(chǎn)教融合的內(nèi)涵逐漸從生產(chǎn)和教學(xué)之間的結(jié)合走向企業(yè)和學(xué)校之間的結(jié)合。1991年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出，應(yīng)在政府統(tǒng)籌下，加強(qiáng)行業(yè)、企業(yè)單位辦學(xué)和各方面聯(lián)合辦學(xué)，發(fā)揮企業(yè)在培養(yǎng)技術(shù)工人上的優(yōu)勢(shì)，并提倡“產(chǎn)教結(jié)合，工學(xué)結(jié)合”^[5]，這是首次在國(guó)家層面的政策文件中出現(xiàn)“產(chǎn)教結(jié)合”這一表述，標(biāo)志著產(chǎn)教融合思想的進(jìn)一步發(fā)展。1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，形成全社會(huì)興辦多種形式、多層次職業(yè)教育的局面，并提倡走聯(lián)合辦學(xué)、產(chǎn)教結(jié)合的路子^[6]。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》指出，職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實(shí)用人才和熟練勞動(dòng)者^[7]。在《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》中，職業(yè)教育產(chǎn)教融合從政策引導(dǎo)走向法律要求，標(biāo)志著職業(yè)教育產(chǎn)教融合開(kāi)始從理念引導(dǎo)走向?qū)嵺`探索。

（二）社會(huì)力量參與的職業(yè)教育產(chǎn)教融合內(nèi)涵深化階段（1998-2011年）

1998年，國(guó)家教育委員會(huì)更名為教育部，重新成為國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，在教育部的領(lǐng)導(dǎo)下，高等職業(yè)教育快速發(fā)展，職業(yè)教育體系逐漸完善^[8]，開(kāi)始探索職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展之路。同年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)上提出的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》明確提出，建立初、中、高銜接的職業(yè)教育體系，確立了高等職業(yè)教育的地位^[9]，并要求職業(yè)教育和成人教育走產(chǎn)教結(jié)合的道路，調(diào)整學(xué)校布局，優(yōu)化資源配置。2002年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)依靠行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育，企業(yè)應(yīng)與職業(yè)院校開(kāi)展多種形式的聯(lián)合辦學(xué)，確立了政府、學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)協(xié)同推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的組織布局。2004年，教育部等七部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》指出，要推動(dòng)產(chǎn)教結(jié)合，加強(qiáng)校企合作，積極開(kāi)展訂單式培養(yǎng)，行業(yè)企業(yè)應(yīng)積極參與技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)，開(kāi)創(chuàng)行業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校協(xié)同育人的教育模式，在實(shí)踐中豐富職業(yè)教育產(chǎn)教融合的內(nèi)涵。2005年，國(guó)務(wù)院再次召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，并頒發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，強(qiáng)調(diào)推行“工學(xué)結(jié)合、校企合作”人才培養(yǎng)模式，并要求職業(yè)院校加強(qiáng)與企業(yè)的聯(lián)系，建立和完善半工半讀制度。2006年，教育部印發(fā)的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》指出，要大力推行工學(xué)結(jié)合，突出實(shí)踐能力培養(yǎng)，改革人才培養(yǎng)模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)實(shí)訓(xùn)、實(shí)習(xí)基地建設(shè)。這一時(shí)期，高等職業(yè)教育快速發(fā)展，市場(chǎng)成為重要的職業(yè)教育辦學(xué)主體，職業(yè)教育產(chǎn)教融合內(nèi)涵進(jìn)一步深化，出現(xiàn)了多種產(chǎn)教融合發(fā)展模式，這是職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的必然選擇。

（三）多元主體協(xié)同的職業(yè)教育產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年至今）

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制^[10]，在職業(yè)教育管理中，逐步形成政府統(tǒng)籌、分級(jí)管理、地方為主、行業(yè)指導(dǎo)、校企合作、社會(huì)參與的職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制。2013年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才”^[11]。首次使用“產(chǎn)教融合”這一概念替代“產(chǎn)教結(jié)合”，并將深化產(chǎn)教融合納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之中。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》對(duì)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系進(jìn)行了更加全面、準(zhǔn)確的概括^[12]，要求同步規(guī)劃職業(yè)教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，明確了職業(yè)教育產(chǎn)教融合的原則和校企合作的規(guī)則，并提出應(yīng)發(fā)揮企業(yè)的辦學(xué)主體作用。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》指出，要深化產(chǎn)教融合，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接，逐步形成職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)等多主體共同辦學(xué)、協(xié)同育人的職業(yè)教育發(fā)展新格局。這是國(guó)家層面出臺(tái)的第一個(gè)關(guān)于產(chǎn)教融合的專門性文件，對(duì)教育與產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展提出了更高要求。2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出，要深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合，推動(dòng)企業(yè)深度參與協(xié)同育人，建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度，并對(duì)進(jìn)入目錄的產(chǎn)教融合型企業(yè)進(jìn)行政策激勵(lì)，突出了企業(yè)在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中的主體地位。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要協(xié)同推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教深度融合，將職業(yè)教育產(chǎn)教融合列入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并要求建設(shè)產(chǎn)教融合型城市、打造引領(lǐng)產(chǎn)教融合的行業(yè)標(biāo)桿、培育產(chǎn)教融合型企業(yè)。2022年，新修訂施行的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》明確，要堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，在法律層面為職業(yè)教育產(chǎn)教融合健康、可持續(xù)、深入發(fā)展提供了發(fā)展保障，也為未來(lái)職業(yè)教育發(fā)展明確了定位。這一時(shí)期，我國(guó)初步形成了橫向融通、縱向貫通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，職業(yè)教育的類型教育地位得以確立，職業(yè)教育產(chǎn)教融合的發(fā)展方式更加多樣化，職業(yè)教育在經(jīng)濟(jì)、科技、創(chuàng)新發(fā)展中的作用更加突出，職業(yè)教育在教育鏈中與高等教育和繼續(xù)教育的關(guān)系更加明確、在產(chǎn)業(yè)鏈中與區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系更加密切、在創(chuàng)新鏈中與科學(xué)研究和工程教育的結(jié)合更加緊密、在人才鏈中與現(xiàn)場(chǎng)工程師培養(yǎng)的融合更加深入，促進(jìn)了職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振。

二、我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中，作為利益主體的中央政府、地方政府及其部門對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的效果期待不盡相同，往往會(huì)采取各種策略進(jìn)行博弈。因此，各級(jí)政府及其部門間的博弈策略能否實(shí)現(xiàn)較好整合，直接關(guān)系到職業(yè)教育產(chǎn)教融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）中央政府與地方政府互動(dòng)過(guò)程中的利益博弈

在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展中，中央政府主要負(fù)責(zé)管理全局性、綱領(lǐng)性問(wèn)題，區(qū)域性的、具體性的問(wèn)題則主要由地方政府負(fù)責(zé)。由于我國(guó)中央政府和地方政府職責(zé)高度同構(gòu)^[13]，地方政府的管理活動(dòng)也是依靠科層組織的層層委托向前推進(jìn)^[14]，這種委托—代理關(guān)系的主要特征是下級(jí)政府服從上級(jí)政府^[15]。我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制改革的過(guò)程中改變了中央政府和地方政府之間的偏好、信息與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這是央地博弈中地方政府興起的制度性原因^[16]。

1.中央政府通過(guò)“計(jì)劃—審批”的方式推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展

在我國(guó)的政治體制下，中央政府掌握著推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的發(fā)起權(quán)和終止權(quán)，通過(guò)規(guī)則的制定和資源的分配影響地方政府產(chǎn)教融合發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程。中央政府通過(guò)各種計(jì)劃和指標(biāo)來(lái)管制和監(jiān)督地方政府推進(jìn)產(chǎn)教融合發(fā)展的情況，而地方政府則通過(guò)領(lǐng)會(huì)中央政府的政策意圖來(lái)推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展。隨著“項(xiàng)目治國(guó)”的興起^[17]，中央政府通過(guò)設(shè)立和審批各種項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展。但是，由于中央政府和地方政府之間存在較長(zhǎng)的行政距離，地方政府擁有更多的“地方性知識(shí)”，掌握更多的非對(duì)稱信息，一定程度上會(huì)影響中央政府“計(jì)劃—審批”方式的運(yùn)行。

2.地方政府通過(guò)變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策維護(hù)自身利益

中央政府的產(chǎn)教融合政策是整體性、全局性的，需要地方政府配合執(zhí)行。因此，在中央政府政策制定過(guò)程中，有一些地方政府極力爭(zhēng)取對(duì)自身有利的政策方案和政策執(zhí)行條件。在產(chǎn)教融合政策中，很多原則性的規(guī)定都是通過(guò)帶有意識(shí)形態(tài)色彩的話語(yǔ)呈現(xiàn)的，這些話語(yǔ)與產(chǎn)教融合政策缺乏明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其精細(xì)化有賴于地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的闡釋。地方政府根據(jù)自身對(duì)產(chǎn)教融合政策目標(biāo)的理解和需要，附加一些原政策目標(biāo)中所沒(méi)有的內(nèi)容或作出不同于中央政府職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策精神的解釋，使得產(chǎn)教融合政策的適用對(duì)象、范圍、力度等超過(guò)了原政策的界限^[18]。

3.壓力型體制下地方政府官員通過(guò)“對(duì)上負(fù)責(zé)”的方式執(zhí)行產(chǎn)教融合政策

當(dāng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)由中央政府委托給地方政府時(shí)，“讓上級(jí)滿意”就成為地方政府的主要追求^[19]。在擁有集權(quán)慣性的政治體制中，中央政府擁有絕對(duì)權(quán)威，地方政府在遇到具體問(wèn)題時(shí)往往等待中央政府的解決方案而不愿或不敢主動(dòng)作為。同時(shí)，也有一些地方政府官員看重個(gè)人利益，不愿意付出職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的成本，也不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中央政府的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策等待觀望。在“下管一級(jí)”的管理體制下，一些地方政府官員主動(dòng)迎合上級(jí)意志，不顧職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展規(guī)律以及本地區(qū)實(shí)際情況，機(jī)械地執(zhí)行職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，導(dǎo)致中央政府的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策失去了應(yīng)有活力和適用性。

（二）政府部門和政府部門互動(dòng)過(guò)程中的部門分割

我國(guó)中央政府與地方政府之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的縱向權(quán)力和資源分配關(guān)系，而是兼顧縱向和橫向權(quán)力分割的條塊關(guān)系，賦予了中央政府在推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中更多的靈活性^[20]。地方政府的教育行政部門和行業(yè)主管部門既接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，也接受中央政府對(duì)口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。在這種架構(gòu)中，教育行政部門和行業(yè)主管部門作為影響產(chǎn)教融合的核心部門，兩者之間的互動(dòng)受到重點(diǎn)關(guān)注。

1.教育行政部門和行業(yè)主管部門的部門化分割

在推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合過(guò)程中，中央政府和地方政府的相關(guān)部門幾乎掌握著職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的所有重要人力資源、財(cái)力資源、物質(zhì)資源以及各種項(xiàng)目設(shè)置和評(píng)價(jià)等辦學(xué)資源^[21]。在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中，需要處于主導(dǎo)地位的關(guān)鍵部門和輔助部門相互協(xié)作。然而，由于同級(jí)政府部門之間的協(xié)作機(jī)制不完善，部門化的分割使得需要跨部門解決的問(wèn)題較為困難。究其原因：一是教育行政部門和行業(yè)主管部門之間的職權(quán)劃分不清楚；二是在部門利益的影響下，教育行政部門和行業(yè)主管部門會(huì)根據(jù)利益博弈的效用函數(shù)，擴(kuò)張或者收縮本部門的管轄范圍。

2.教育行政部門和行業(yè)主管部門多頭管理，導(dǎo)致權(quán)威碎片化

在“條塊結(jié)合”的管理體制下，地方政府管理其教育行政部門和行業(yè)主管部門的人財(cái)物，這些部門的上級(jí)主管部門則對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。伴隨政治體制改革，教育行政部門和行業(yè)主管部門不僅是產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行主體，也是獨(dú)立的、理性的利益主體。因此，各政府部門經(jīng)常從部門本身角度出發(fā)認(rèn)識(shí)和理解職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，執(zhí)行政策的具體措施也都局限于以部門為中心，一定程度上忽略了與其他部門之間的關(guān)聯(lián)性，造成“整體政府”在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中的缺位和失位^[22]，當(dāng)各政府部門利益發(fā)生沖突時(shí)，各部門將維護(hù)部門利益作為首要任務(wù)，忽略了部門利益之間的整合，影響了職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的效果，導(dǎo)致政府權(quán)威的碎片化。

3.行業(yè)主管部門過(guò)度參與削弱教育行政部門的權(quán)力

推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的職權(quán)在教育行政部門和行業(yè)主管部門之間交叉，一些原本應(yīng)該由教育行政部門掌管的職權(quán)被其他行業(yè)主管部門承擔(dān)，一定程度上削弱了教育行政部門的權(quán)力^[23]。行業(yè)主管部門以行政化的方式處理專業(yè)化的職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展問(wèn)題，在推進(jìn)過(guò)程中容易引起職業(yè)院校的象征性合作。如果教育行政部門在推進(jìn)產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)地位不能合理確定，就難以在具體的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策制定與執(zhí)行上擁有主動(dòng)權(quán)。同時(shí)，在部門權(quán)力利益化的情況下，轉(zhuǎn)變行業(yè)主管部門的職業(yè)教育管理職能經(jīng)常受到阻礙，甚至?xí)霈F(xiàn)行業(yè)主管部門在某些利益相關(guān)方面進(jìn)一步集中權(quán)力的趨勢(shì)，導(dǎo)致國(guó)家層面的職業(yè)教育產(chǎn)教融合“頂層設(shè)計(jì)”難以有效落實(shí)。

（三）地方政府與地方政府互動(dòng)過(guò)程中的府間競(jìng)爭(zhēng)

中央政府將職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展事務(wù)以屬地化的形式逐層發(fā)包給各級(jí)地方政府，并配置一定的權(quán)力資源、財(cái)力資源和物質(zhì)資源。然而，優(yōu)質(zhì)資源在任何時(shí)候都是稀缺性資源，各地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)由此產(chǎn)生^[24]。同時(shí)，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府官員的升遷深受上級(jí)政府影響，促發(fā)同級(jí)政府官員之間的“政治錦標(biāo)賽”^[25]。

1.地方政府之間對(duì)優(yōu)質(zhì)資源的爭(zhēng)取

爭(zhēng)取優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源對(duì)于地方政府而言，是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。通過(guò)政策試點(diǎn)推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展是職業(yè)教育改革過(guò)程中經(jīng)常使用的政策工具，這會(huì)導(dǎo)致不同地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。為了爭(zhēng)取中央政府的認(rèn)可，一方面，地方政府根據(jù)中央政府政策目標(biāo)的要求制定和完善政策方案；另一方面，則會(huì)努力爭(zhēng)取上級(jí)政府官員的支持。通過(guò)特定項(xiàng)目配置資源是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要方式，因此，一些地方政府經(jīng)常需要到中央政府及其部委爭(zhēng)取項(xiàng)目^[26]，相對(duì)稀缺的職業(yè)教育資源必然會(huì)引起地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。2019年，教育部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見(jiàn)》明確“對(duì)職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境好、重點(diǎn)工作推進(jìn)有力、改革成效明顯的省（區(qū)、市）予以傾斜支持”^[27]。因此，如果轄區(qū)內(nèi)的職業(yè)院校進(jìn)入“雙高計(jì)劃”名單，地方政府就能夠從中獲得中央政府更多的政策支持和財(cái)政補(bǔ)助，這成為地方政府爭(zhēng)取職業(yè)教育資源的重要內(nèi)驅(qū)力。

2.地方政府為節(jié)約成本選擇“搭便車”

地方政府是中央政府具體的職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行者，在執(zhí)行政策過(guò)程中，地方政府由于獲得了一定的授權(quán)而成為獨(dú)立的利益主體。職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行具有投入高、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，而且職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的收益主要體現(xiàn)在技術(shù)技能型人才的培養(yǎng)數(shù)量和培養(yǎng)質(zhì)量上，具有較高的流動(dòng)性^[28]。這就導(dǎo)致一些地方政府經(jīng)常通過(guò)政策優(yōu)惠引進(jìn)技術(shù)技能型人才，通過(guò)“搭便車”的方式享受中央政府以及其他地方政府推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展所產(chǎn)生的社會(huì)效益，從而達(dá)到滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的目的。如果在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府都選擇這種“搭便車”的做法，那么就會(huì)導(dǎo)致技術(shù)技能型人才的缺失，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到影響^[29]。

3.地方政府官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)

在推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中，地方政府需要面對(duì)彼此之間的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制主要來(lái)自地方政府官員之間的“政治錦標(biāo)賽”。在這種晉升模式下，地方政府常常需要被動(dòng)應(yīng)對(duì)各種資源壓力，難以實(shí)施長(zhǎng)期的職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展計(jì)劃。為了在晉升競(jìng)爭(zhēng)中獲得成功，政府官員往往會(huì)將有限的資源放到其任期內(nèi)的政績(jī)工程上。地方政府官員不僅圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，而且很多地方政府推動(dòng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的背后也有“土地財(cái)政”的影響^[30]。為了處理跨區(qū)域的職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展問(wèn)題，地方政府之間也存在合作關(guān)系，但部分地方政府之間的職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展合作仍然只是圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需的項(xiàng)目進(jìn)行，而且，這種合作過(guò)程經(jīng)常受到地方政府官員個(gè)人偏好的影響。

三、我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制的改革路向

推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合需要多元主體的互動(dòng)協(xié)商，而不同主體對(duì)產(chǎn)教融合有著不同的利益訴求和期望。一方面，中央政府關(guān)注的是公共利益，而政府部門和地方政府關(guān)注的是部門利益和地方利益；另一方面，不同的利益訴求導(dǎo)致了不同利益主體之間的相互猜忌和指責(zé)。因此，應(yīng)調(diào)整中央政府、政府部門以及地方政府等主體之間的利益關(guān)系，在利益整合的基礎(chǔ)上，推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展主體之間的有效合作。

（一）強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)作用

伴隨經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)職業(yè)教育管理體制也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，部分權(quán)力逐漸下放到地方政府。但目前職業(yè)教育多頭管理的問(wèn)題仍然存在。各政府部門和地方政府對(duì)于職業(yè)教育都有一定的管理職責(zé)，并都設(shè)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。然而，在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過(guò)程中卻存在很多問(wèn)題，管理部門各自為政，導(dǎo)致職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行失真。因此，強(qiáng)化中央政府的主導(dǎo)作用，完善職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)機(jī)制，是提高產(chǎn)教融合政策執(zhí)行有效性的必然要求。在多元化的利益格局之下，各政府部門和地方政府從公共利益、部門利益、地方利益以及個(gè)體利益出發(fā)執(zhí)行職業(yè)教育政策，利益沖突在所難免。面對(duì)這些利益沖突，要充分發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化中央政府維護(hù)社會(huì)公共利益的作用，促進(jìn)政府間的合作，這種合作的前提就是他們之間具有共同的利益，也就是說(shuō)他們具有整合的利益^[31]。要明確政府在職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展過(guò)程中的職責(zé)，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，避免政府權(quán)力過(guò)多直接介入產(chǎn)教融合管理事務(wù)。利用立法、撥款等手段對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合進(jìn)行宏觀管理，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。承擔(dān)起職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的制定、資源的公平配置、產(chǎn)教融合政策落實(shí)情況的監(jiān)督和考核等責(zé)任，注重為職業(yè)院校和企業(yè)營(yíng)造公平的制度環(huán)境，使職業(yè)院校和企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下真正意義上的辦學(xué)主體^[32]。

（二）調(diào)整地方政府的考核制度

在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的考核制度之下，地方政府官員的政績(jī)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度密切相關(guān)，致使很多地方政府官員對(duì)于推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展缺乏足夠的積極性。在“下管一級(jí)”的行政管理體制下，追求上級(jí)滿意，對(duì)上負(fù)責(zé)是地方政府推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的著眼點(diǎn)，但考核過(guò)程中只有政府參與，缺乏社會(huì)公眾的參與。基于當(dāng)下地方政府官員政績(jī)考核制度的規(guī)約，地方政府常將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求內(nèi)化于職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行之中，使得職業(yè)教育效率與經(jīng)濟(jì)效率的平衡發(fā)生偏離，在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行實(shí)踐中，過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益，力圖盡可能降低經(jīng)濟(jì)支出。因此，要解決地方政府在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行中的唯經(jīng)濟(jì)利益至上的問(wèn)題，就要調(diào)整當(dāng)前的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系。首先，在對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的效果實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候，應(yīng)從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過(guò)程導(dǎo)向，注重政策執(zhí)行過(guò)程中工具性與合法性的協(xié)調(diào)^[33]。不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，也要重視職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策執(zhí)行所產(chǎn)生的綜合效益，要將政策目標(biāo)群體對(duì)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的支持情況等納入地方政府官員的考核指標(biāo)之中。其次，應(yīng)根據(jù)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的跨界性特點(diǎn)制定科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，使用恰當(dāng)?shù)目己朔椒ǎㄟ^(guò)嚴(yán)格的考核程序?qū)Φ胤秸邎?zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估^[34]。對(duì)于忠實(shí)執(zhí)行中央政府職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的地方政府官員給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)虛假執(zhí)行的地方政府官員予以相應(yīng)懲罰。

（三）完善政府之間的職權(quán)劃分

要從根本上解決因政府組織間職權(quán)劃分不當(dāng)造成的職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展困境。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立并完善了一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的具有中國(guó)特色的行政管理體制，但尚未形成政府組織機(jī)構(gòu)編制管理的專項(xiàng)法律，以致于不同政府部門間的管理職能時(shí)常交叉。因此，對(duì)于政府部門的具體職能劃分以及政府組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置等，應(yīng)健全政府組織機(jī)構(gòu)編制的專門法律予以規(guī)范，將政府部門的職能配置納入法治化軌道，使政府部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置有法可依，避免政府部門之間因機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范而造成的職能交叉以及由此導(dǎo)致的產(chǎn)教融合發(fā)展問(wèn)題^[35]。在這種情況下，充分發(fā)揮教育行政部門和行業(yè)主管部門的辦學(xué)主體作用，優(yōu)化行業(yè)企業(yè)辦學(xué)職能，壓實(shí)教育行政部門在職業(yè)教育發(fā)展過(guò)程中的第一責(zé)任，落實(shí)行業(yè)主管部門產(chǎn)教融合、校企合作的主要責(zé)任，推動(dòng)其他政府部門協(xié)同配合，逐步形成教育行政部門與行業(yè)主管部門職責(zé)清晰、同向發(fā)力的職業(yè)教育產(chǎn)教融合協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。

（四）推進(jìn)產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作

推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題。推進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要組成部分，是職業(yè)教育產(chǎn)教融合創(chuàng)新發(fā)展的重要探索，也是解決困擾職業(yè)教育產(chǎn)教融合“兩張皮”問(wèn)題的關(guān)鍵，更是職業(yè)教育產(chǎn)教融合未來(lái)發(fā)展的主要方向。因此，應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)教育產(chǎn)教融合立法工作，盡快出臺(tái)國(guó)家和地方的職業(yè)教育產(chǎn)教融合促進(jìn)辦法和條例，從合作協(xié)議、權(quán)責(zé)利明晰、權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)把控等維度明確職業(yè)教育產(chǎn)教融合的管理規(guī)范，在法律層面明確多元主體參與職業(yè)教育發(fā)展的權(quán)責(zé)利，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作提供法律保障。逐步建立職業(yè)教育產(chǎn)教融合委員會(huì)制度，完善中央和地方職業(yè)教育委員會(huì)分級(jí)管理的組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，制定多元主體參與職業(yè)教育產(chǎn)教融合的規(guī)章，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作提供制度保障。成立由政府職能部門組成的職業(yè)教育產(chǎn)教融合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在組長(zhǎng)所在單位，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)職業(yè)教育產(chǎn)教融合工作，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作提供組織保障。允許社會(huì)資本以股份制形式參與職業(yè)教育辦學(xué)，組建由政府代表、企業(yè)法人和學(xué)校法人共同參與的董事會(huì)管理職業(yè)院校的日常工作，建立社會(huì)資本參與職業(yè)教育辦學(xué)的注冊(cè)登記、資產(chǎn)管理、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、收益分配等制度，探索公辦職業(yè)院校和民辦職業(yè)院校之間相互委托管理的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式支持民辦院校參與公辦職業(yè)院校辦學(xué)，為職業(yè)教育產(chǎn)教融合實(shí)體化運(yùn)作提供資源保障。

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The Historical Evolution， Current Predicaments and Reform Direction of the Promotion Mechanism of?Industry-education Integration of Vocational Education in China

Li Yang， Jin Xuerui

Abstract? Since the dawn of the reform and opening-up， the promotion mechanism of the industry-education integration in China's vocational education has continued to reform， focusing on reforming the division of powers and responsibilities between the central government and local governments with their departments. It has experienced the preliminary exploration stage of industry-education integration in vocational education with decentralization of management authority， the deepening stage of the connotation of industry-education integration of vocational education with the participation of social forces， also the stage of innovation and development of industry-education integration of vocational education with multi-subject coordination. As stakeholders， the central government， local governments and their departments have different expectations for the effect of the promotion mechanism of industry-education integration， and often adopt various strategies to play games. In the process of the game， there were the contradictions between maintaining the authority of the central government and maintaining the flexibility of local government policy implementation， the fragmentation of government authority caused by multiple management of different government departments， the struggle of local governments for high-quality educational resources， and the “free rider” behavior and official promotion competition restrict the function of the promotion mechanism of vocational education. In the future， it is necessary to integrate the interests of governments at all levels， strengthen the leading role of the central government， adjust the assessment system of local governments and promote the physical operation of industry-education integration.

Key words? vocational education; industry-education integration; promotion mechanism; city-level industry-education union

Author? Li Yang， PhD candidate of Tianjin University （Tianjin 3000350）; Jin Xuerui， PhD candidate of Shaanxi Normal University

作者簡(jiǎn)介

李陽(yáng)（1992- ），男，天津大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，研究方向：職業(yè)教育社會(huì)學(xué)，職業(yè)教育政策（天津，300350）；靳雪瑞（1994- ），女，陜西師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，研究方向：中國(guó)教育史

基金項(xiàng)目

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“職業(yè)教育專業(yè)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的譜系圖研究”（20JZD055），主持人：潘海生；天津市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“現(xiàn)代化進(jìn)程中職業(yè)教育治理的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”（2021YJSB155），主持人：李陽(yáng)