關于強化基層地方政府債券管理的探討

摘要：隨著2015年新預算法實施，我國地方政府舉債行為愈加規范，地方政府債券已成為基層財政穩投資、促經濟的重要手段，其支持經濟高質量發展的作用日益顯現。從基層實踐來看，當前地方政府債券管理還面臨一些挑戰。建議加快建立現代財稅體制，加強地方政府專項債券項目資金績效管理，進一步推動高質量發展。

關鍵詞：地方政府債券 項目資金績效管理 高質量發展

2022年召開的中央經濟工作會議明確提出，積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。尤其是地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”），在當前經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力的背景下，已成為基層財政穩投資、促經濟的重要手段。為了更好地發揮專項債在支持經濟高質量發展中的重要作用，筆者以北方某市（以下簡稱“A市”）為例，就如何強化基層地方政府債券管理進行探討。

A市地方政府債券發行情況

2015年開始實施的新預算法明確，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。由此，以地方政府為主體的舉債融資機制正式被明確下來，地方政府舉債行為愈加規范。自2015年起，地方政府債券進入快速規范發展期，疊加2015—2018年3年地方政府債務置換的開展，以及穩增長需求下加快新增債券發行的要求，以債券形式體現的地方政府債務逐年增加。2015—2022年，A市累計發行地方政府債券217.1億元，其中新增債券143.8億元1，置換債券45.7億元，再融資債券27.6億元。A市地方政府債券發行主要有以下特點：

一是發行規模逐年增加。2015年，A市新增債券發行規模僅為0.2億元；2016年上升為2億元；2017年為2.5億元；2018年為4.6億元；2019年為6.6億元；2020年為46.5億元2；2021年為28億元；2022年為53.4億元。

二是投向領域逐步擴大。A市專項債資金支持的領域逐步擴大，自2020年以來，專項債資金突破傳統支持領域，投向社會事業、市政和產業園區基礎設施、水利和醫療衛生等領域，債券品種日益豐富，有效支持了該市經濟社會發展。

三是債券結構日趨合理。在2020年以前，地方政府新增債券發行期限以3年期、5年期、7年期、10年期為主。自2020年起，A市結合項目運行周期、還本付息峰谷等情況，開始嘗試發行20年期及以上期限債券，為長期限公益性項目建設提供了穩定的融資來源。

四是融資成本大幅下降。A市地方政府債券利率與非政府債券利率相比較低，融資成本大幅下降。2015—2022年，該市地方政府債券的發行利率集中在2.4%～4.2%，每年為該市節約了大量利息支出，使其可以騰出更多財力用于經濟社會發展和改善民生。

五是債務風險有效緩釋。A市通過對清理甄別的存量債務進行債券置換，有效緩解了償債和融資壓力，避免了可能出現的資金鏈斷裂問題，穩定了政府信用，為打贏防范化解重大風險攻堅戰發揮了重要作用。

地方政府債券管理面臨的挑戰

（一）近年來地方政府債券發行規模快速攀升，地方政府債券本息償付壓力有所增加

近年來我國經濟下行壓力加大，尤其是疫情對經濟發展形成較大沖擊。為確保經濟運行穩定在合理區間，積極的財政政策持續發力，地方政府通過加大舉債擴大有效投資。但隨著地方政府債券規模大幅增加，地方政府債務可持續性面臨一定挑戰。衡量地方政府債務風險的一個常用指標是地方政府債務率（債務余額/綜合財力）。以A市為例，2019年新增債券（全部為專項債）6.6億元，地方政府債務率為49.4%；2020年和2021年該市合計新增債券（全部為專項債）74.5億元，2021年底政府債務率上升至106.1%。

（二）個別項目建設條件不成熟，資金出現閑置

個別項目存在建設滯后、支出進度慢問題，降低了債券資金使用效益。究其原因，主要是地方項目實施單位對項目立項、用地、規劃、環評等前期工作進度研判出現偏差。從邏輯關系上看，前期手續、開工時間、資金需求三者未形成有效銜接，導致專項債發行后項目落地進度緩慢。另外，部分地區申請專項債時重點關注項目儲備申報數量，對項目上馬的可行性、前期手續辦理的完整性、未來收益的可持續性等未進行深入研究和質量把控，倉促申報專項債，導致項目在實際推進中遇到一些問題，實操性不足，實際項目建設資金需求與發債規模不匹配，大額債券資金長期閑置。以該市污水處理廠應急工程為例，該項目于2021年11月立項，申請專項債0.3億元，資金于2022年2月底到賬，但是因為項目選址涉及環保紅線，導致項目遲遲無法開工建設，對資金的按時支出產生了不利影響。后期該市按照債券資金用途調整程序，對該筆債券資金進行了調整。

（三）專項債項目資金績效管理有待提升

在運用專項債資金進行投資時，未嚴格遵循“花錢必問效、無效必問責”的績效理念，對項目績效評估力度不足，把重點放在追求項目形成實物工作量和轉化為政府資產。專項債項目資金績效管理意識薄弱。例如一些地方和部門績效管理理念尚未牢固樹立，存在重投入輕管理、重支出輕績效的現象；績效評價的廣度和深度不足，個別地區和個別領域的專項債資金仍然存在使用低效、閑置沉淀問題；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制雖已部分建立，但實效性較弱。

加強地方政府債券管理的思考

（一）持續推進財稅制度改革，加快建立現代財稅體制

當前我國的財稅體制基本上是基于1994年分稅制改革確立的，由于分稅制僅在中央與省級政府的財權劃分上作出較明確的安排，并未推進地方稅收體系、省以下政府財事權劃分和支出責任匹配等改革，地方政府的財力與支出責任不盡匹配，上級政府向上集中資金，基本事權卻有所下移。近年來，我國財政體制改革不斷推進。2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》發布，明確了財政事權和支出責任劃分的基本原則、主要任務和要求，第一次比較系統地提出從政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的思路，為建立現代財政制度、構建財力與事權相匹配的財政體制提供了重要支撐。2022年6月，《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》發布，強調要清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入關系，完善省以下轉移支付制度，建立健全省以下財政體制調整機制，規范省以下財政管理。為有效防范地方政府債務風險，需要從根本上建立權責清晰的財政體系和分配合理的中央與地方財政關系。建議加快構建權責明確的中央和地方財政事權與責任劃分體系以及現代財稅制度，緩解地方財政壓力，從根本上化解債務風險。

（二）提升專項債資金使用效率，助力穩增長及地方債務風險化解

近年來，地方政府債券尤其是專項債持續快速擴容，投向領域也日益多元化，是穩增長的重要抓手，同時作為地方融資的“正門”，也是規范引導債務顯性化的必要工具。但在專項債大幅擴容的同時，仍存在債券資金閑置等問題。為更好地發揮專項債的作用，需進一步提高債券資金使用效率，做好項目全生命周期管理。建議在申報債券需求時，相關主管部門加強項目篩選，嚴把項目入口關，確保入庫項目前期工作準備充分。在發行債券時，可探索建立地方債分批分期發行機制，使債券發行時間、發行規模精準匹配項目建設進度和分階段資金需求，減少資金閑置。在債券發行后，應保障資金及時到位與項目按時開工。同時，還需加大項目穿透式監測頻率及力度，確保政府投資與工作進度匹配，實現對項目全周期、常態化風險監控，對于確實存在償還風險的項目，進一步完善專項債資金用途調整機制，細化調整程序、范圍及時限。

（三）健全專項債預算績效管理制度體系，強化專項債項目績效監管

按照《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的要求，各地已正式開展專項債項目資金的績效管理工作，但在實際工作中缺少具體操作指引，項目評價體系不一致，績效評估、評價文件水平參差不齊，績效管理難以落到實處。為進一步推動專項債績效管理的規范化，提升專項債資金使用效益，建議加強專項債制度頂層設計，制定覆蓋績效管理全流程、標準化的操作指引，量化細化評價指標和評價體系，指導地方更好地開展事前績效評估、事中績效跟蹤、事后績效評價，促進專項債績效管理工作高質量發展。同時，嚴格落實“舉債必問效、無效必問責”，完善績效監管體系，將專項債資金績效考核常態化，保障專項債資金使用效益。建議出臺加強專項債資金管理的細則，進一步明確專項債資金管理的要求、具體的使用范圍、支出內容等，如細化負面清單的外延和內涵，對不同種類專項債資金的使用建立指導性框架等，以進一步規范專項債資金使用管理。