地方政府專項債券到期償還管理機制優化研究

摘要：地方政府專項債券是落實積極財政政策、穩定經濟增長的重要工具。自2015年新預算法實施以來，地方政府專項債券發行規模不斷加大，項目已實現收益資金沉淀與到期集中償還本金的矛盾也日益突出。本文總結了我國新增地方政府專項債券發行的基本情況，分析了地方政府專項債券管理中面臨的挑戰，并提出有針對性的政策建議。

關鍵詞：地方政府專項債券 償債備付金 發行機制

地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為落實積極財政政策的重要工具，對擴投資、促增長、穩就業的支撐作用明顯。隨著新增專項債規模不斷擴大并逐漸進入還本期，如何平衡項目已實現收益與到期集中償還本金之間的關系對于專項債管理至關重要。設立專項債償債備付金和優化專項債發行機制是較為有效的管理手段，對減少資金閑置、降低償付壓力都有十分重要的意義。本文擬對此提出一些制度設想和工作建議。

新增專項債的基本情況

（一）專項債的發行規模

自2015年地方政府債券實行自發自還至2022年末，全國各地累計發行新增專項債159964億元。其間，專項債發行總體呈逐年增長態勢（見圖1）， 2015—2022年分年度發行規模分別為959億元、4037億元、7937億元、13567億元、21376億元、36019億元、35805億元、40264億元。

（二）專項債的發行期限

隨著以專項收入作為主要償債資金來源的地方自行試點項目收益專項債發行規模不斷擴大，長期限債券發行占比逐年攀升。2018年、2019年發行的10年期以下專項債分別占當年專項債發行量的84.3%和66.1%（見圖2），其中又以5年期品種為主，分別占當年發行量的61.9%和49%（見表1）。從發行期限來看，償債壓力主要集中在2023年和2024年。2018年、2019年10年期及以上期限的專項債發行量占比分別為15.7%、33.9%；2020年、2021年、2022年10年期及以上期限專項債發行量占比分別為85.1%、84.7%、88.2%。

（三）專項債本息償還分布

截至2022年末，2018—2022年發行的全國新增專項債余額為145082.4億元，需兌付利息合計66100.1億元，其中未來10年內需償還到期本金73918.8億元，利息38474億元，待償本息合計占專項債應付本息規模的53.2%。從償債年限來看，新增專項債的平均償債年限為14.1年。按年均還本付息額進行測算，每年約需實現專項收入14977.5億元才能保證還本付息需要。未來年度的本息償還分布見表2。

（四）含有特殊條款的專項債發行情況

從2018—2022年新增專項債發行情況來看，含有特殊條款1的專項債發行數量和規模不斷增加，占比有所上升，但總體體量仍不大。

具體來看，2018年我國地方政府共發行372只新增專項債，發行金額13567億元，其中含有特殊條款債券4只，發行金額29.6億元，占當年發行規模的0.2%。2019年共發行749只新增專項債，發行金額21376億元，其中含有特殊條款債券28只，發行金額545.4億元，占當年發行規模的2.6%。2020年共發行1397只新增專項債，發行金額36019億元，其中含有特殊條款債券155只，發行金額2730億元，占當年發行規模的7.6%。2021年共發行1991只新增專項債，發行金額35805億元，其中含有特殊條款債券268只，發行金額5431億元，占當年發行規模的15.2%。2022年共發行1470只新增專項債，發行金額40264.2億元，其中含特殊條款債券314只，合計金額8151.7億元，占當年發行規模的20.2%。

專項債管理中面臨的挑戰

隨著專項債規模不斷擴大，發行期限不斷延長，收益實現與還本期限不匹配等情況較為突出。

（一）個別項目還本期限不匹配，資金利用率有待提升

從全國來看，當前發行的專項債償付多實行到期一次性還本方式，缺少提前償還的約定，仍在探索與項目自身運營實際相匹配的償還機制。如果債券項目收益提前實現或高于預期，將出現已提前實現的專項收入提前繳入國庫卻無法償還本金的情況，部分資金可能處于閑置狀態，增加利息負擔。同時，當一個地區的多個項目收益有豐有歉時，由于缺少相關政策支持，難以調劑專項債項目間的收入，進而減輕本地區償債壓力。

（二）項目收入構成更趨復雜，收入管理有待加強

專項債償債資金來源為項目對應的政府性基金收入或專項收入。按照債券品種劃分，土地儲備、棚戶區改造、政府收費公路專項債項目都有直接對應的政府性基金收入作為償債資金來源，地方政府可在第一時間管控項目收入。隨著地方自行試點項目收益專項債規模不斷擴大，項目收入構成更為復雜，主要靠專項收入平衡還本付息。加之此類項目主體多為企業，如果收益實現后難以提前償還本息，可能面臨一定的兌付壓力。

（三）發債融資與貸款的還本期限不一，面臨的管理難度不同

部分重大項目在發行專項債的同時，還申請了市場化配套融資，在償還專項債本息后仍有剩余專項收入。從這兩種融資的償付方式來看，市場化配套融資還款計劃靈活、明確，銀行所面臨的信用風險隨著貸款的逐期償還而釋放。專項債以到期一次性還本為主要償還方式，雖然付息頻率隨著期限變化有所調整（10年期及以上債券付息頻率為每半年一次），但在最終償付完成前，仍可能面臨一定的不確定因素，管理難度更大。

（四）債券期限不斷延長，集中到期壓力較大

專項債項目通常具有投入規模大、建設周期長、投資回收慢等特點。近年來，10年期及以上期限的專項債發行額越來越大，與此同時，專項債資金集中兌付壓力也有所增加。

政策建議

（一）設立專項債償債備付金

隨著新增專項債規模不斷擴大，為避免上繳國庫的大量項目運營收益閑置，建議設立專項債償債備付金專戶，以更高效地利用資金，保障兌付需要。

方案一：超收法，即將項目自身收益與還本付息資金來源相對應。一是設置償債備付金。根據債券項目財務平衡報告，將每個項目用于平衡債券本息的分年度收益除以各自的覆蓋倍數后，得出所有債券項目分年度應繳庫金額的下限值。將專項債項目截至該年度實現并上繳國庫的收入與累計應繳庫金額的下限值進行比對，將溢繳部分用于補充專項債償債備付金。二是動用償債備付金。對于將累計已繳庫金額與應繳庫金額下限值比對后出現短收情況的債券項目，且明確項目運營期受相關因素影響導致未來年度已無法將項目短收額度補足的，可通過動用專項債償債備付金來彌補償付缺口，并提前納入年度政府性基金預算，以此增加專項債還本付息保障，降低項目償債資金不足風險。

方案二：余額法，即以預算年度為界限，爭取主管部門相關政策支持，探索實行項目間的專項收入及政府性基金收入調劑。設置：將當年所有存續期內專項債項目的收入用于當年到期專項債還本付息，剩余部分用于補充專項債償債備付金，同時以專項債余額的10%～15%設置償債備付金上限，在備付金余額累計達到上限后，不再繼續提取。

動用：當某些年度到期債券規模較大或專項債收入不足，難以覆蓋當年到期還本付息資金時，動用專項債償債備付金彌補償付缺口。

（二）優化專項債發行機制

為降低債券兌付壓力，建議在到期一次性償還本金方式的基礎上制定相關政策，優化完善專項債發行機制，鼓勵地方設計本金分期償還方式發行專項債，降低到期一次性還本專項債發行金額占比。

方案一：按約定分年提前還本。嚴格對照資金平衡方案，以債券存續期內每年能實現的項目收益為限，在債券發行前約定分年債券還本金額或比例。在債券發行后，督促項目單位及時足額組織項目對應的政府性基金收入，并分年上繳項目運營專項收入用于保障當年債券還本付息。在本金分年償還后，應對計算利息的本金基數進行相應調減。

方案二：按約定分階段提前還本。這種方案是指在債券項目建設期僅支付利息，不償還本金，待項目進入運營期且項目收益實現后，按照資金平衡方案的項目收益實現情況，約定分階段的提前還本責任。其中，20年期及以上期限債券可考慮每5年提前還本一次，20年期以下期限債券可考慮每3年提前還本一次。本金分階段償還后，計算利息的本金基數應相應調減。分階段還本可規避某一年度因不可抗力因素等影響導致當年難以按期還本情況發生。

方案三：實行帶贖回條件提前還本。在債券發行前，約定含提前贖回選擇權，若項目收益實現情況較好，可在原債券期限基礎上，按事先約定提前N年選擇行使全部或部分贖回權，并提前通過公告告知債權人。在部分贖回后，計算利息的本金基數相應進行調減。若收益實現不理想，則不行使贖回權，按原先確定的債券期限到期償還本金。

方案四：靈活提前還本。在債券發行前，約定可靈活提前還本。項目單位可視項目收益實現情況，及時向財政部門提出提前還本申請，及時足額上繳專項收入。在經財政部門核定后，提前一個月發出提前還本公告，告知債券承銷商，并按時履行提前還本責任。本金提前償還后，應對計算利息的本金基數進行相應調減。