縣域督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)與運(yùn)行探析

【摘要】督學(xué)責(zé)任區(qū)是實(shí)現(xiàn)督學(xué)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的最有效載體。本文概述督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)與運(yùn)行現(xiàn)狀，分析條件保障不到位、督學(xué)素質(zhì)參差不齊、督學(xué)功能被弱化、隨機(jī)性督導(dǎo)未成常態(tài)、結(jié)果運(yùn)用不夠權(quán)威等問題的形成原因，從健全運(yùn)行保障機(jī)制、強(qiáng)化督學(xué)管理措施、拓展督學(xué)功能的路徑、突破結(jié)果應(yīng)用的瓶頸等四個(gè)層面，提出了提升縣域督學(xué)責(zé)任區(qū)運(yùn)行水平的應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】督學(xué)責(zé)任區(qū)；建設(shè)；成因；策略

【中圖分類號(hào)】G464【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號(hào)】1004—0463（2023）01—0026—04

督學(xué)責(zé)任區(qū)是教育督導(dǎo)部門為了落實(shí)督學(xué)職責(zé)，將轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)校、幼兒園劃分為若干責(zé)任區(qū)域，向每個(gè)區(qū)域委派若干名督學(xué)，每名督學(xué)掛牌督導(dǎo)若干所學(xué)校的制度設(shè)計(jì)，是督學(xué)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的最有效載體[1]。督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)是教育督導(dǎo)制度建設(shè)的重要組成部分，在促進(jìn)學(xué)校全面貫徹黨的教育方針、規(guī)范辦學(xué)行為、提高教學(xué)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用，有利于及時(shí)了解和掌握中小學(xué)校、幼兒園的工作狀況，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)建議，為政府和教育部門推進(jìn)教育改革與發(fā)展提供決策參考。下面，筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，談?wù)効h域督導(dǎo)責(zé)任區(qū)存在的問題，并結(jié)合實(shí)際情況提出切實(shí)可行的建議。

一、建設(shè)與運(yùn)行

督學(xué)責(zé)任區(qū)制度是教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的重要組織部分，從試點(diǎn)到推廣，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的探索過(guò)程。2012年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)的意見》，標(biāo)志著督學(xué)責(zé)任區(qū)開始在全國(guó)普遍建立。從先行先試的“醴陵異地集中辦公模式、寧鄉(xiāng)駐校模式和被廣泛采用的分離模式”[2]，到發(fā)展較快的深圳南山、重慶巴南、山東濰坊等功能發(fā)揮好的地區(qū)，已基本解決了機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、機(jī)制等問題。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，督學(xué)主要由學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育輔導(dǎo)站管理人員兼任，在職責(zé)、任務(wù)、方式和程序等方面學(xué)習(xí)了發(fā)達(dá)地區(qū)的一些優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，或由教育局干部兼職中心小學(xué)以上學(xué)校的督學(xué)任務(wù)，督導(dǎo)學(xué)校管理、教學(xué)、考核等工作，作用發(fā)揮得日益明顯。然而，受兼職督學(xué)工作難以兼顧等因素的制約，對(duì)學(xué)校全過(guò)程、全覆蓋、經(jīng)常性督導(dǎo)評(píng)估的初衷并未達(dá)成。為此，部分地區(qū)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，重新劃分責(zé)任區(qū)，確立辦公地點(diǎn)，明確經(jīng)費(fèi)保障渠道，制訂督學(xué)聘任與管理辦法，并從一線教學(xué)、教育管理或教學(xué)研究人員中遴選出優(yōu)秀管理員聘任為縣政府督學(xué)，專職從事教育督導(dǎo)，督學(xué)責(zé)任區(qū)全部由專職督學(xué)組成，職能作用開始較好發(fā)揮。

二、督導(dǎo)責(zé)任區(qū)建設(shè)中存在的問題

（一）條件保障不到位

從本質(zhì)上說(shuō)，責(zé)任區(qū)是教育督導(dǎo)部門的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的是督導(dǎo)部門的派生職能。因此，個(gè)別責(zé)任區(qū)長(zhǎng)期受無(wú)辦公場(chǎng)地、無(wú)人員編制、無(wú)經(jīng)費(fèi)保障、專職督學(xué)比例偏低等因素的困擾，導(dǎo)致運(yùn)行效率不高。究其原因，一是責(zé)任區(qū)改革正趕上國(guó)家從嚴(yán)控制機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員的政策環(huán)境，客觀上造成了機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制落實(shí)難；二是政府任命的專職督學(xué)都有行政級(jí)別，縣一級(jí)大多只有1個(gè)編制，數(shù)量受限；三是單純以行政區(qū)劃分責(zé)任區(qū)，有的相對(duì)偏遠(yuǎn)，給督學(xué)往來(lái)造成不便，影響經(jīng)常性督導(dǎo)。

（二）督學(xué)素質(zhì)參差不齊

督學(xué)責(zé)任區(qū)常態(tài)化“指導(dǎo)和督促中小學(xué)校規(guī)范辦學(xué)行為”的職能定位，決定了責(zé)任區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定地督導(dǎo)若干所學(xué)校，要求每位督學(xué)必須具備獨(dú)立監(jiān)督、評(píng)估、指導(dǎo)的能力。由于來(lái)源比較龐雜，部分督學(xué)的專業(yè)水平不高，整體素質(zhì)還不適應(yīng)責(zé)任區(qū)工作的需要，影響到督導(dǎo)的權(quán)威性和公信度。一是督學(xué)大多來(lái)自接近退休年齡的教育管理人員、教研員、骨干教師，雖在各自的領(lǐng)域都有成就，但大多沒有接受過(guò)系統(tǒng)專業(yè)的培訓(xùn)，督導(dǎo)理論欠缺，經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)督導(dǎo)評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)、測(cè)評(píng)等工具性的知識(shí)了解少；二是任命的專職督學(xué)沒有任期，聘任兼職督學(xué)也未嚴(yán)格執(zhí)行“每屆任期三年”“連續(xù)任職不得超過(guò)三個(gè)任期”的規(guī)定，有的甚至是退休后自動(dòng)解聘，導(dǎo)致督學(xué)工作壓力不足，個(gè)別人安于現(xiàn)狀，思想松懈；三是由于工作性質(zhì)相對(duì)單一，督學(xué)成了部分人心目中休閑養(yǎng)老的所在，想方設(shè)法往里擠，魚目混珠的現(xiàn)象在一些地方依然存在。

（三）“督學(xué)”功能常被弱化

我國(guó)教育督導(dǎo)的主要職能是督政、督學(xué)與評(píng)估監(jiān)測(cè)，責(zé)任區(qū)處于督導(dǎo)最基層、最前沿，主責(zé)主業(yè)是“督學(xué)”，但工作中往往被動(dòng)承擔(dān)過(guò)多的附帶職能。有時(shí)在督導(dǎo)中，除了納入計(jì)劃的內(nèi)容，臨時(shí)又安排其他項(xiàng)目檢查，任務(wù)繁雜，看似面面俱到，實(shí)則走馬觀花，這與“管”“評(píng)”不分密切相關(guān)。現(xiàn)實(shí)中，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)大多隸屬于教育行政機(jī)關(guān)，受教育行政部門的直接領(lǐng)導(dǎo)。由于責(zé)任區(qū)具有貼近學(xué)校、覆蓋范圍廣、入校頻率高的特點(diǎn)，許多由行政部門職能科室承擔(dān)的檢查、驗(yàn)收、考核等與督導(dǎo)工作一起進(jìn)行，督學(xué)無(wú)形中被弱化。

（四）隨機(jī)性督導(dǎo)未成常態(tài)

“隨機(jī)抽取被督導(dǎo)學(xué)校，隨機(jī)安排督導(dǎo)時(shí)間”是責(zé)任區(qū)督導(dǎo)最大的特點(diǎn)，“雙隨機(jī)”本應(yīng)該成為最常用的方式，而在實(shí)際工作中，隨機(jī)性督導(dǎo)占比比較低，并沒有形成常態(tài)。主要原因在于責(zé)任區(qū)督導(dǎo)以督導(dǎo)室的月調(diào)度為準(zhǔn)，統(tǒng)一方案，統(tǒng)一任務(wù)，統(tǒng)一行動(dòng)，督什么，什么時(shí)候督，已明確通知，表面上看起來(lái)組織嚴(yán)密，也有利于學(xué)校間的橫向比較，但學(xué)校事先都有針對(duì)性地做了準(zhǔn)備，督導(dǎo)中往往看不到最真實(shí)的一面，隨機(jī)督導(dǎo)成了專項(xiàng)督導(dǎo)。

（五）結(jié)果運(yùn)用不夠權(quán)威

督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用具有鮮明的導(dǎo)向作用，是督導(dǎo)權(quán)威最主要的體現(xiàn)方式，但目前責(zé)任區(qū)督導(dǎo)還存在不能較真碰硬、問責(zé)力度不夠等現(xiàn)象。一方面，責(zé)任區(qū)督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用主要依賴現(xiàn)場(chǎng)反饋和月度通報(bào)，現(xiàn)場(chǎng)反饋較“弱”，督學(xué)的行政級(jí)別大多低于校長(zhǎng)，未必能引起足夠重視；月度通報(bào)又太“窄”，往往僅限于上報(bào)教育局和下發(fā)學(xué)校，影響十分有限。另一方面，《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》出臺(tái)后，相應(yīng)的實(shí)施辦法或細(xì)則還沒有跟進(jìn)，已制訂了的也存在上下一致的現(xiàn)象，責(zé)任區(qū)無(wú)法落實(shí)落細(xì)，督導(dǎo)的嚴(yán)肅性難以在具體工作中真正體現(xiàn)出來(lái)。

三、應(yīng)對(duì)與提升策略

（一）健全運(yùn)行保障機(jī)制

1.建設(shè)專用辦公場(chǎng)地。科學(xué)的責(zé)任區(qū)設(shè)置是開展工作的前提。實(shí)行學(xué)校類別與行政區(qū)劃相結(jié)合的責(zé)任區(qū)設(shè)置[3]，以縣城為中心輻射不同交通干線劃分責(zé)任區(qū)，每個(gè)責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)若干所縣城學(xué)校和若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，實(shí)行組長(zhǎng)或首席督學(xué)負(fù)責(zé)制，辦公室均設(shè)在縣城學(xué)校。這樣做既有利于工作開展，也方便督學(xué)和責(zé)任區(qū)之間的交流。

2.加大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是責(zé)任區(qū)運(yùn)行的最重要的保障，要把運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，做到專款專用。辦公經(jīng)費(fèi)撥付到責(zé)任區(qū)辦公室所在學(xué)校，由學(xué)校保證其辦公條件；督學(xué)工作時(shí)的交通工具、差旅費(fèi)等比照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，由教育局實(shí)報(bào)實(shí)銷。通過(guò)持續(xù)有效的經(jīng)費(fèi)保障解除責(zé)任區(qū)的后顧之憂。

3.增加專職督導(dǎo)人員。責(zé)任區(qū)起主導(dǎo)作用的是專職督學(xué)，沒有一定數(shù)量的專職督學(xué)，督導(dǎo)效果就會(huì)大打折扣。所以，要?jiǎng)?chuàng)新用人機(jī)制，落實(shí)《教育督導(dǎo)條例》中“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)教育督導(dǎo)工作需要配備專職督學(xué)”的規(guī)定，將專職督學(xué)由任命制調(diào)整為聘任制，增加數(shù)量，使責(zé)任區(qū)工作主要或全部由專職督學(xué)承擔(dān)。督學(xué)的編制可保留在原單位，日常管理由督導(dǎo)室負(fù)責(zé)，評(píng)優(yōu)晉先、職稱晉升等指標(biāo)單獨(dú)下達(dá)，保證督學(xué)的個(gè)人待遇不受影響。

4.建立專門的運(yùn)行制度。沒有剛性的制度約束，就無(wú)法保證責(zé)任區(qū)督導(dǎo)的效率和質(zhì)量。從聘任調(diào)整、定期報(bào)告、約談問責(zé)等方面建立并完善各類運(yùn)行制度。通過(guò)可操作的工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和流程，保證責(zé)任區(qū)督導(dǎo)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循，使督導(dǎo)評(píng)價(jià)不是依賴督學(xué)經(jīng)驗(yàn)而是依據(jù)相關(guān)規(guī)則行使。

（二）強(qiáng)化督學(xué)管理措施

1.嚴(yán)格資格準(zhǔn)入，把好入口關(guān)。講政治、懂教育、敢擔(dān)當(dāng)是對(duì)新時(shí)代督學(xué)的基本要求。要完善并嚴(yán)格執(zhí)行督學(xué)聘任和管理制度，抬高入職門檻，控制督學(xué)總數(shù)，把真正優(yōu)秀的人才吸納進(jìn)督學(xué)隊(duì)伍，保證督學(xué)的整體經(jīng)歷涵蓋縣域內(nèi)各個(gè)學(xué)段的各個(gè)學(xué)科，職稱、資歷、性別、年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，以提高責(zé)任區(qū)督導(dǎo)的專業(yè)性。

2.實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，把好使用關(guān)。督學(xué)不是一勞永逸的職業(yè)，明確督學(xué)解聘和退出條件，使督學(xué)能進(jìn)能出能調(diào)整。責(zé)任區(qū)督學(xué)一般每年調(diào)整交流一次，交流人數(shù)不少于總數(shù)的三分之一，每名督學(xué)在同一個(gè)責(zé)任區(qū)連續(xù)工作不超過(guò)三年。嚴(yán)格實(shí)行任期制，把日常考核、年度考核和任期考核結(jié)合起來(lái)，考核結(jié)果作為是否續(xù)聘的重要依據(jù)，督促督學(xué)自我加壓，不斷提升履職盡責(zé)能力。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，把好提升關(guān)。開展專業(yè)化培訓(xùn)，不斷拓展督學(xué)的視野和思路，是提升督學(xué)素質(zhì)的重要途徑。督學(xué)必須先培訓(xùn)后上崗，每年參加集中培訓(xùn)不少于40學(xué)時(shí)，每月由督導(dǎo)室組織1次，每周由責(zé)任區(qū)組織1次集中學(xué)習(xí)，每年提交一定數(shù)量的督導(dǎo)案例和論文。督學(xué)培訓(xùn)既要持續(xù)堅(jiān)持系統(tǒng)性的專業(yè)學(xué)習(xí)，也要適時(shí)組織新理論、新政策、新知識(shí)的培訓(xùn)，以適應(yīng)形勢(shì)。

（三）拓展督學(xué)功能的路徑

1.在主業(yè)上下功夫。責(zé)任區(qū)的中心工作是“督學(xué)”，要求督學(xué)走近師生、走進(jìn)課堂，深層次關(guān)注辦學(xué)行為和教育教學(xué)質(zhì)量。進(jìn)一步厘清教育行政與督導(dǎo)的職能定位，凡是由職能科室承擔(dān)的工作不再“下放”到責(zé)任區(qū)。要把督“常”、督“重”、督“新”融為一體。“常”就是教學(xué)與安全，每次進(jìn)學(xué)校都把教學(xué)常規(guī)與安全管理作為必督項(xiàng)，常督長(zhǎng)督；“重”是將《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》所列督導(dǎo)事項(xiàng)分為八個(gè)模塊，每月重點(diǎn)督導(dǎo)其中一項(xiàng)，使各項(xiàng)督導(dǎo)事項(xiàng)落到實(shí)處；“新”是將最新的政策要求和工作部署列入日程，及時(shí)跟進(jìn)督導(dǎo)。

2.在隨機(jī)上想辦法。“隨機(jī)”是責(zé)任區(qū)的最大工作優(yōu)勢(shì)，能保證督學(xué)獲取最可信的信息，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)的本質(zhì)追求。有必要把督導(dǎo)室的統(tǒng)一調(diào)度和責(zé)任區(qū)靈活安排相結(jié)合，給予責(zé)任區(qū)更多的自主權(quán)，讓督學(xué)常態(tài)化地進(jìn)入校園。要注重面上隨機(jī)督導(dǎo)與點(diǎn)上跟班督導(dǎo)緊密結(jié)合的方式。面上，每次督導(dǎo)盡可能進(jìn)入責(zé)任區(qū)所有校園，有側(cè)重地開展工作；點(diǎn)上，每月確定一所學(xué)校進(jìn)行日跟班督導(dǎo)，從早晨入校到下午放學(xué)，全程參與學(xué)校一天的教育教學(xué)活動(dòng)，獲取全面詳細(xì)的信息，客觀公正地評(píng)價(jià)學(xué)校，更好地發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)和指導(dǎo)作用。

3.在發(fā)展上求實(shí)效。不同類型的學(xué)校，同類學(xué)校的不同辦學(xué)層次，同一學(xué)校的不同發(fā)展階段，都存在較大差異，不適合“一把尺子量到底”。因此，責(zé)任區(qū)督導(dǎo)中，量化的督導(dǎo)指標(biāo)和現(xiàn)場(chǎng)操作應(yīng)切合學(xué)校實(shí)際，充分體現(xiàn)發(fā)展性要求，既注重現(xiàn)狀，更強(qiáng)調(diào)過(guò)程，反映學(xué)校的每一點(diǎn)進(jìn)步，更好地調(diào)動(dòng)薄弱學(xué)校的積極性。

（四）突破結(jié)果應(yīng)用的瓶頸

1.擴(kuò)大通報(bào)范圍。通報(bào)是督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用最常見的形式，也是責(zé)任區(qū)不可或缺的工作環(huán)節(jié)。督導(dǎo)通報(bào)的內(nèi)容應(yīng)該包括經(jīng)驗(yàn)推介、問題分析和改進(jìn)建議，做到激勵(lì)、督促與指導(dǎo)并重。要打破通報(bào)在教育系統(tǒng)內(nèi)部傳遞的局限，充分利用政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體及新媒體等載體，以適當(dāng)方式向社會(huì)公開，接受人民群眾監(jiān)督，擴(kuò)大督導(dǎo)結(jié)果影響面和知曉度，形成規(guī)范學(xué)校管理的社會(huì)合力，同時(shí)敦促督學(xué)自我加壓，不斷提高督導(dǎo)水平。

2.掛鉤實(shí)績(jī)考核。把督導(dǎo)結(jié)果納入考評(píng)體系，作為對(duì)被督導(dǎo)學(xué)校和校長(zhǎng)績(jī)效考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)和項(xiàng)目安排的重要參考，校長(zhǎng)、教師的交流提拔也應(yīng)充分聽取責(zé)任區(qū)的意見。通過(guò)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的有機(jī)介入，促進(jìn)相關(guān)主體自覺主動(dòng)地提高自己。

3.加大問責(zé)力度。問責(zé)是結(jié)果運(yùn)用最無(wú)奈的選擇，也是最有力的手段。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格落實(shí)《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》，制訂實(shí)施細(xì)則，使問責(zé)的內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、方式等程序化、制度化，對(duì)不履行、不完全履行或不正確履行教育職責(zé)的問題，特別是對(duì)下達(dá)整改通知書后依舊我行我素的，必須按規(guī)定嚴(yán)肅問責(zé)，通過(guò)對(duì)相關(guān)責(zé)任人約談、誡勉或者處分，形成威懾力。

4.實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制。許多問題的根源并不在學(xué)校，這就需要借助教育行政部門的力量推動(dòng)解決，聯(lián)席會(huì)議是比較好的途徑。諸如校舍維修、師資配備等學(xué)校自身無(wú)能為力的問題，由督導(dǎo)室牽頭，召集責(zé)任區(qū)、教育局職能科室和分管領(lǐng)導(dǎo)參加的聯(lián)席會(huì)議，商討解決對(duì)策，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)或部門協(xié)調(diào)，既推動(dòng)問題解決，也為被督導(dǎo)學(xué)校整改問題樹立榜樣。

總之，由于各地的教育環(huán)境和發(fā)展水平不同，學(xué)校之間的差異很大，教育又常常面臨諸如評(píng)價(jià)制度改革等新情況，沒有哪種模式可以通用，也沒有哪種模式可以一成不變，責(zé)任區(qū)只有立足實(shí)際，在發(fā)展中求完善，在實(shí)踐中求提升，才能更好地服從服務(wù)教育發(fā)展。

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編輯：徐春霞