地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解：遏制增量與化解存量要雙管齊下

摘要：為更好促進(jìn)各方對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的討論，本文從遏制增量與化解存量兩個(gè)角度提出若干政策建議，并強(qiáng)調(diào)遏制債務(wù)增量是化解債務(wù)存量的前提。本文首先基于當(dāng)前我國現(xiàn)實(shí)情況提煉出我國政府債務(wù)的三個(gè)主要特征，其次從遏制債務(wù)增量的角度提出四條建議，繼而從化解債務(wù)存量的角度提出五條建議，最后對(duì)化債工作提出其他一些認(rèn)識(shí)與建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 遏制增量 化解存量

2023年7月24日召開的中央政治局會(huì)議指出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。2023年8月28日，第十四屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議了《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，報(bào)告明確提出從以下三方面來防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：一是制定實(shí)施一攬子化債方案；二是中央財(cái)政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施來逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化定期監(jiān)審評(píng)估，堅(jiān)決查處新增隱性債務(wù)行為。

筆者認(rèn)為，既要在不觸發(fā)區(qū)域性與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下充分化解本輪地方政府債務(wù)（治標(biāo)），又要不引發(fā)大的道德風(fēng)險(xiǎn)及避免未來地方政府債務(wù)再度死灰復(fù)燃（治本），需要周密系統(tǒng)地制定實(shí)施一攬子化債方案。為更好地促進(jìn)有關(guān)各方對(duì)一攬子化債方案的討論，本文基于我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，從遏制增量與化解存量兩個(gè)角度提出政策建議。其中，遏制債務(wù)增量是化解債務(wù)存量的前提。

中國地方政府債務(wù)的三個(gè)特征

其一，與發(fā)達(dá)國家相比，我國全口徑債務(wù)的總體規(guī)模并不算高。截至2022年末，我國中央政府債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率為22%，地方政府顯性債務(wù)與GDP的比率為29%，城市投融資平臺(tái)有息債務(wù)與GDP的比率為47%。如果認(rèn)為城市投融資平臺(tái)有息債務(wù)均為地方政府隱性債務(wù)，那么我國全口徑政府債務(wù)與GDP的比率在2022年末為98%。此外，國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為，在2022年末，地方政府承擔(dān)的其他額外債務(wù)與GDP的比率為11%，即2022年末我國全口徑政府債務(wù)與GDP的比率在110%左右。即便假定IMF的估算是正確的，這一數(shù)據(jù)依然低于很多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。例如，美國政府債務(wù)與GDP的比率約為120%，日本則高達(dá)260%。

其二，我國政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)不夠合理，成本較高的地方政府債務(wù)占比偏高。在歐美主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)中，大頭是成本很低的中央政府債務(wù)。例如，在美國政府債務(wù)中，聯(lián)邦政府債務(wù)大致占五分之四，而各州市政債務(wù)大致占五分之一。但在我國，地方政府債務(wù)大概占到政府全口徑債務(wù)的五分之四。地方政府債務(wù)的平均利息成本是多少呢？根據(jù)各種估算，平均下來約為6%。這還只是平均成本，如果是三、四線城市地方融資平臺(tái)，融資成本將顯著超過均值。此外，地方城投債的期限大多是3～5年，需要不斷滾動(dòng)融資。

其三，我國各省份的政府債務(wù)具有較強(qiáng)的異質(zhì)性。例如，目前北上廣的隱性債務(wù)基本上已經(jīng)消除了。但是，中西部地區(qū)很多省份的真實(shí)隱性債務(wù)規(guī)模不容樂觀，除地方融資平臺(tái)之外，還有一些隱性負(fù)債可能包含在當(dāng)?shù)貒蠡蚱渌麢C(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表中。東部省份靠自身化債可能問題不大，但中西部很多省份即使靠省級(jí)政府來化債，也依然面臨困難。面對(duì)異質(zhì)性較強(qiáng)的地方政府債務(wù)，對(duì)于債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕的省份和債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份，處置方式不可能完全一樣。當(dāng)然，也要適當(dāng)考慮省際公平的問題。

關(guān)于遏制債務(wù)增量的相關(guān)建議

首先是要遏制債務(wù)增量，其次才是化解債務(wù)存量。關(guān)于如何遏制債務(wù)增量，筆者提出以下建議。

一是理順中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)。分稅制改革后，地方政府依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支的大致平衡。之后，地方政府主要依靠賣地收入來平衡財(cái)政收支。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)整，土地財(cái)政不可持續(xù)，地方政府需依靠舉債彌補(bǔ)收支缺口。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮和地方政府債務(wù)膨脹猶如一枚硬幣的兩面。在土地出讓和舉債不可持續(xù)的背景下，需要財(cái)稅體制深化改革，使得中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)大致匹配。一方面，可考慮讓地方政府享有更多財(cái)權(quán)，開征主要由地方政府享有的新稅種。另一方面，在人口自由流動(dòng)的背景下，可考慮中央上收更多事權(quán)，由更高層級(jí)政府統(tǒng)籌未來養(yǎng)老金和醫(yī)保支出。

二是由高層級(jí)政府舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。未來，對(duì)于全國性或區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，可由中央政府發(fā)行國債或由省級(jí)政府發(fā)行一般債進(jìn)行融資，而不是讓更低層級(jí)政府采用市場(chǎng)化手段進(jìn)行融資。回顧過去地方政府債務(wù)上升的主要原因之一，就是相關(guān)投資大多用于公共產(chǎn)品特別是基礎(chǔ)設(shè)施的提供。諸如鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注定是周期長、收益率低、投資規(guī)模大的項(xiàng)目。在西方國家，這些項(xiàng)目主要依靠中央政府和地方政府發(fā)行期限長、成本低的國債或市政債來融資。在我國，主要是讓三、四線城市通過政府融資平臺(tái)融資來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種融資具有期限短、成本高的特點(diǎn)，自然會(huì)面臨期限和收益的錯(cuò)配。

三是改變地方政府的政績?cè)u(píng)價(jià)體系，統(tǒng)籌考慮增長指標(biāo)與債務(wù)指標(biāo)。我國正構(gòu)建推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的地方政府績效評(píng)價(jià)體系，在以往，經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的權(quán)重高于政府債務(wù)指標(biāo)的權(quán)重。未來，在政府績效評(píng)價(jià)方面，要把增長和債務(wù)統(tǒng)籌考慮。例如，不妨計(jì)算每單位債務(wù)能夠帶來的增長是多少，促使地方官員全面考慮舉債成本與收益，重視舉債效率。

四是推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。倘若上述建議得到實(shí)施，地方政府融資平臺(tái)公司的必要性將會(huì)下降。如果地方融資平臺(tái)擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)制成地方國企；如果缺乏優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可以關(guān)停并轉(zhuǎn)。換言之，未來地方政府融資平臺(tái)公司的數(shù)量將會(huì)減少。

關(guān)于化解債務(wù)存量的相關(guān)建議

一是開展全國全口徑地方政府債務(wù)審計(jì)。以往，為避免被問責(zé)，地方政府傾向于少報(bào)債務(wù)，其結(jié)果是中央政府根據(jù)地方政府申報(bào)的債務(wù)額度來分配債務(wù)置換指標(biāo)，少報(bào)債務(wù)的地方政府獲得較少的置換指標(biāo)。在開展新一輪全國性地方政府債務(wù)審計(jì)之前，建議中央政府告知地方政府審計(jì)目的，明確本次是中央與地方政府共同推進(jìn)化債的最后機(jī)會(huì)。如未報(bào)送實(shí)際債務(wù)規(guī)模，地方政府只能自己消化隱性債務(wù)。在此基礎(chǔ)上，可將地方政府債務(wù)區(qū)分為兩類，即為提供純粹公共產(chǎn)品而舉借的債務(wù)和其他債務(wù)，并分類施策。

二是由高層級(jí)政府化解因提供純粹公共產(chǎn)品而形成的債務(wù)。如果地方政府缺乏化解債務(wù)的能力，可由其省級(jí)政府發(fā)行一般債進(jìn)行置換；如果省級(jí)政府缺乏化解能力，可由國家發(fā)行特別國債進(jìn)行置換。這種操作將導(dǎo)致一定的轉(zhuǎn)移支付，而在我國現(xiàn)行體制下，合理的轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，總體來看，利大于弊。

三是地方政府自行化解非為提供公共產(chǎn)品而發(fā)行的債務(wù)，即其他債務(wù)。地方政府可通過兩種方式化解。第一是出售資產(chǎn)。有較好地方國企的省份，可通過轉(zhuǎn)移國企股權(quán)的方式來化解債務(wù)。比如貴州茅臺(tái)、瀘州老窖、洋河股份等企業(yè)的部分股權(quán)，已被地方政府劃轉(zhuǎn)給省級(jí)財(cái)政或其他機(jī)構(gòu)。第二是與銀行等債權(quán)人協(xié)商進(jìn)行債務(wù)重組。這就意味著銀行等債權(quán)人要為此付出代價(jià)。筆者認(rèn)為，債務(wù)重組是地方政府通過股權(quán)化債的前提。只有在地方政府與商業(yè)銀行通過協(xié)商談判達(dá)成債務(wù)重組協(xié)議，成功降低存量債務(wù)的利息之后，地方政府通過股權(quán)化債的意愿才會(huì)顯著提升。

四是通過保持宏觀經(jīng)濟(jì)較快增長來幫助化債。債務(wù)率是個(gè)分?jǐn)?shù)，分子是債務(wù)指標(biāo)，分母是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。如果經(jīng)濟(jì)增速下行較快，債務(wù)壓力相對(duì)就會(huì)增加。經(jīng)濟(jì)如同一輛自行車，只有保持足夠的速度，才能有足夠的穩(wěn)定性。速度越慢，各方面掣肘因素就紛至沓來，從而很難保持穩(wěn)定。因此，當(dāng)前要果斷實(shí)施逆周期調(diào)控政策，盡快化解需求不足、消除產(chǎn)出缺口。

五是制定關(guān)于地方政府債務(wù)違約的危機(jī)處置預(yù)案。盡管爆發(fā)危機(jī)是小概率事件，但是一定要有一套危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案。例如，一座城市或多座城市發(fā)生了債務(wù)違約，多座城市連片發(fā)生債務(wù)違約，應(yīng)怎么應(yīng)對(duì)？如果有一套預(yù)案，一旦風(fēng)險(xiǎn)暴露，就可以根據(jù)預(yù)案來進(jìn)行處置，不至于到時(shí)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

其他幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與建議

其一，上述化解債務(wù)存量具體方案的核心邏輯，就是中央政府不僅要積極支持，而且要投入“真金白銀”來幫助地方政府化債。沒有中央政府加杠桿，想要成功徹底化解本輪地方政府債務(wù)將較為困難。中央政府越早以透明方式介入，總成本越低。

其二，通過中央政府與省級(jí)政府舉債來化解地方政府債務(wù)，是最透明、成本最低的方式。相比之下，讓商業(yè)銀行給地方政府提供無息貸款來化解危機(jī)則不太可取。如果采用后一種化債方式，則相關(guān)化債成本很難在商業(yè)銀行和中央政府之間進(jìn)行區(qū)分，且不利于商業(yè)銀行的進(jìn)一步市場(chǎng)化改革。雖然化債必然會(huì)投入資源，但仍應(yīng)主要通過市場(chǎng)化方式進(jìn)行；通過金融抑制方式進(jìn)行化債會(huì)加劇市場(chǎng)扭曲，長期來看弊大于利。

其三，要用動(dòng)態(tài)、跨期的眼光來看待財(cái)政政策空間。有一種意見認(rèn)為，中央財(cái)政資源非常寶貴，只能用在最后、最重要的關(guān)口。對(duì)此，筆者認(rèn)為一定要用動(dòng)態(tài)眼光來看待問題——如不能及時(shí)化解地方債務(wù)，未來的財(cái)稅資源會(huì)越來越萎縮。以動(dòng)態(tài)、跨期的視角來考慮問題，當(dāng)前應(yīng)是通過財(cái)政刺激經(jīng)濟(jì)增長和化解存量債務(wù)的最佳“窗口期”。

其四，應(yīng)通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來償還新冠疫情期間的“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出）支出。在新冠疫情期間，地方政府收難抵支，很多通過地方政府融資平臺(tái)公司舉債來籌集資金用于“三保”。就這一層面而言，用于“三保”的隱性債務(wù)其實(shí)履行了財(cái)政功能。從邏輯上來看，這些債務(wù)應(yīng)通過中央政府發(fā)行特別國債募集資金并通過轉(zhuǎn)移支付來償還。