對稅收學基本問題的創造性理論貢獻
——學習習近平總書記關于稅收職能作用的重要論述

朱詩柱

（中共國家稅務總局黨校，揚州 225007）

內容提要：習近平總書記關于稅收職能作用的重要論述，創造性地明確了稅收在“國家治理”這個總平臺上承擔四大新職能、發揮三大新作用的功能定位，既賦予了稅收在新時代的新使命、指明了稅收改革發展的方向，又實現了稅收平臺的提升、稅收職能的擴圍、稅收作用的創造性認定等稅收基礎理論的重大創新，引領著稅收學自主知識體系的構建。深入領會這一重大理論創新的深刻內涵、內在機理和實踐要求，對于高質量推進稅收現代化，充分發揮、拓展、提升稅收職能作用，更好服務中國式現代化，具有重要的理論和實踐意義。

一、引言

習近平總書記強調，“科學理論是我們推動工作、解決問題的‘金鑰匙’”，①習近平.在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上的講話[N].人民日報,2020-01-09(002).“我們要運用馬克思主義政治經濟學的方法論，深化對我國經濟發展規律的認識，提高領導我國經濟發展能力和水平”。②習近平.正確認識和把握中長期經濟社會發展重大問題[J].求是，2021（02）.稅收治理要實現現代化，從而在強國建設、民族復興偉業中承擔好新使命，離不開多元國家治理主體協同共治的主觀努力，更離不開與稅收新使命相匹配的稅收科學創新理論成果的引領、指導與支撐。

稅收的本質和職能作用問題是稅收學的基本問題，對稅收的本質和職能作用的認定，是構建稅收基礎理論的邏輯起點。對稅收本質和職能作用的認定要是“變了”，整個稅收基礎理論也將隨之變更。黨的十八大以來，習近平總書記就發揮稅收職能作用、推動稅收改革發展發表了一系列重要講話，作出了一系列重要指示批示。這些蘊涵著一系列新思想、新觀點、新論斷、新部署的重要論述，在準確把握稅收運行發展內在規律、深刻凝煉稅收理論演進精髓的基礎上，從理論與實踐相結合、當下與未來相貫通、國內與國際相統籌的戰略高度，科學因應推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略需求，進行稅收的理論建構和科學闡釋，創造性地明確了新時代的稅收要在國家治理這個總平臺上承擔四大新職能、發揮三大新作用的功能定位，從而以宏闊的視野和全新的判斷，深化了對稅收本質的認識，拓展了對稅收職能的界定，創新了對稅收作用的認定，雖“言簡”但“意賅”，把我們黨對稅收工作的規律性認識提升到了前所未有的新高度，是第一次從根本上真正擺正了稅收應有的位置，既克服了傳統稅收理論在稅收本質屬性和功能作用問題上的缺陷，實現了對于稅收職能作用的定位“領先于世界”的重大理論創新（高培勇，2017），實現了“馬克思主義稅收學說的新飛躍”，又“集中體現了我們黨在稅收領域的意志、主張、立場”（王軍，2021），廓清了新時代稅收改革攻堅的方向、目標和任務，從而成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，成為高質量推進新時代新征程稅收現代化的理論基礎和思想指引。

二、從“政府管理”到“國家治理”：稅收平臺的提升

（一）稅收平臺的傳統定位：基于彌補市場失靈的“政府管理”層面

時至今日，財政學仍被定位為經濟學門類下的一級學科——應用經濟學里的一個二級學科；同時，作為財政學的代名詞，財政經濟學、公共經濟學、公共部門經濟學、政府經濟學等仍在廣泛使用。這些都說明傳統財政學、稅收學僅僅將自己定位為經濟學的一個分支。而主流經濟學（特別是19 世紀后半期的邊際革命推動“政治經濟學”轉變成“經濟學”之后）又是以市場為主題、主體和中心，以追求經濟效率最大化為目標取向，去研究經濟現象和經濟運行的。市場這只“看不見的手”能夠有效配置資源、引導經濟運行，是主流經濟學先入為主的研究范式和不容置疑的研究前提。只是由于市場本身還存在著外部性、信息不完全、壟斷等先天的缺陷，所以還有必要使用政府這只“看得見的手”去加以調節。這種必要性主要體現在：政府要運用財稅等手段去克服由市場缺陷所造成的公共產品供給不足、周期性供需失衡、收入差距過大等市場失靈現象。總之，在傳統財稅理論那里，從彌補市場失靈的分析邏輯出發，稅收僅僅是“政府”通過籌集財政收入來提供公共產品、實施經濟調節的工具，是為了糾正市場失靈而“必不可少”、但在市場運行中也僅僅居于補充性角色地位的“政府管理”手段；立稅、征稅、分稅、用稅的行為主體只是政府、不見其它。一言以蔽之，稅收幾乎是“政府稅收”的代名詞，稅收活動基于政府、為了政府，關注和對接的只是政府職能層面的問題；稅收研究“只見政府、不見國家”（付敏杰，2019）。

（二）稅收平臺的新定位：作為國家共同體總體治理的“國家治理”層面

黨的十八大以來，習近平總書記先后指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”；新時代的財稅體制改革是黨的十八屆三中全會部署的“全面深化改革”的“重點之一”，①習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16(001).是具有“重大牽引作用”、②習近平.在中央財經領導小組第十一次會議上的講話[N].人民日報，2015-11-11(001).“事關全局”③習近平.會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40 周年訪問團時的講話[N].人民日報，2018-11-13(002).的基礎性、關鍵性、重要領域改革，“是著眼長遠機制的系統性重構”，①習近平.在中央全面深化改革領導小組第三次會議上的講話[N].人民日報，2014-06-07(001).“是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新”。②中共中央政治局召開會議審議《深化財稅體制改革總體方案》等[N].人民日報，2014-07-01(001).這些論斷和部署，將立稅、征稅與分稅、用稅全環節綜合在一起，從“國家”作為行為主體的高度、從“國家治理”即國家共同體總體治理的戰略層面、從包含但超越政府管理的國家治理這個總平臺上來定位稅收的本質和職能作用。換言之，習近平總書記的上述論斷和部署，將稅收行為的主體由單一的政府提升成了包括政府在內的所有參與國家治理的多元主體；將稅收運行活動的范圍、稅收發揮功能的領域推上了比政府管理平臺層次更高、范圍更廣、舞臺更大的國家治理這個總平臺；將稅收功能的屬性由政府管理職能提升成了國家治理職能——由政府彌補市場失靈的工具變成了包含政府管理在內的整個國家治理的基礎性制度手段和制度保障。這就在理論上實現了對稅收行為主體和稅收活動舞臺、稅收運行平臺的重大創新。這是習近平總書記關于稅收工作的重要論述對傳統稅收理論的第一個重大創新。

（三）國家治理：多元協同的“國家共同體的總體治理”

在現代化的視野下，在治國理政從“統治”演進“管理”再到“治理”的新階段，共同體意義上的國家，才既是治理的對象、又是治理的主體。從治理對象看，我國的國家治理覆蓋“經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域”，貫穿“改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”，③習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014(01):3-6.聯結“五位一體”“四個全面”兩大布局，因而是黨領導人民對“整個國家的治理”，而不只是對市場或經濟的治理；從治理主體看，“國家治理”改革的實質是要扭轉“國家統治”時代多元化的治理角色缺位的狀況，構建以現代國家為主導和核心的多元協同治理結構，因而現代國家治理是“國家共同體的總體治理”，除政府外，政黨、社會組織和公民個人也都是治理主體。總之，國家治理是主體層級最高、對象范圍最廣的治理，是包括對治理主體和治理行為自身的全域、全程治理，政府治理、社會治理都只是它的“分支范疇和子領域”（王浦劬，2014）。新定位下的稅收就是要在“國家治理”這樣一個遠遠超越政府履職、政府管理、政府平臺的更高層次、更大范圍的總平臺上發揮功能作用。這樣一種平臺定位，是傳統稅收理論從未涉獵且難以企及的。同時，國家作為稅收行為的主體在這里也得到了一錘定音的準確定位。④在一些財稅學教科書里，將“政府”與“國家”視為同義詞；將“政府”與“國家”同時或者交替作為財稅行為主體，這是一個應當改正的“錯誤習慣”，因為“在財政行為中的定位與功能”上，“‘政府’不等同于‘國家’，二者不能混為一談”（參見馬海濤：《中國式現代化進程中的財稅學科建設》，載《財政研究》2022 年第11 期）；從構建“現代國家”和推進國家治理現代化的角度說，這也是不妥當的。

三、從政府的“經濟治理”到國家的“總體治理”：稅收職能的擴圍

（一）稅收職能的傳統定位：基于市場運行需要的“經濟治理”職能

對稅收職能的認識和設定，既依賴于對本國稅收改革發展實踐的準確把握，又依賴于對世界稅收發展大勢的科學研判，既依賴于對稅收運行發展規律的深刻洞察，又蘊涵著對稅收功能價值的合理期許，它決定著稅收制度的宗旨、稅收改革的方向和稅收體制的形態。傳統財稅理論按照自己僅僅是經濟學一個分支的學科定位，順理成章地僅僅從“市場”視域、從“市場”運行的需要，遵循“市場失靈—公共物品—政府稅收”這一邏輯理路，來定位稅收的政府管理和調節職能，認為稅收只有調控經濟、調節分配等糾正“市場失靈”的補充性、適應性經濟職能；也就是僅僅從經濟治理領域定位稅收的職能作用，從而將稅收定義為經濟范疇或“特殊的經濟范疇”（安體富，2016），將稅收制度定義為經濟體制的組成部分。例如，長期以來人們慣常使用的“財政經濟”或“財經”這些提法；再如，認為我國當前的稅收改革，只是為了“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”，只是為了“服務經濟高質量發展”，甚至只是為了“對沖疫情影響”“熨平經濟周期”等等，都證明了傳統稅收學仍未脫出僅僅從經濟（市場）領域定位稅收職能作用的窠臼，證明主流經濟學的研究范式和研究前提遮蔽了稅收與生俱來的政治、社會屬性以及隨國家職能擴展而產生的政治、社會職能。

（二）稅收職能的新定位：基于現代化強國建設需要的“國家治理”職能

在深刻把握稅收運行發展內在規律、深刻總結我們黨運用稅收助力革命建設改革百年歷史經驗的基礎上，著眼于推進國家治理現代化、進而推進社會有機體現代化即現代化強國建設的時代需要，習近平總書記在將發揮稅收功能的主體提升為國家這個共同體、將稅收運行活動的領域范圍推上國家治理這個總平臺的同時，就給新時代稅收的職能賦予了新定位，這就是要在國家治理中發揮“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”四大職能。其原話雖然說的是“科學財稅體制”的職能，但是，科學財稅體制當然包括而絕對不能缺少稅收和科學稅收體制。習近平總書記還從規劃、確立深化財稅體制改革目標的角度，給新時代稅收的職能賦予了同樣的新定位，這就是要“加快形成有利于轉變經濟發展方式，有利于建立公平統一市場，有利于推進基本公共服務均等化”，以及合理劃分中央和地方權責、更好發揮中央和地方兩個積極性的“現代財政制度”。①習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16(001).同樣，現代財政制度當然包括而絕對不能缺少現代稅收制度。

習近平總書記的上述論斷，將稅收定位成了國家治理范疇而不僅僅是經濟范疇，將稅收制度定位成了國家治理的基礎性制度而不僅僅是經濟體制的組成部分，將稅收改革定位成了“匹配”國家治理現代化需要的體制機制制度創新而不僅僅是經濟體制范圍內的“適應”性改革（高培勇，2014），稅收職能被從政府手中的“經濟治理”職能提升到國家共同體手中的“總體治理”職能。這是完全不同于傳統稅收理論關于稅收具有“調控經濟”“調節分配”并為此而首先要“組織收入”這三大職能定位的全新定位，實際上是明確了稅收同時具有經濟、政治和社會屬性，同時具有經濟、政治和社會職能。

（三）稅收新職能的內涵：包含但超越三大傳統職能的四大新職能

稅收的上述四大新職能本身是個共融共生、交互作用、交相輝映的有機體，統一于體現多元、參與、協商、共治等內涵的現代國家治理實踐。準確理解這些新職能，必須基于稅收的政治性、實踐性、綜合性學科特征，跳出經濟學視域，構建匹配于現代國家治理的稅收職能分析新框架，對已經發生過和正在發生的歷史進程進行重新推演，概念化稅收職能作用新表現；并以稅收職能新定位為基礎，構建稅收基礎理論新體系；以稅收基礎理論創新為依托，創新稅收學術研究，構建稅收學新的學科框架體系。因為與財政一樣，“如果僅從某一學科或單一視角看財政問題，就很難詮釋財政在國家治理中的這一作用，也難以有效地指導財政改革和實踐。”（樓繼偉，2019）

1.促進國家治理各方面資源的優化配置

從社會中合理提取、科學配置和有效運用資源的能力是國家能力的重要組成部分。新定位下的稅收“優化資源配置”職能，它不只是要優化配置市場上的私人資源、流量資源，而是要與國家發展規劃相銜接，與財政（支出）政策、貨幣政策以及產業政策、科技政策、區域發展戰略相匹配。首先發揮好科學稅收體制優化公共資源配置職能，然后進一步帶動國有與民營、流量與存量、收入與財產、物化勞動與活勞動、經濟資源與政治資源等國家治理視野下的“各方面資源”實現“科學配置”，①習近平.在慶祝海南建省辦經濟特區30 周年大會上的講話[N].人民日報，2018-04-14(002).是在比市場更高的層面、更廣的范圍優化資源配置（高培勇，2018），反映的是稅收超越市場職能的國家治理職能，與經濟學視野中財稅優化資源配置只對市場運行起輔助性補充性作用的定位完全不在一個層面。直白地說，新定位下的稅收應當和能夠優化配置的幾乎是全部的國家治理資源。新定位下的稅收，既尊重和支持市場在資源配置中的決定性作用，又通過階段性政策與制度性安排相結合，實施定向、相機調控，主動預調、微調，注重激發市場活力，實施逆周期調節，促進科技創新、結構調整、風險管控、預期管理等，從而積極修復市場、并能動地創造和塑造有效市場，由此成為實現有效市場與有為政府相結合的重要制度手段。這意味著稅收的國家治理職能涵蓋了稅收的傳統市場治理職能，體現了中國特色社會主義根本政治制度和基本經濟制度的要求，從而顛覆了新古典經濟學的某些教條。在新時代的中國，稅收優化資源配置的目的，是要與維護市場統一、促進社會公平等職能一起發揮作用，全面貫徹新發展理念，不僅推動深化供給側結構性改革、促進國家創新體系建設、夯實擴大內需戰略基點，以推動經濟發展方式轉變、發展動能轉換、加快建設現代化經濟體系，形成內需主導的“雙循環”新發展格局，而且促進國人公民意識、法治意識提升，推動人民民主發展和法治中國建設，促進文化事業和文化產業發展，推動社會文明程度提高，促進教育就業醫療養老等民生政策、碳中和碳達峰等環保戰略落實，推動提高人民生活品質、人與自然和諧共生，進而推動整個經濟社會結構的轉型升級和經濟社會的高質量發展，最終實現強國建設和民族復興的宏偉目標。

2.維護以國家法制政令政權統一為前提的市場統一

新定位下的稅收“維護市場統一”職能，它在包含著傳統的維護各類市場主體公平競爭即規則統一以及打破市場分割、增進市場規模效應這兩個基本要求的同時，還必定聯系、包含著維護國家法制政令統一、維護國家政權統一、維護單一制國家體制和多民族國家統一，進而實現國家長治久安等多重政治含義。黨的十八屆三中全會《決定》明確將“關系全國統一市場規則和管理”與“國防、外交、國家安全”等一起“作為中央事權”。習近平總書記強調，“財稅體制改革的重要任務”，是要“打破地區封鎖和利益藩籬”，“統一國內大市場”，以“全面提高資源配置效率”；②中共中央文獻研究室。習近平關于社會主義經濟建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017。還要通過“加強稅收監管和稅務稽查”，以“防止平臺壟斷和資本無序擴張，依法查處壟斷和不正當競爭行為”。③習近平.在中共中央政治局第三十四次集體學習時的講話[N].人民日報，2021-10-20(001)。古今中外的經濟發展史證明：沒有國家法制、政令、政權的統一和國家政局的長期穩定，就沒有全國市場的統一，有的只能是以鄰為壑、互為藩籬、支離破碎、甚至爾虞我詐的市場；而沒有稅收這個基礎性國家制度及其執行標準的統一，就沒有國家法制、政令、政權的統一。推進國家治理體系和治理能力現代化，需要強化以“法治”為靈魂的現代化稅收在塑造全國統一市場中的權威，以維護單一制國家體制和中華民族共同體的穩固。直白地說，新定位下的稅收應當和必須維護的首先是整個國家政治上的統一。

3.促進全體人民共同富裕和人的全面發展意義上的社會公平

新定位下的稅收“促進社會公平”職能，不僅僅是促進經濟上的競爭公平和分配公平，而且是要與優化資源配置、維護市場統一等職能一起發揮作用，直指并重點促進全體人民包括人身、經濟、政治、文化、社會和生態等各方面權利的公平，使人們都擁有公平的發展機會。它強調的是要堅持以人民為中心的發展思想，著眼于不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，聚焦于破解發展不平衡不充分的問題，通過公共資源的征收、分配、使用，有序推進基本公共服務面向各類群體的均等化、無差別化及非歧視性，協調多元化多層次的復雜利益關系，促進發展成果共建共享，最終實現全體人民的共同富裕和人的全面發展。它體現的是中國的執政黨———中國共產黨作為馬克思主義政黨最根本的政治立場，體現的是中國特色社會主義發展道路的本質特征、中國式現代化的本質要求，體現的是我們黨治國理政的價值追求；而不僅僅是邊際革命后主流經濟學、傳統財稅學研究的維護市場有效運行范圍內的“公平”。直白地說，新定位下的稅收應當和能夠“促進”的是社會主義制度和價值觀基礎上的公平正義。

4.通過優化稅收上下左右分配關系實現國家長治久安

上述優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平等，都有實現國家長治久安的作用。與此同時，還要“合理劃分中央和地方權責、更好發揮中央和地方兩個積極性”，也就是要優化政府間縱向、橫向稅收分配關系，加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，以便一方面保障稅收重大制度安排、重點改革措施出臺、重要財力配置格局的決策權歸于中央，保障中央政府成為全部財稅收支活動的中心，保障中央在推進重大改革、實施宏觀管理、維護國家統一上的權威和集中統一領導，另一方面使基層政府承擔的公共服務有穩定的資金來源，同時充分發揮地方政府的主動性和有效性，使其努力按照本地居民的需要提供更有針對性的公共服務，從而協調好中央政府宏觀掌控力和地方政府能動進取之間的平衡，形成中央與地方政府激勵相容的機制，并以此促進全國范圍基本公共服務均等化，促進城鄉、區域協調發展，促進發展成果由全體人民共享，維護中國特色社會主義的政治經濟體制基礎，最終實現國家長治久安。很顯然，這大大超越了主流經濟學關于稅收通過逆周期總量調節而實現宏觀經濟穩定的職能范圍，也超越了需要統籌好的“兩件大事”中的一件——“發展”（經濟發展乃至整個國家發展）的范圍，而跨越到另一件——“安全”的范圍，是賦予了稅收以政治性的職能。

總之，習近平總書記關于新時代稅收四大新職能的定位，突破了傳統財稅理論關于稅收三大職能定位的窠臼。它是從國家治理的全局而不僅僅是從經濟治理的局部定位稅收的職能，是從跨越國家治理所有領域、覆蓋國家治理所有活動的范圍而不僅僅是從經濟治理的范圍定位稅收的職能；它定位的是稅收的現代國家治理職能而不僅僅是經濟治理的職能；它將稅收由原先只在“經濟治理”中承擔補充性、輔助性職能提升到在整個“國家治理”中承擔制度性的保障職能；它明確稅收要在統籌國際國內兩個大局，統籌發展和安全兩件大事，推動“五位一體”高質量發展中發揮重要的職能作用。這就極大地拓展了稅收本質屬性、稅收職能范圍和稅收的功能地位，可以說是第一次真正從根本上擺正了稅收應有的位置，體現了對西方主流經濟學關于市場和政府關系認知的理論重構，凸顯了對市場和國家功能、經濟與政治功能有機融合互補、避免“現代性之殤”的期許，是對傳統稅收理論的又一個重大創新。

四、從“未予界定”到“創造性認定”：稅收作用的創新

稅收職能與稅收作用是兩個既有聯系又有區別的概念：稅收職能是稅收體系自身所具有的內在功能；稅收作用是稅收職能的外化，是稅收行使職能所產生的影響和效果。傳統稅收理論以稅收“組織收入、調控經濟、調節分配”這三大“職能”來表述稅收的“作用”，即將稅收職能與稅收作用劃上等號，實際是對稅收作用未予界定。對稅收在國家治理總平臺上通過四大新職能的行使應當和能夠產生的作用、應當和能夠發揮的影響和效果，習近平總書記給出了全新的定位，這就是要“發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用”。①習近平.在中央全面深化改革委員會第十七次會議上的講話[N].人民日報，2020-12-31(001).這三大作用的定位，是傳統財稅理論完全沒有涉及的全新論斷、全新命題，是在理論思維上對稅收在國家治理中的作用給予了從“無”到“有”的創造性認定，是對稅收在國家治理中應有作用這一客觀事實的創造性“發現”。

這種對新時代稅收功能作用給予極大提升和拓展的戰略性新定位，本質上是在準確把握古今中外治國安邦歷史經驗、稅收發展內在規律的基礎上，從創新完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進國家治理現代化，進而創新升級“五位一體”建設、推進社會有機體現代化的高度，指明了稅收服務國家治理的內在機理，也反映了隨著新時代全面深化改革的推進和治國理政經驗的豐富而對稅收功能作用認識的飛躍，從而克服了傳統稅收理論在稅收本質屬性和功能作用問題上的缺陷，實現了對傳統稅收理論的第三個重大創新。其深刻的理論、制度和實踐邏輯如下：

（一）作為國民收入的一種分配結果，稅收為國家治理提供著基礎性的物質保障

國家治理一切行為的物質基礎是國家的財政收入。隨著市場經濟的發展與成熟，國家對經濟生活和國民生活的介入不斷深化，國家力量對整個社會的影響和控制不斷增強，公共部門相對于市場部門的重要性不斷上升（付敏杰，2020），加之我國的人民政府所承擔的責任比之私有制為主體的資本主義國家之“大社會小政府”更大（鄧力平，2019）。因此，我國的國家治理需要協調處理多樣化多層次的復雜利益關系，財力不足更無法支撐起現代國家治理的多樣性需求。稅收是國家財政收入的主要來源，稅收資金運動猶如國家和社會有機體的“血液”，“分布于社會運行的全過程及各個領域、各個社會細胞”（劉尚希等，2018），穿透、運行到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各方面、各環節，須臾不可或缺，在其中發揮著“輸送營養、防御病害、調節調控、維持穩態”等基礎性的物質保障功能，滋養著國家共同體的生命延續和國家制度的有效運轉。尤其是我國社會主義稅收“取之于民、用之于民”的政治本質，決定了它服務的是現代國家共同體而不僅僅是某一主體的需要。新時代強國建設、民族復興的共同愿景，需要穩固強大的稅收來滿足人民日益增長的美好生活需要。不可設想，一個國家的財力基礎很薄弱，該國的國家治理卻實現了現代化。適應國家治理現代化乃至全面建設現代化強國的需要，全社會應當達成共識：必須將建設穩固強大的稅收作為國家治理的基礎性物質要素加以培育。需要說明的是，認定稅收在國家治理中發揮著基礎性作用，并不意味著稅收是唯一的基礎，例如，“農業是國民經濟的基礎”，當然也可以說農業是國家治理的基礎。下文所述的稅收的支柱性、保障性作用，同樣不能說是唯一的。

（二）作為一種基礎性的國家制度，稅收制度為國家治理提供了支柱性的基本手段

現代國家治理一切工作和活動的行為依據是一整套國家制度。稅收所具有的四大新職能表明，稅收制度不但是國家制度和國家治理體系的重要組成部分，而且是一種貫通、穿透“五位一體”“四個全面”兩大布局的綜合性制度安排，是國家對社會各領域、各環節實施治理的一種廣覆蓋、支柱性的基本制度手段，與國家治理如影隨形、亦步亦趨。之所以如此，是因為與其它國家制度、法律規范主要是設定負面清單、行為底線不同的是，稅收制度除了監管、約束、懲戒等負激勵功能外，還具有正面引導、支持鼓勵、矯正糾偏等正激勵功能，因而是實施國家治理最常用、最直接、最有效、最具綜合性的基本制度手段。在很大程度上，國家對社會各領域、各環節的治理，主要是靠發揮稅收制度的激勵引導、矯正糾偏、監管約束等制度性功能來實施的。特別是稅收制度它不只是國家治理體系中的一個零部件，而且是整個國家治理的黏合劑。現代稅收體系通過科學規范國家與市場、國家與社會、政府與政府間三大基本利益的分配關系，通過四大新職能的有效發揮，既可將黨和政府、企事業組織和廣大公民等領導、實施和參與國家治理的各個主體在經濟、政治上有效地聯結起來、動員起來，“牽一發而動全身”，形成多元交互共治的現代國家治理格局，又可有效牽動國家治理的各個主體實現廣泛的良性互動，形成共建共享的現代國家治理方式，一起推動現代國家構建。進一步地，作為國家治理體系的一個子系統，稅收制度的科學化還為國家治理的現代化發揮著基礎性的牽引、開創、先行作用，通過國家汲取、分配公共資源以及調節經濟社會運行、調整基本利益關系行為的科學化、法治化和民主化，可有效牽動其他各領域的體制機制改革，推動國家對各領域的治理行為實現科學化、法治化和民主化，進而保障國家發展價值、實現國家發展目標。直言之，國家立稅、收稅、分稅、用稅方式的科學化、法治化和民主化，可以實質性地推動國家治理體系和治理能力的現代化進程。不可設想，一個國家的稅收制度很糟糕而該國卻實現了國家治理現代化。相反的例子倒是有很多，歷史上許多王朝、政權的覆滅，大多發源于稅收制度的崩亂。適應國家治理現代化乃至現代化強國建設的需要，全社會應當達成共識：必須將能夠促進科學發展、市場統一、社會公平和國家安全的現代稅收制度體系作為實施國家治理的綜合性制度要素加以設計構造（高培勇，2018）。

（三）作為國家制度的重要組成部分，稅收體制為整個國家制度的鞏固完善及有效運行發揮著保障性的支撐作用

引領和保障現代化強國建設的一整套中國特色社會主義制度體系，為我國現代稅收體制的建構和運行提供了基本制度環境，而作為規范國家與市場、國家與社會、中央與地方以及地方與地方、部門與部門之間基本利益分配關系的基本制度安排，作為貫通國家治理中的經濟、政治、文化、社會和生態文明體制的交匯點，稅收體制是牽動、影響國家上下左右、方方面面之間經濟和政治關系的基礎性制度，它在與整個國家制度協調配套的基礎上，還為整個國家制度的鞏固完善及其有效運行、國家治理能力的發展提升、國家制度優勢轉化為治理效能等等發揮機制性、保障性的支撐功能。比如，堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國相統一，實行單一制的國家體制、維護民族團結和多民族國家的統一等等這樣一些根本性的政治制度，都需要相應的稅收體制的協調配套和支撐保障。反之，也只有將稅收體制建設嵌入于以中國共產黨領導為本質特征的一整套國家制度框架中，才能更好支撐、服務這套國家制度有效運行。在此意義上，稅收體制是一個國家政治權力結構和國家治理架構的集中反映。稅收體制的上述作用和歷史的經驗教訓都證明，稅收體制直接、具體地反映、規定、制約著國家的治理理念、治理方式、治理范圍、治理重點；稅收體制及其運行狀況的優劣，反映和制約著國家治理體系和治理能力的優劣，進而關乎社會的和諧、政權的存續和國家的盛衰。不可設想，一個國家的稅收體制很糟糕而該國的其它國家制度卻實現了現代化。適應國家治理現代化乃至全面建設現代化強國的需要，全社會應當達成共識：必須深化稅收體制改革，努力追求、逼近稅收體制的科學化。

五、結語

按照上述這些創新，稅收存在的理由就不僅僅是滿足政府為社會成員提供公共產品和公共服務的需要。滿足互為治理主體和治理對象的“包括政府、社會組織和居民個人在內的所有國家治理主體參與國家治理活動”的“共同需要”（高培勇，2014），其才是稅收存在的根本理由。

在上述意義上，與我國財政從“生產建設型財政”“公共財政”一路發展而來的新時代“國家治理型財政”相匹配，新時代的稅收應該是“國家治理型稅收”，而不僅僅是“市場補充型稅收”。稅收學說應該是國家學說的重要組成部分，而不僅僅是經濟學的一個分支；稅收學應該屬于新文科體系建設中呼之欲出的新學科——“國家治理學”的學科范疇。

習近平總書記關于稅收職能作用的新定位，實際上是賦予了稅收在新時代應當承擔和必須承擔的新使命，習近平總書記關于推進新時代黨的稅收事業發展一系列重大問題所作的系統性、創造性、科學性闡述，歸根結底都是要求稅收要履行好四大新職能、發揮好三大新作用，都是對新時代稅收新使命的細化。習近平總書記關于稅收工作的重要論述，堅持以馬克思主義政治經濟學的根本立場、基本原理及貫穿其中的科學方法為指導，立足于中國國情特別是中國特色社會主義的根本政治制度和基本經濟制度，立足于對古今中外稅收治理實踐經驗的深入總結和稅收運行發展內在規律的深刻洞察，著眼于新時代黨帶領人民開啟強國建設、民族復興新征程的時代需要，重新審視并還原了稅收職能作用的本來面目，成為“建構中國國自主的知識體系”的成功范例，具有鮮明的思想性、實踐性、時代性、創造性品格，既引領著稅收基礎理論的創新，為建構充分體現中國特色、中國風格、中國氣派的稅收學學科體系、學術體系、話語體系，提供了堅實的理論基礎；又為服務國家治理現代化的稅收改革指明了新方向、設定了新目標、明確了新路徑（朱詩柱，2020），即匹配國家治理現代化乃至中國式現代化的需要；完善現代稅收制度、優化稅制結構、推進稅收治理現代化，深化財稅體制改革、深化稅收征管改革、優化稅務執法方式等等，從而成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，引領著高質量推進新時代稅收現代化的實踐創新。

新時代十多年來黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革，特別是打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰，歷史性地解決了絕對貧困問題，實現了小康這個中華民族的千年夢想，推動我國邁上全面建設社會主義現代化國家新征程；新時代十多年來稅務系統抓好黨務不斷呈現新成效、干好稅務不斷開創新局面、帶好隊伍不斷展現新氣象，走出了一條具有中國特色的稅收治理現代化道路，都有力地驗證了習近平總書記關于稅收職能作用重要論述的政治性、科學性和指導性，有力地證明了稅收服務國家治理的效能實現了整體性提升。高質量推進新時代新征程上的稅收現代化，充分發揮、拓展、提升稅收職能作用，在服務中國式現代化中展現稅收更大作為，必須深入領會這一重大理論創新的深刻內涵、內在機理和實踐要求，并堅持以這一創新理論成果為稅收現代化立心立魂，把準職能定位，擔當歷史使命，使這一創新理論成果更好轉化為稅收治理能力、治理實效。