東北地區金融發展現狀、對財政影響及安全運行

連遠琪 楊西水

（1.格拉斯哥大學，英國；2.沈陽工業大學，沈陽 100870）

內容提要：維護金融安全穩定運行，對促進地區經濟高質量發展至關重要。近年來，東北地區金融資源在加速集聚，為推動東北地區全面振興提供了重要支撐的同時，存在金融密度、金融生態、企業融資等問題，并有潛在金融風險向地方財政傳導的隱患。本文在對東北地區金融資源發展現狀客觀分析的基礎上，深入剖析了東北地區金融運行面臨的規模少、金融密度優勢不突出、信用環境及法治環境建設滯后、企業融資成本高與融資渠道不暢、金融穩定運行風險向財政風險傳導等問題，最后提出了推動東北地區金融安全運行的對策建議。

2023 年9 月7 日，習近平總書記主持召開新時代推動東北全面振興座談會時強調，要緊抓化解地方債務風險，加快中小型金融機構風險處置，強化金融監管機制，重塑健康金融環境。金融是現代經濟的核心，關系高質量發展和經濟社會運行安全。維護金融安全、防范金融風險，對加快推進東北地區全面振興新突破具有根本性、長遠性重要意義。當前，東北地區進入實現全面振興新突破的重要攻堅期，金融資源持續集聚，金融生態亟待重塑、企業融資成本急需降低，防范金融潛在風險向地方債務傳導的形勢較為嚴峻，迫切需要系統分析東北地區金融資源發展現狀及面臨的主要問題，明確金融潛在風險向地方財政傳導的路徑，積極應對和防范化解區域金融風險，確保東北地區金融系統穩定安全運行。

一、東北地區金融資源發展現狀

近些年來，東北地區金融資源不斷豐富，累積了一定優勢，在社會融資規模增量、銀行類金融機構、證券業、保險業及私募基金等領域均有所發展。

從金融業增加值看（見表1），東北地區金融業在20 年間整體發展勢頭良好，金融業增加值總和已經從2002 年325.6 億元，增長到2022 年的4265.9億元，年均增長率達到了14.5%；從金融業增加值的年度增長率看，經歷了高速增長到穩定增長的“拋物線”過程，年度增長率最高出現在2006 年，并且2006 年-2015 年保持了十年的兩位數高速增長。2016 年以后維持了個位數增長，增長速度較低。

表1 東北地區金融業增加值與增長率 單位：億元、%

從金融業規模看，東北地區的金融資產總量整體呈增長態勢。其中，遼寧的金融資產規模明顯高于其他兩省，從2002 年的137.2 億元增長到2022年的2138.3 億元，年均增長率為15.6%。吉林和黑龍江的金融資產規模相差不大，分別從2002 年的82 億元、106.4 億元，增長到2022 年的1000.4 億元、1127.2 億元，年均增長率分別為14.1%、13.2%。

從社會融資規模增量看（見表2），與東部、中部和西部地區相比，東北地區社會融資規模增量占比過小。其中，東北地區的表內融資規模增量占全國的比重僅為2.3%，表外融資規模增量占全國的比重為16.9%，政府債券融資規模增量占全國的比重為5.4%，地區社會融資總規模增量占全國的比重僅為1.3%，該比重遠遠低于其他地區。

表2 中國各地區社會融資規模增量占全國比重（%）

從銀行業發展方面看（見表3），東北地區銀行業金融機構的資產總額占全國份額不足8%，網點個數不足10%，從業人數僅為10%左右，遠低于東部地區，略高于中部、西部地區。分省份看，2022 年，遼寧銀行類金融機構總計147 家，處于全國各省、直轄市、自治區的第15 位，黑龍江、吉林銀行類金融機構分別為127 家、124 家，分別位居全國第21 位、22 位。

表3 2022 年銀行類金融機構數量

從證券業發展現狀看，東北地區的證券業體量還較小，證券公司、營業部數量少，資本市場不夠活躍，與全國相比有一定差距。上市公司數量、A 股以及債券市場籌資額有明顯上升趨勢。從數量、分支機構、分類評級可見，東北地區證券公司的數量與經濟體量在全國的排名基本一致，但競爭力明顯較差，這與其上市公司數量較少以及上市后備企業的潛力有限密切相關。

從保險業發展情況看，東北地區保持了較為平穩的發展。截至2022 年末，全國共有235 家保險機構，2610 家保險專業中介機構和7 家外國再保險公司分公司。遼寧、吉林、黑龍江分別有法人保險公司5 家、3 家、1 家，和保險公司分公司64 家、40 家、40家。全國保險中介機構共3027 家，主要集中在北京、廣東、山東和上海，合計占比44.80%。其中遼寧省90 家，排名第10 位；黑龍江省45 家，排名第17 位；吉林省35 家，排名20 位。可見，東北地區保險機構的數量和水平與經濟發展水平以及在全國的位次基本一致。

從資本市場的建設方面看，東北地區還有待進一步提升。根據上交所與深交所掛牌股票數統計，全國上市公司共5000 余家，東北地區僅占2.9%。截止2023 年6 月30 日，遼寧、吉林、黑龍江三省上市公司分別為82 家、47 家、39 家，總市值分別為9457億、4043 億、3512 億。分行業看，東北地區上市公司主要集中在傳統行業，數量少，市值小。而東南沿海等發達地區的上市公司廣泛分布于新興產業領域，數量多、市值大。此外，東北地區有大量上市公司經營困難，反映出公司資質的參差不齊。

從私募基金規模看，東北地區現有私募基金數量及分支機構仍然較少。目前，全國登記私募基金13.33 萬只，凈資產19.89 萬億元，東北地區的私募基金數量在全行業中所占比例近乎忽略不計。東部地區本土成長的股權投資機構數量較少，所管理的資金規模較小，但是不乏有知名創投公司在沈陽、大連等地設立分支機構，并與本土創投共同管理創投私募基金，建立密切合作關系。

此外，東北地區地方金融組織相對滯后。截至2022 年末，東北地區小額貸款公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司，分別占全國總量的11.3%、8.3%、1%、0.5%。可見，東北地區地方金融組織的傳統業態數量與GDP 占比基本相稱，融資租賃、商業保理等發展緩慢。雖然有近兩年行業整頓的原因，但是整頓后納入監管可以正常展業的機構數量明顯偏少。

從整體看，東北地區金融發展水平低于全國平均水平，但與本地域經濟規模、發展水平在全國的位次基本一致。

二、東北地區金融安全運行面臨的主要問題

為深入剖析當前東北地區金融運行情況，主要從東北地區金融密度、金融生態、企業融資等角度做進一步分析。其中，從金融密度的角度，借鑒周天蕓（2018）、李建軍、韓珣等（2017）的研究經驗，主要選擇人口密度、地理金融密度、企業密度和產業密度四個指標，比較東北地區與全國其他地區之間的差異。金融生態分析，主要選取經濟環境、信用環境與法治環境建設三個方面。企業融資分析，重點剖析東北地區企業融資成本、融資鏈條等方面存在的問題。

（一）東北地區金融密度與東部地區的差距呈現拉大趨勢

我國金融資源在人口、地理、企業和產業之間存在分布不均衡的現象，儲蓄、信貸、投資理財以及保險在東部地區的密集度高于中部、西部和東北地區。相較于中西部地區，東北地區在金融密度方面仍保持微弱優勢，但與東部地區的差距有拉大趨勢（見圖1）。從人口密度分析，東部地區金融密度指數最高為0.43，東北地區人口金融資源的密集程度0.25，比東部地區低0.18，但仍高于中西部地區。

圖1 各地區四層次金融密度平均指數

從地理密度看，地理金融密度是逐年上升的，但區域差異和省際差異大。東部與東北地區平均地理金融密度指數分別為0.53 和0.31，東部地區明顯高于東北地區。因此，人口、地理兩個層面上的金融密度指數在截面特征和時間趨勢上表現較為一致，即東部地區對金融資本的吸引力最強。金融資源分布存在嚴重的地區傾向性和非均衡性，東北地區均遠落后于東部地區。

從企業金融密度看，中部、東部、西部和東北地區的企業金融密度均值分別為0.29、0.25、0.33 和0.41，東北企業的金融密度略高于其他區域，與人口、地理金融密度的表現截然不同，地區性差異不明顯。

從產業密度看，東部地區密度最高，東北地區相對落后，但與中西部地區持平。東北地區初期金融密度指數較高，而隨著信息技術、通信、互聯網行業在東部地區的快速發展，東北不斷落后于東部地區。

（二）東北地區金融生態基礎較為薄弱

東北地區的金融生態環境分析，離不開東北地區的經濟發展環境、信用環境和法治環境建設。

從經濟發展基礎看，2022 年東北地區GDP 同比增長超2%，增速比上年減少2 個百分點；經濟總量占全國約4.8%，比上年回落0.2 個百分點。2021年東北地區三大產業增加值結構比13.4∶35.2∶51.4，分別比上年下降0.8 個百分點、提升1.5 個百分點和下降0.7 個百分點（見表4）。東北地區近年來經濟增速下滑，在全國處于落后水平。雖然東北地區的金融規模逐漸擴大，但仍相對落后，資本市場不發達，金融相關比率低，明顯低于全國水平。因此，東北地區經濟增速較慢，金融生態基礎較弱。

表4 2021 年三次產業分布、比重與增長率

從信用環境看，東北地區信用問題主要表現在社會誠信體系不健全，法治建設不完善，信用管理體系缺乏制度保護，社會缺乏必須的信用觀念、公司缺乏必須的信用管控體制、社會中介服務不完善、信息透明度低，抑制了區域整體投資和消費信心。失信問題頻發，銀企合作信用關聯歪曲，造成企業害怕項目投資，金融機構害怕融資貸款，營商環境與市場環境令人擔心（見表5）。國企現階段債務中約90%來自國有銀行借款，國有資產處置存有流失難題。國企依靠銀行借款，貸款逾期、呆賬貸款比率較高，公司還款能力較差，大量企業進行逃廢債操作。在嚴重損害金融機構權益的同時,又破壞社會總體信用環境。東北地區國有企業比重高，這種現象尤為嚴重。巨額不良資產已成為東北地區經濟和金融發展的巨大包袱（見圖2），嚴重干擾了金融機構的各項改革和日常經營活動；而不良資產化解進程的緩慢，無疑加劇了金融風險的爆發。

圖2 各省銀行資產安全狀況

表5 東北地區與蘇浙粵營商環境排行比較

從法治環境建設看，東北地區司法在實踐中獨立性較弱。經營困難、減薪減員等現實問題時常出現，企業面臨的風險隱患以訴訟的形式廣泛反映到審判領域。據統計，合同類案件占民商事案件總量的60%以上，市場合同主體違約毀約行為占比高。同時，金融案件稽查中地區選擇性顯著。受地區和保護主義影響，金融債務案件完結率低，金融法律相對落后，影響了司法維護金融權益的能力。東北地區司法管控體系尚不健全，欠缺合理監管，影響了司法的公平公正，嚴重危害到社會主義市場經濟的法治根本，造成政務環境、法律環境和人文環境等不盡如人意（見表5），對金融生態建設影響極大。

（三）企業融資成本高，融資瓶頸依然存在

目前，東北地區企業融資成本仍高于全國平均水平，資金鏈較為緊張。調研發現，六成以上的小微企業認為資金鏈較為緊張，大中型企業資金鏈斷裂事件時有發生。

1.東北地區企業融資成本及融資瓶頸資金需求側分析

《中國區域金融運行報告（2022）》（以下稱“《報告》”）顯示，東北地區的一般貸款加權平均利率為5.44%，同比下降0.22 個百分點，但仍全國最高，分別比東部和中部地區高0.4、0.04 個百分點。東北地區的企業融資成本高，相對于資金供給側，資金需求側即企業的異質性是主要原因。

（1）小微企業融資成本及融資瓶頸分析

從直接融資看，東北地區小微企業直接融資的方式主要有兩種，一是股權投資，二是民間借貸。債券融資規模和筆數較少，主要是區域性股權交易市場發行的私募可轉債，至2022 年末東北地區累計發行私募可轉債10 億元左右。從股權投資看，東北中小微企業獲得股權投資企業數量較少，2022 年東北地區股權融資項目15 筆左右，其中遼寧省10 筆左右。原因有三，一是當地中小微企業集中于傳統行業，受技術水平和商業模式限制，不具備成長潛力；二是企業家缺乏開拓創新精神；三是有些發展潛力大，符合需求的中小微企業，被招商至支持力度更大的沿海發達地區或創業企業集中地區。從民間借貸來看，民間借貸比銀行承受更高的風險，或者說熟人關系便于對借款人信用水平進行更合理的評價，無法從銀行貸款的大量中小微企業通過民間融資緩解資金困難或擴大生產。但其利率普遍較高，從中國裁判文書網的案例看，借貸雙方約定的年化利率往往高于20%甚至更高，超出了中小微企業的平均利潤水平。

從間接融資看，東北地區開啟降低實體經濟融資成本的舉措，貸款利率持續降低，但仍高于全國平均水平，中小微企業融資難、融資貴等問題仍然突出。主要原因有：一是小微企業缺乏適格抵（質）押物。二是管理規范度不高，財務狀況缺乏透明度，賬務混亂、隨意篡改財務數據的情況經常發生。三是企業信用度較差。

（2）大型企業融資成本及融資瓶頸分析

從直接融資看，大中型企業直接融資難的原因有三：一是符合上市條件的企業較少。以凈利潤指標為例，北交所對企業上市掛牌的要求最低，但從已上市的220 家企業來看，上市前一年凈利潤的中位數為5000 萬元左右，東北地區符合標準的企業非常少。東北地區年新增上市公司數量經常為個位數，2022 年遼寧省、吉林省、黑龍江省分別新增7 家、1 家、2 家。從上市后備資源看，東北地區規模以上工業企業數量僅為1.66 萬戶，僅占全國總量的3.5%。2023年1-5 月，規模以上工業企業實現利潤總額1148.4億元，占全國總量的4.3%；規模以上工業企業累計利潤總額1191.4 億元，占全國總量的3.47%。二是上市公司再融資能力差。截至2022 年12 月末，遼寧省A 股上市公司共86 家，總市值1.5 萬億；其中市值超過1000 億企業僅恒力石化1 家，市值分布在20-50 億區間的企業數量最多，占比36%。從行業分布看，主要集中在機械設備（11 家）、基礎化工（9家），其次是公用事業（7 家）、汽車（6 家）。市值小，盈利少，高管運用資本市場實現后續發展的意識和能力不足，直接制約了再融資的擴大。2022 年度，東北地區直接融資總額324 億元，約為山東省（2934 億元）的11%。甚至比新疆自治區（390 億元）少66 億元。三是債券市場存量規模銳減。東北地區企業債券存量約占全國總量的2%，但債券違約事件約占全國的10%。東北地區經濟基本面的惡化是信用風險上升的根本原因，但信用風險上升后融資環境惡化，反過來加劇了基本面的走弱。違約頻發的同時，融資成本也在不斷高企，黑龍江、吉林和遼寧城投利差分別高于全國城投平均利差3.5、2.3、1.9 個百分點。融資成本高企降低東北企業發債意愿，而風險頻發也導致債券市場將東北債券邊緣化。

從間接融資看，大中型企業融資成本高的原因如下：一是盈利能力不強（見表6），第一還款來源不足。由于東北地區產業結構演化進度滯后，未能跟上全國整體進度，仍以傳統產業為主，以重工業和工業品生產為主，區域經濟發展缺少大規模新產業尤其是消費品工業的支撐。據統計，遼寧增長率最高的三種產品為移動通信手持機、轎車和汽車，占全國比重分別為0.89%、5.08%和4.54%；吉林占全國比重最大的產品為轎車和汽車，分別為14%和8.5%；黑龍江有集成電路、生鐵、轎車和水泥等，占全國比重均較低。綜合來看，除了汽車制造業、農副食品加工業和非金屬礦物制品業外，東北地區其他產業均未達到全國平均水平。一個地區的企業盈利能力越強，企業信用越高，抗風險能力越強，履約能力越強，授信的風險就越小，銀行機構就會增加在該地區的信貸投放。二是負債壓力較大，第二還款來源缺乏保障。2019 年東北地區國有企業資產負債率為61.4%，高于全國平均水平3.5 個百分點，個別企業資產負債率甚至高達90%以上。三是“僵尸企業”多，金融資源錯配問題突出。“僵尸企業”占用了大量資源，生產要素資源配置扭曲，社會資源整體利用效率降低。其往往涉及銀行貸款、擔保鏈、反擔保等金融債務，盲目維持“穩定”將掩蓋壞賬率，推遲問題全面爆發的時間，給東北的金融穩定帶來不利影響。四是企業透明度差，惡意逃廢銀行債務。東北信用市場歷來存在“國企信仰”和“民企偏見”，銀行與企業間面臨嚴重的信息不對稱，缺乏相應的高效率和償債能力，違約風險傾向增加，也形成了潛在的地方政府隱性債務。企業逃廢金融債務嚴重破壞了銀企信用關系。

表6 東北地區與蘇浙粵規模以上工業企業利潤總額比較 單位：億元

2.東北地區企業融資成本及融資瓶頸資金供給側分析

從供給側看，“融資貴”與東北地區尤其是遼寧省法人銀行機構過多有直接關系。《報告》顯示，東部、中部、西部、東北地區3 年期定期存款加權平均利率分別為3.27%、3.32%、3.27%、3.35%，同比分別下降0.41 個、0.35 個、0.42 個、0.35 個百分點；可見東北地區銀行機構負債成本全國最高。據調查，遼寧省部分地方法人銀行機構在吸收存款時“一浮到頂”。其他法人銀行機構為保持競爭力也不得不提高存款利率，從而導致存款利率被人為抬高。負債成本（存款利率）高，為了保持利潤水平，在發放貸款時利率也高于其他銀行機構，從而增加了企業負債成本，但地方法人銀行機構的規模有限，東北地區主要資金來源仍為國有大型商業銀行和股份制銀行的分支機構。

一是去杠桿政策下，東北地區信貸額度收縮。東北地區的債務杠桿居高不下，政府部門杠桿率超標，地方政府債務負擔加重，財政收入持續減少。東北地區企業融資主要依靠銀行貸款，尤其是國有商業銀行；融資結構中間接融資占絕對主導地位，直接融資嚴重滯后，負債率居高不下；融資渠道狹窄，投資體系較東部發達地區有較大差距。大量東北企業主要依靠銀行信貸“續命”。在“去杠桿”戰略的背景下，銀行類金融機構開始主動或被動收縮對東北地區的信貸額度，從而使東北地區以往高杠桿的企業面臨嚴峻的金融供給不足。二是金融產品、模式與市場主體需求不一致。東北地區金融機構存有金融業質量以及服務項目無法跟上、適應能力不足、競爭較弱、普惠性不廣等問題。主要表現為股權等融資結構失衡、金融機構發展不平衡、產品與服務類型不科學、資源配置低效率等。三是授信理念與模式落后。東北地區傳統商業銀行青睞的大型企業授信業務市場相對飽和，發展空間有限，信貸模式落后，也缺乏授信理念創新的動力。在客戶發掘和營銷階段對于中小企業客戶的細分不夠，缺乏具體分析研究，導致了部分有潛力的初創企業難以獲得資金支持。基層經營單位和客戶經理對于資料審查存在漏洞，偏重調查財務信息，而對于非財務信息存在缺失。企業授信審批流程相對繁瑣、效率低。授信業務缺乏具有針對性的信用評價和擔保體系，這對于貸后管理和發生風險后的保全清收極為不利。四是綠色金融發展遲滯。東北地區雖然在綠色金融取得了一定進展。但與其它省區相比，現階段東北地區綠色金融開展得不夠積極，在政策推動方面與綠色金融發展強省強區存在較大差距（見表7）。近年來也存在“小散亂”和“九龍治水”等問題，與我國綠色金融發展成績突出的省區相比有明顯差距。

表7 各省區綠色金融發展橫向比較

目前東北地區尚無綠色分支行，缺乏配套政策。在發展綠色金融工具方面，可以由簡單到復雜，使綠色金融工具發展與地方需求相契合。東北地區應設立綠色金融創新城市，走“點線面”的發展路徑，形成輻射效應。東北地區缺少地方綠色金融統計平臺和綜合管理平臺，難以通過大數據挖掘和分析，很難將碎片化信息進行整合共享。

3.東北地區企業融資成本及融資瓶頸政府管理側分析

首先，增信措施不完善。政府層面應多措并舉為中小微企業“增信”，完善政策性擔保體系，完善“政銀擔”風險分擔機制。政府在建立風險機制方面滯后，表現為擔保公司數量少、擔保能力弱，財政貼息力度不足。

其次，銀企間信息不對稱。政府機構尚不能靈活運用數字技術推動信息暢通，數據重復堆疊難以互通，增加了金融的互信成本。

再次，政府干預力度過大。從地方政府角度來看，為了創造政績，在企業融資中，從方案制定、資產評估和處置，到債務清償和落實等，政府始終在指導和參與（見圖3）。地方政府干預導致了金融資源錯配，也導致產生大量不良貸款。近年來，東北地區國有企業破產案件接連不斷，如遼寧省的東北特鋼、華晨集團等。

圖3 地方政府對地方金融績效的間接作用

最后，制度成本居高不下。制度成本高是導致經營成本高的重要因素。如果市場交易主體毀約、違約行為頻繁，就增加了企業經營的不確定性，導致不可預期成本過高，增加預期投資風險，壓縮企業利潤空間，則會導致企業長期投資動力不足甚至被撤資。企業誠信水平是反映市場制度成本的重要指標。就全國而言，企業認為當地經營環境誠信水平較高的比重為49.6%，而東北地區為46.2%，低于全國平均水平，更低于東部54.1%的水平，存在市場制度成本較高的問題。

政府制度成本高主要體現為層層審批及繁多的政府收費等。從行政事業性收費占規模以上工業企業主營業務收入比重看，東北地區明顯高于蘇浙粵三省及全國平均水平。東北地區地方財政狀況并不樂觀（見表8），“吃飯財政”、低工資等也嚴重影響了行政效率。同時，政府制度成本較高還體現在政策規則的不透明增加了企業經營風險、扭曲了市場激勵機制、非生產性尋租行為等方面。調查顯示在全國范圍內，70.3%的被調查企業認為政策和規章制度的公開透明度較好，其中東部地區為73.1%，而東北地區僅為62.9%，且認為本區域透明度較差的企業數為全國水平的兩倍左右。另外，東北地區政府服務意識差、效率低，不僅增加了運營成本，還弱化了競爭力。疫情期間，嚴格且層層加碼的防疫等政策也一定程度加重了這方面的成本。

表8 2021 年地區財政預算支出增長率

4.東北地區企業資金鏈問題分析

從近年的東北企業平均績效水平來看（見表9），大量東北地區支柱行業盈利能力弱、資金占比大，資產貢獻度不足，流動性和周轉率相較東部發達地區存在明顯問題，導致企業經營和宏觀經濟運行都存在困難。據統計，東北地區企業所處行業的利潤情況普遍較低，只有1%-2%水平；具體表現為：體量大、債務多，利率略漲，則難以還息，資金鏈緊張。以輝山乳業為例，該公司于2017 年3 月出現嚴重債務危機，股價崩盤，事件邏輯鏈條即為公司發生債務危機—股價崩盤—大股東爆倉—公司進一步陷入危機。其直接原因主要是現金流斷裂，根本原因是由于公司經營戰略、財務決策以及公司治理均出現嚴重問題，公司陷入債務危機，其中在公司經營戰略制定中，過度投資非常嚴重；在財務決策中，資產端與負債端期限不匹配將會導致公司償債能力下降，流動負債占比過大，并且流動負債中的有息負債占比過大兩者共同作用將會顯著增加公司的財務成本，從而降低公司的凈利率。

表9 東北、蘇浙粵、全國各類企業績效

三、東北地區金融穩定運行存在的風險集聚與傳導路徑分析

基于以上東北地區金融運行存在的金融密度優勢微弱、金融生態建設滯后以及企業融資成本高、融資渠道不暢等問題，更進一步分析由此造成的金融風險集聚，并明確金融潛在風險向財政領域的傳導路徑，以期提高東北地區規避金融風險、保持金融安全運行的能力。

（一）東北地區金融潛在風險積累及主要表現形式

1.東北地區金融的潛在風險

雖然東北地區經濟已經穩中向好，但財政金融風險不容忽視，主要體現在增收困難長期化、支出負擔剛性化、債務增長隱性化、體制機制矛盾化、風險結構復雜化和區域差異擴大化等六個方面。東北地區經濟增速放緩，保工資、保運轉、保民生等剛性支出比重明顯上升。一旦國民經濟收益出問題，難以減少支出，容易引起涉及社會經濟發展各方面的系統風險。在中央對當地政府債務的嚴格管理下，債務的潛在性增長抑止了地區公開債務規模的增長。但地方政府部門支出仍要通過借債方式來實行。伴隨著收入支出差額的擴張，政府部門債務規模提升，還款壓力提升。因而構成了隱性債務，考慮到其具體債務規模增長，可能會遠遠高于官方統計的債務增長。

從表10 可以看出，遼寧、吉林和黑龍江在監管評價指標打分方面，資產安全性、資本補充及流動性打分普遍較低，遠低于蘇浙粵；金融資源打分結果總分全國排名方面，只有吉林處于中等位置，遼寧、黑龍江分別位居第20 位、第29 位，十分靠后，金融安全運行的壓力較大。

表10 2021 年東北地區與蘇浙粵金融資源打分結果比較

東北振興是一個艱難的過程，其間系統風險、區域風險、行業風險、企業風險共存，經濟風險、社會風險、財政風險、金融風險交織，風險結構日趨復雜。財政支出壓力較大，政府部門將財政支出的一部分轉變成金融部門支出，以彌補財政支出不足，這部分金融活動由于有著明顯的準財政行為特點，很難受到正規監管，其效益情況和安全性得不到保障，很容易不斷積累隱性風險。

2.東北地區金融潛在風險主要類型

（1）信用風險。信用體制的缺失，是牽制東北地區經濟增長的短板之一。東北地區有較多國有制企業，很多企業借改革之機躲避金融債務；企業相互間的托欠負債狀況嚴重。政府部門信用缺失主要體現在，其依然沉溺于管理型官僚角色中，服務型核心理念缺失，嚴重影響政府公信力。當地政府對各種金融機構監管不到位, 一些金融機構內部結構風險管控缺少，加大了整個市場的信用風險。

（2）流動性風險。金融業能否完成可持續發展的主要因素是其本身財產是否具有高度的流動性與流通性。現階段，絕大多數東北地區國企的發展困境，導致了許多國有銀行與地方金融機構不良貸款比例擴大，流動性比率大幅度降低，甚至出現付款艱難的情況（見表11）。

表11 2021 年部分城市資產安全狀況對比

（二）東北地區潛在金融風險傳導機制的分析

1.風險傳導理論

金融脆弱性理論認為，企業預期收益率在市場行情上漲階段，會引導投機者大幅提升借款要求，金融機構就會增加比例放貸給高風險企業，導致金融脆弱性嚴重度提高；當經濟走勢放緩，該類高風險企業就會發生經營困難狀況，很有可能托欠負債和破產“爆雷”，不斷產生逾期貸款，最后金融機構容易陷入困境，誘發金融行業的風暴。

信用理論認為，信用的本質就是能夠還本付息，是商業銀行等金融機構的基礎保障。宏觀經濟瞬息萬變，存在諸多不確定因素，當實際經濟指標偏離借款人預期水平時，就會產生失信風險，致使借款人對銀行貸款無力償還，產生信用違約。現代經濟通過信用互聯，無論是實體經濟還是虛擬經濟都建立在信用鏈中，一旦鏈條任何一處出問題，多米諾效應都不可避免。

貸款勉強理論表明，銀行由于關系社會的存在，會降低貸款的質量，增加不良率的發生。東北地區信貸市場存在特殊性，貸款勉強與貸款需求無彈性共存。金融機構商業化改革后，同業競爭劇烈，對“關系硬”的企業爭相貸款，使得這些企業貸款供給大于需求，貸款勉強產生。

2.地方金融風險向財政傳導的主要路徑

（1）地方政府對地方金融機構的干預，主要采用股權控制和行政干預兩種方式，讓地方金融機構以貸款的方式，為地方國有企業及國企控股企業提供資金支持，或為地方政府融資平臺公司提供資金。通過完成上述的循環，就構成了地方政府對地方金融機構干預的傳導過程（見圖5）。

圖5 地方政府干預對地方金融機構的作用傳導

（2）地方政府債務的傳導路徑。讓區域性金融機構事實上擔負地方政府的債務，是地方政府在金融體系轉嫁負債風險的重要途徑。該行為直接影響到金融機構的資產質量，甚至造成毀約風險。地方財政部門的大規模信息不對稱也可能進一步積累企業金融危機的風險（見圖6）。

圖6 地方政府債務風險影響區域金融風險傳導機制

（3）區域產業風險的傳導路徑。產業問題直接關系所在地區的金融平穩，其深層原因是高資產行業和地方性金融機構高度綁定。因為房地產等行業的無休止上漲，催生了泡沫與風險。泡沫破滅最直觀的影響是企業資金短缺，銀行或其他金融機構的高額壞賬損失也會跟著發生，引起區域金融風險性，并傳導到各個領域（見圖7）。

圖7 產業風險影響區域金融風險傳導機制

四、維護東北地區金融運行安全的對策建議

（一）加大對東北地區金融改革化險的資金支持，構建財政-金融-經濟的正向循環

首先，建議中央加大對改革化險資金缺口的支持力度，防止引發地方財政風險。東北各省財政力量相對薄弱，在前期的改革化險中已經承擔了巨額的改革成本，繼續挖潛的空間已經有限。建議國家層面根據東北地區金融改革化險的具體進程和資金缺口，及時通過中央專項借款、存保公司、金融穩定基金加大對改革資金缺口支持力度，幫助東北地區“以時間換空間”有效處置金融風險，防止金融風險向地方財政傳導。其次，建議人民銀行根據改革化險金融機構的經營實際需求，合力放寬低息借款展期償還的條件，有效降低金融機構利息支出，防止出現息差倒掛，降低償債的短期壓力，在健康持續發展中逐步消化歷史包袱，防止引發次生風險。此外，加大對改革化險金融機構資本金的支持力度。建議國家有關部門加大支持力度，進一步拓寬專項債注資路徑和模式，及時研究解決協議存款轉股等相關問題和障礙，支持東北地區中小銀行機構通過專項債補充資本，集中力量救助重點高風險金融機構。

（二）進一步推動地方政府加快中小銀行改革重組，及時出清市場風險

首先，支持中小銀行整合重組。建議人民銀行、金融監管局等有關部門，推動地方政府對地方中小銀行進行整合。農合機構、農商行以及村鎮銀行可以組建一級法人機構，通過由吸收合并、新設合并等方式整體合并為一家；也可以根據區域經濟格局分塊整合。載體可以選擇由體量大、發展好、管理規范的機構對其他機構進行整合重組，采用一級法人、分級管理的經營體制。其次，指導地方中小銀行不斷完善公司治理。建議金融監管局針對城商行普遍存在的黨的領導弱化、股權亂象叢生，股東缺位與越位并存，高管人員行為異化、職業操守喪失、惡意違規經營等問題，指導銀保監會派出機構會同地方黨委政府，提升地方中小銀行機構公司治理水平，加強高管層履職行為規范，不斷完善激勵約束機制。再次，多措并舉加速出清不良資產。建議國家金融委、人民銀行、金融監管局等有關部門，指導地方政府充分重視不良資產問題，堅持市場化法制化原則，堅持問題出清與企業重生相結合，堅持政府有效干預與監管相結合，盡早、從速處置，防止形成不良資產與區域經濟相互負面影響的局面。同時，建立全國統一的不良資產轉讓平臺，具體可以依托阿里、京東等拍賣平臺，整合各省現有司法拍賣平臺，共同組建覆蓋全國的交易平臺。充分發揮金融機構的資源優勢、司法機關的制度優勢和監管部門的政策優勢，切實提高不良資產的處置效率。

（三）完善投融資環境，提升市場主體能力

完善金融服務體系，持續擴大東北金融規模。一是支持金融機構探索建立服務中小微企業未來發展的業務單元，為具有高新科技產品研發能力、附加值也較大的創新型中小微企業提供綜合金融服務。二是加大對華信信托、錦銀租賃、盛銀消金等非銀行金融機構改革化險的支持力度，引導其深耕本土，差異化經營，實現健康發展。三是規范發展“7+4”類地方金融組織。四是支持東北地區風險投資基金、私募股權投資基金發展。

拓寬直接融資途徑，優化金融結構。一是支持東北區域性股權市場建設成為貫通多層資本市場的平臺。二是適當縮短東北地區企業上市等待時間。三是提高地方政府對企業募股融資的幫扶水準,推動東北優質公司在主板或創業板等二級市場上市募資。四是支持修復受華晨債券違約影響而被破壞的信用市場環境。

深化間接金融的引導作用。加快發展綠色金融，健全綠色金融機構體系，充分發揮綠色信貸促進傳統產業轉型升級功能。指導東北地區及時制定實施針對綠色金融的專項政策，支持東北地區綠色債券、碳排放權、用能權、排污權等交易試點工作，推動碳排放權、排污權、用能權等環境權益交易市場建設。支持東北地區建設地方性碳排放市場試點，挖掘完善碳市場的定價、資產配置、風險管理功能，提高企業節能減排、綠色轉型的積極性，拓寬企業融資渠道，為企業綠色轉型提供更充足的資金來源。