紐約開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策與建成遺產(chǎn)保護(hù)更新研究
——以高線公園為例

左 力，時(shí)鈺琳

引言

歷史建筑蘊(yùn)含巨大的文化價(jià)值，是城市建成遺產(chǎn)的重要組成部分。伴隨著城市的發(fā)展，城市的土地價(jià)值不斷被挖掘，同步帶動(dòng)了歷史街區(qū)和歷史建筑有形價(jià)值的增長(zhǎng)。在存量更新背景下，城市建成遺產(chǎn)保護(hù)需要在保護(hù)法規(guī)的管控下，通過(guò)制定公共政策平衡遺產(chǎn)保護(hù)與空間發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)歷史建筑的活化利用和建成遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)70年代，紐約為了促進(jìn)歷史建筑保護(hù)更新的良性循環(huán)，通過(guò)建立歷史建筑地塊開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策，釋放了歷史街區(qū)更新過(guò)程中城市空間發(fā)展的合理訴求，形成了一套城市遺產(chǎn)保護(hù)與空間更新的良性互動(dòng)的造血機(jī)制，突破歷史建筑保護(hù)困境。美國(guó)在20世紀(jì)末奉行的新自由主義城市政策強(qiáng)調(diào)個(gè)人在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)的合作，形成了政府主導(dǎo)、政府市場(chǎng)相輔相成的伙伴關(guān)系，有效提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力[1]。進(jìn)入21世紀(jì)，世界范圍內(nèi)越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始采用歷史建筑上空開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的政策作為平衡遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展的重要政策手段，有效地協(xié)同解決了城市遺產(chǎn)保護(hù)與發(fā)展的矛盾，推動(dòng)歷史街區(qū)可持續(xù)更新發(fā)展。

1 紐約開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策概述

1.1 政策背景概述

開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移（transfer of development right），簡(jiǎn)稱TDR，指將指定范圍內(nèi)土地所有者的開(kāi)發(fā)權(quán)與所有權(quán)分離，允許土地所有者將上空的開(kāi)發(fā)權(quán)出售給相鄰的地段，從而允許開(kāi)發(fā)商在指定地塊獲得額外的建筑高度和容積率[2]。其中需進(jìn)行保護(hù)或較少開(kāi)發(fā)的區(qū)域稱為發(fā)送區(qū)，如歷史性地標(biāo)、開(kāi)放空間、農(nóng)田等；適合容積率增長(zhǎng)的區(qū)域稱為接收區(qū)，通常為基礎(chǔ)設(shè)施完善、適宜開(kāi)發(fā)的區(qū)域。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度最早在北美用于保護(hù)鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)用地，激勵(lì)鄉(xiāng)村區(qū)域進(jìn)行集中的城鎮(zhèn)化建設(shè)，該項(xiàng)政策通過(guò)將農(nóng)業(yè)用地允許配套建設(shè)的空間容量，采用政策引導(dǎo)的方式，轉(zhuǎn)移到利于集中建設(shè)的城鎮(zhèn)區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地的保護(hù)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)需求的釋放[3]。20世紀(jì)中期，隨著城市建成遺產(chǎn)價(jià)值逐漸成為城市發(fā)展的共識(shí)，開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度被陸續(xù)運(yùn)用在北美城市歷史街區(qū)的建成遺產(chǎn)保護(hù)更新實(shí)踐中。

開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制于1961年在紐約首次引入，1968年紐約市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行了修改，允許將開(kāi)發(fā)權(quán)出售至幾個(gè)街區(qū)以外的地塊，以緩解歷史地標(biāo)法案帶來(lái)的財(cái)政困難[4]。起初項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)只允許在小范圍的特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，隨后在紐約的濱水區(qū)中被允許在更大的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。后來(lái)將發(fā)送區(qū)域和接收區(qū)域完全分開(kāi)，強(qiáng)制分區(qū)被鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的財(cái)政激勵(lì)所取代[5]。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制最早實(shí)踐于1968年紐約中央車站的保護(hù)更新，后被廣泛應(yīng)用于各類土地保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用中。

1.2 治理視角下紐約建成遺產(chǎn)保護(hù)趨勢(shì)

2011年，聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）通過(guò)了《關(guān)于城市歷史景觀的建議書(shū)》。這份創(chuàng)新性的準(zhǔn)則性文書(shū)呼吁，將城市和人類住區(qū)中文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理工作與可持續(xù)城市發(fā)展政策和做法結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)的作用，讓城市和人類住區(qū)煥發(fā)文化活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)包容和環(huán)境可持續(xù)性[6]。遺產(chǎn)保護(hù)的范式從追求保護(hù)對(duì)象的客觀原真性轉(zhuǎn)向關(guān)注遺產(chǎn)對(duì)象自身價(jià)值的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)采用社會(huì)治理的方式管理城市復(fù)雜變化的遺產(chǎn)類型，建立完善有效的規(guī)劃政策傳導(dǎo)機(jī)制，平衡遺產(chǎn)保護(hù)與城市發(fā)展的矛盾，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)的動(dòng)態(tài)管控成為當(dāng)下建成遺產(chǎn)保護(hù)的總體趨勢(shì)。

2020年，根據(jù)紐約大學(xué)福曼中心（Furman Center）的一項(xiàng)研究，紐約劃定的歷史街區(qū)的平均容積率為2.4，高于歷史街區(qū)周邊臨近區(qū)域約1.4（圖1）。較高的建設(shè)容量限制了歷史街區(qū)進(jìn)一步增容的可能性。另外，近20年來(lái)，紐約的歷史街區(qū)，尤其是曼哈頓的歷史街區(qū)已經(jīng)成為紐約城市經(jīng)濟(jì)最活躍、新增人口增長(zhǎng)較快的區(qū)域。紐約歷史街區(qū)主要采用適應(yīng)性更新的方式，通過(guò)對(duì)建筑物的內(nèi)部空間改造滿足城市發(fā)展訴求，然而這種方式無(wú)法提供城市發(fā)展必要的增量空間，因此統(tǒng)籌歷史街區(qū)的遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)更新成為紐約城市發(fā)展必須面對(duì)的問(wèn)題。以曼哈頓為例，歷史街區(qū)相較下城和中城的商業(yè)和居住區(qū)域仍然具備較大的空間拓展?jié)摿Γ谝允袌?chǎng)為導(dǎo)向的紐約發(fā)展模式背景下，合理轉(zhuǎn)移歷史建筑或街區(qū)的上空開(kāi)發(fā)權(quán)，為城市的保護(hù)與發(fā)展帶來(lái)了平衡的方向。

1.3 開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的主要模式

圖3 開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式流程

1.3.1 區(qū)域合并模式

區(qū)域合并模式具有較強(qiáng)的操作性，審批流程簡(jiǎn)便，屬于既有合規(guī)開(kāi)發(fā)——即執(zhí)行的項(xiàng)目不需要再經(jīng)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的額外審批，區(qū)域合并未將建筑面積進(jìn)行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，而是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)對(duì)相鄰地段進(jìn)行合并，從而取消了區(qū)域內(nèi)的地段分區(qū)限制，允許區(qū)域內(nèi)容積率的“自由流動(dòng)”。區(qū)域合并模式的雛形在1961年的區(qū)劃決議中就已經(jīng)出現(xiàn)，1961年引入容積率的概念后，這種模式得以完善。在區(qū)域合并模式下，多出現(xiàn)將區(qū)域內(nèi)建筑面積集中而發(fā)生超高層建筑的情況。在此模式下建成了帝國(guó)大廈、特朗普世界大廈等高層建筑物。因此種模式審批流程較為簡(jiǎn)易，故比其他三種模式出現(xiàn)得更為頻繁。自2003年至2011年，紐約超過(guò)90%的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移都是區(qū)域合并模式[10]。此類模式還被大量應(yīng)用于農(nóng)田及自然資源的保護(hù)中。其余兩種模式則是在遺產(chǎn)保護(hù)方面對(duì)于區(qū)域合并的補(bǔ)充。

1.3.2 地標(biāo)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式

地標(biāo)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式產(chǎn)生于紐約20世紀(jì)60年代的地標(biāo)保護(hù)運(yùn)動(dòng)，戰(zhàn)后的建筑熱潮以及賓夕法尼亞車站的拆除喚起了人們對(duì)于歷史建筑的保護(hù)意識(shí)，1968年為了支持地標(biāo)保護(hù)法案，設(shè)立了地標(biāo)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式。此種模式下，地標(biāo)建筑的所有者可以通過(guò)出售其上空的開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)獲得一定的資金收益補(bǔ)償?shù)貥?biāo)建筑修繕和維護(hù)的資金，政府還會(huì)配套稅收補(bǔ)償政策福利，被出售的容積率被轉(zhuǎn)移到了更適合集中開(kāi)發(fā)建設(shè)的城市地塊，用于滿足城市發(fā)展的空間訴求。紐約中央車站保護(hù)更新項(xiàng)目是對(duì)地標(biāo)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式的最早應(yīng)用，將原本需要在車站原址上建設(shè)的53層塔樓的建筑容量轉(zhuǎn)移到附近街道，避免對(duì)于原有車站地標(biāo)特色的破壞，最終保留了車站原有的獨(dú)特城市風(fēng)貌。此種模式在遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用最為廣泛。

1.3.3 特區(qū)開(kāi)發(fā)模式

特區(qū)開(kāi)發(fā)模式是指將城市內(nèi)某些區(qū)域劃定為城市特區(qū)，并允許轉(zhuǎn)讓其開(kāi)發(fā)權(quán)到其他任何一個(gè)允許接收的地方[9]。該模式是在紐約中央車站的保護(hù)開(kāi)發(fā)的實(shí)踐中針對(duì)其開(kāi)發(fā)權(quán)的復(fù)雜性及《地標(biāo)保護(hù)法》而催生出的一種新的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移模式。特區(qū)開(kāi)發(fā)模式拓展了地標(biāo)轉(zhuǎn)移模式的適用范圍，在特區(qū)范圍內(nèi)符合轉(zhuǎn)移條件的地區(qū)可以將開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移至符合條件的接收地，而不是僅限于相鄰地塊，在歷史街區(qū)的保護(hù)中發(fā)揮了顯著的作用，使開(kāi)發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移更加靈活，擴(kuò)大了可轉(zhuǎn)移范圍。如哈德遜廣場(chǎng)特區(qū)、南街海港區(qū)及為了保護(hù)和改善高線周圍開(kāi)發(fā)空間而進(jìn)行的西切爾西區(qū)重新區(qū)劃調(diào)整[10]。高線公園保護(hù)更新中充分運(yùn)用了此類模式，通過(guò)特區(qū)的設(shè)立、區(qū)劃的調(diào)整完成了對(duì)高線公園的保護(hù)利用。

2 高線公園的更新歷程

2.1 歷史發(fā)展進(jìn)程

2.1.1 軌道運(yùn)營(yíng)時(shí)期（1930—1980年）

1847年，紐約在曼哈頓西部修建鐵軌，這種地面鐵路使第10大道交通事故頻發(fā)，一度被稱為“死亡大道”。高線鐵路最初建于1930年，建成通車后不僅便利了工業(yè)區(qū)的貨運(yùn)交通，而且消除了第10大道的交通危險(xiǎn)，保證了行人的安全。20世紀(jì)60年代后，公路體系的完善以及汽車運(yùn)輸?shù)呐畈l(fā)展使鐵路運(yùn)輸?shù)牡匚蝗諠u沒(méi)落，高線鐵路運(yùn)量下降。此外，二戰(zhàn)后紐約工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占的比重逐年下降，西區(qū)的許多工廠倉(cāng)庫(kù)空無(wú)一人，這都使得高線鐵路的運(yùn)量下降。1980年，高線軌道徹底停止使用。

例如，在教學(xué)《有理數(shù)》（北師大版數(shù)學(xué)七年級(jí)上冊(cè)）這一課時(shí)，教師就可以制作一節(jié)相關(guān)的微課，詳細(xì)講解如何通過(guò)有理數(shù)去探究勾股定理，不僅讓學(xué)生對(duì)有理數(shù)的各種知識(shí)有著充分的了解，還可以學(xué)習(xí)到未來(lái)需要學(xué)習(xí)的知識(shí)。通過(guò)這樣的方式進(jìn)行教學(xué)，可以使課堂教學(xué)內(nèi)容有效擴(kuò)展，為學(xué)生未來(lái)的學(xué)習(xí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，切實(shí)提升數(shù)學(xué)教學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)生的學(xué)習(xí)效率。

2.1.2 更新改造時(shí)期（1989—2006年）

高線鐵路停止使用后很快被廢棄，將其拆除的聲音日漸高漲。1989年，切爾西業(yè)主組織希望將高線拆除，但拆除行動(dòng)最后未能進(jìn)行。直到10年后，才有人提議將高線鐵路保留為地上公園。1999年區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的代表提出關(guān)于保護(hù)高線鐵路的方案，擬將鐵路改造為步行道，但當(dāng)時(shí)社區(qū)委員會(huì)認(rèn)為保護(hù)高線的方案需要大量的資金投入，且后期的管理問(wèn)題難以解決，應(yīng)該將其拆除[11]。同年“高線之友”組織的出現(xiàn)使得這種情況得到了改變，通過(guò)各方交涉，論證了對(duì)于高線鐵路進(jìn)行保護(hù)更新的收益及可行性，推動(dòng)了高線保護(hù)項(xiàng)目的進(jìn)程。

高線保護(hù)計(jì)劃的另一個(gè)主要的反對(duì)聲音來(lái)自當(dāng)時(shí)的紐約市長(zhǎng)朱利安尼。他認(rèn)為這些項(xiàng)目源于當(dāng)?shù)鼐用褚蜞彵苄?yīng)而反對(duì)周圍的任何改變，但隨著新一任市長(zhǎng)的上臺(tái)，保護(hù)工作迎來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)[12]。新任市長(zhǎng)布隆伯格支持進(jìn)行保護(hù)，并在上臺(tái)后廢除了拆除高線鐵路的提案。為了使保護(hù)計(jì)劃順利進(jìn)行，紐約市進(jìn)行了切爾西區(qū)劃調(diào)整，利用開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策使業(yè)主們可以通過(guò)出售上空開(kāi)發(fā)權(quán)獲得利益[12]。這一舉措極大促進(jìn)了高線公園項(xiàng)目的進(jìn)程，該項(xiàng)目于2006年正式動(dòng)工。

2.1.3 公園使用時(shí)期（2006年至今）

2014年，高線公園三期全部完成并對(duì)外開(kāi)放，設(shè)計(jì)上的藝術(shù)處理使它不僅僅是一個(gè)普通的公園，更是一件藝術(shù)品，迅速成為了紐約最重要的旅游景點(diǎn)之一（圖4）。高線公園開(kāi)放后采用了公私合營(yíng)的模式，運(yùn)營(yíng)管理工作由“高線之友”這一非盈利組織來(lái)負(fù)責(zé)。高線項(xiàng)目的費(fèi)用約為1.9億美元，其中由“高線之友”募集的就有6 000萬(wàn)美元之多。高線公園項(xiàng)目吸引了美國(guó)和海外其他城市的興趣，成為城市廢舊基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)更新的經(jīng)典案例。高線公園融合了創(chuàng)新設(shè)計(jì)、公共場(chǎng)所開(kāi)放和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不僅使切爾西區(qū)的地價(jià)上漲，而且?guī)?lái)了巨大的稅收和經(jīng)濟(jì)效益。2013年，高線公園的累計(jì)經(jīng)濟(jì)效益近10億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了最初預(yù)計(jì)的2億美元。

圖4 高線公園發(fā)展建設(shè)歷程

2.2 區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)西切爾西地區(qū)容積率進(jìn)行分析可知，現(xiàn)區(qū)域內(nèi)平均容積率為4.5，略高于曼哈頓地區(qū)3.6的平均容積率（圖5）。通過(guò)對(duì)建筑的建成年代和更新時(shí)間進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)建于19世紀(jì)60年代以前的建筑有接近80%進(jìn)行過(guò)更新或改造，平均開(kāi)發(fā)和更新時(shí)間差約為60年。分析地塊建設(shè)時(shí)間發(fā)現(xiàn)，有40%的建筑為2011年后建設(shè)，與高線公園的更新時(shí)間基本吻合（圖6）。而這都得益于保護(hù)過(guò)程中開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制發(fā)揮的作用。高線公園項(xiàng)目的成功吸引了眾多商業(yè)資源在此聚集，現(xiàn)區(qū)域內(nèi)建筑類型以商業(yè)辦公為主，建筑平均高度為26.6 m，逐漸發(fā)展成為極具藝術(shù)氛圍的商業(yè)街區(qū)。高線公園項(xiàng)目的影響范圍不僅僅是西切爾西特區(qū)，也對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生了輻射作用，尤其是帶動(dòng)了北側(cè)哈德遜廣場(chǎng)的更新項(xiàng)目實(shí)施和東側(cè)切爾西歷史街區(qū)的發(fā)展。此外，其經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)對(duì)整個(gè)切爾西地區(qū)產(chǎn)生了巨大效應(yīng)，2011年，高線公園周邊的房?jī)r(jià)就已經(jīng)翻了一番[13]，除此之外還帶來(lái)了超過(guò)12 000個(gè)工作崗位、3 000多個(gè)新的住宅單元，其中700個(gè)為保障性住房單元，還有1 000個(gè)酒店房間、50億美元的房地產(chǎn)投資、每年6 400萬(wàn)美元的稅收收入等[14]。如今高線公園成為曼哈頓地區(qū)最具活力的休閑藝術(shù)區(qū)之一。高線公園及其區(qū)域的成功發(fā)展與開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制作用的發(fā)揮密不可分。

圖5 西切爾西特區(qū)容積率及主要新建建筑

圖6 西切爾西特區(qū)建設(shè)及更新項(xiàng)目分析

3 高線公園的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制

開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的核心內(nèi)容是建立了保護(hù)和發(fā)展的平衡目標(biāo)，通過(guò)制定政府、業(yè)主、保護(hù)團(tuán)體各方的政策，采用剛性和彈性結(jié)合的手段綜合引導(dǎo)項(xiàng)目有序?qū)嵤８呔€鐵路從南至北穿越哈德遜廣場(chǎng)和切爾西區(qū)，整個(gè)項(xiàng)目采用了特區(qū)開(kāi)發(fā)模式，突破了現(xiàn)有分區(qū)的限制，有效地整合優(yōu)化了沿鐵路線兩側(cè)的土地資源。2005年紐約設(shè)立了西切爾西特區(qū)，范圍包括西30大街以南西15大街以北，第10大道與第11大道之間的區(qū)域。通過(guò)對(duì)片區(qū)功能的重新規(guī)劃，建立了高線轉(zhuǎn)移走廊，將原區(qū)劃中屬于高線鐵路地塊的開(kāi)發(fā)容量轉(zhuǎn)移到更適合開(kāi)發(fā)的周邊區(qū)域。特區(qū)的劃分是高線公園附近地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的前提，使得開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制更為靈活。轉(zhuǎn)移機(jī)制包括特區(qū)地塊分級(jí)調(diào)整、特區(qū)機(jī)制轉(zhuǎn)移模式的運(yùn)用，采取一系列容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。空間精細(xì)管控則是從建筑空間層面入手進(jìn)行高線公園的精細(xì)化保護(hù)更新。與“高線之友”的公私合營(yíng)模式一方面保障了開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的更好實(shí)施，另一方面也促進(jìn)了區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展（圖7）。

圖7 高線開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制作用模式流程

3.1 重新區(qū)劃調(diào)整

高線公園保護(hù)更新中采用了開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制中的特區(qū)開(kāi)發(fā)模式，此種模式下業(yè)主們可以通過(guò)出售土地上空的開(kāi)發(fā)權(quán)而獲得利益。調(diào)整內(nèi)容包括將位于高線地役權(quán)正下方或側(cè)面的房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第10大道和第11大道沿線的地塊，允許住宅、商業(yè)和一些制造業(yè)（藝術(shù)畫(huà)廊）的混合，其中“共管公寓接收”用地（C）取代了幾個(gè)工業(yè)制造用地（M）。用地大部分被劃為輕型制造業(yè)和商業(yè)用途，分區(qū)指定為M1-5，最大允許容積率為5。取消了大部分M1-5地區(qū)，將其細(xì)分為C6-2、C6-3、C6-4、M1-5區(qū)，保留了現(xiàn)有制造業(yè)，同時(shí)鼓勵(lì)在整個(gè)區(qū)域內(nèi)的不同地點(diǎn)進(jìn)行商業(yè)植入和高密度的住宅發(fā)展。M1-5/R8A區(qū)變更為C6-2A區(qū)；M1-5/R9A變更為C6-3A區(qū)。政府還創(chuàng)建了一個(gè)高線轉(zhuǎn)移走廊（HLTC），并允許轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)的業(yè)主將其土地上空開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到指定的接收地（圖8），條件是需要建造連接高線的樓梯通道，在高線轉(zhuǎn)移走廊90%的樓面面積轉(zhuǎn)移到接收地點(diǎn)或以其他方式使用后，作為高線項(xiàng)目轉(zhuǎn)運(yùn)的替代方案，將允許增加樓面面積，以換取對(duì)社會(huì)福利住房基金的捐款。通過(guò)一系列舉措，使得新開(kāi)發(fā)的建筑體量得到控制，保證了高線周圍充足的光照和良好的視野，實(shí)現(xiàn)新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與高線公園的聯(lián)系，促進(jìn)高線公園改造后作為公共開(kāi)放空間的再利用。

圖8 西切爾西特區(qū)邊界及西切爾西特區(qū)分區(qū)規(guī)劃圖

3.2 特區(qū)開(kāi)發(fā)模式運(yùn)用

高線公園采用開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制中的特區(qū)開(kāi)發(fā)模式的起初目的是尊重私有財(cái)產(chǎn)和滿足切爾西業(yè)主組織的訴求。此種模式使業(yè)主們可以通過(guò)出售其上空的開(kāi)發(fā)權(quán)來(lái)獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，且開(kāi)發(fā)商可以獲得額外的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。位于高線轉(zhuǎn)移走廊區(qū)的業(yè)主只要轉(zhuǎn)移其開(kāi)發(fā)權(quán)就可以獲得額外的1.0最大可建容積率獎(jiǎng)勵(lì)還有每平方英尺（約0.09 m2）50美元的高線公園改善基金。這種模式使開(kāi)發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移更為靈活和高效，良好地適應(yīng)了周圍切爾西區(qū)的發(fā)展，使高線公園重新煥發(fā)生機(jī)（圖9）。在2005年的重新區(qū)劃中，沿著19街至30街之間的高架線建立了一個(gè)100英尺（約30.48 m）寬的高線傳輸走廊，將西切爾西特區(qū)劃分為9個(gè)分區(qū)，每個(gè)分區(qū)都有特殊的規(guī)定，走廊的開(kāi)發(fā)權(quán)可以轉(zhuǎn)移到大多數(shù)分區(qū)，將原本因高線而無(wú)法使用的開(kāi)發(fā)權(quán)釋放了出來(lái)（圖10）。

圖9 各地塊最大容積率及疊加方式

圖10 高線公園開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移容積率對(duì)比示意

特區(qū)是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)劃的，對(duì)于轉(zhuǎn)移的規(guī)模設(shè)置了上限，故不必對(duì)于特區(qū)中的每個(gè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行繁瑣的審查程序。這使得西切爾西特區(qū)的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目一度成為紐約最活躍的項(xiàng)目。自2006年至今，已經(jīng)累計(jì)轉(zhuǎn)移了超過(guò)40萬(wàn)平方英尺（約37 161.22 m2）的面積。此種模式的成功運(yùn)用將建成遺產(chǎn)和開(kāi)放空間的保護(hù)成功融入一個(gè)機(jī)制中，為高線公園周圍帶來(lái)了良好的光線、空氣和景色，推動(dòng)了高線公園項(xiàng)目的成功（表1）。

表1 各地塊最大容積率

3.3 空間精細(xì)化管控

在西切爾西特區(qū)的區(qū)劃調(diào)整中，增強(qiáng)了高線公園周圍的開(kāi)放空間，并確保了相鄰的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與高線公園之間的關(guān)聯(lián)。為了保障周圍的空氣流通和景觀視野，增強(qiáng)地區(qū)空間效益，高線公園旁的第10大道沿線新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目也受到建筑體量的限制，并采取了一系列控制措施鼓勵(lì)與高線平臺(tái)的連接。根據(jù)規(guī)定，第10大道沿線建筑物的街墻高度可達(dá)35英尺（約10.67 m）至45英尺（約13.72 m），占第10大道臨街面積的25%。降低的街道墻位于一個(gè)指定的街道交叉路口。其余75%的街道墻可以上升到最高允許建筑物高度。為了在高線公園開(kāi)放空間上創(chuàng)造不同的體驗(yàn)，建筑物的一部分從高線進(jìn)行后退。只允許建筑物40%的高度超過(guò)規(guī)定的最大允許高度。其余的建筑不得高于這個(gè)高度，且相對(duì)高線退后至少25英尺（約7.62 m）。為了保持良好的連續(xù)性景觀，至少有20%的面積將會(huì)作為景觀或開(kāi)放空間，且在高線結(jié)構(gòu)西側(cè)15英尺（約4.57 m）范圍內(nèi)，建筑物的高度不能超過(guò)高線的水平高度，從而避免了視線的遮擋（圖11）。

圖11 空間精細(xì)化管控示意

高線公園現(xiàn)已形成層次分明的景觀模式：保持原生的生態(tài)景觀、創(chuàng)造獨(dú)特的城市景觀、傳承歷史的敘事景觀。在保護(hù)更新過(guò)程中，保留了原有植被肌理，對(duì)自然植被采取盡可能少的干涉，使其保持“野蠻生長(zhǎng)”的原始狀態(tài)。保留了高線公園周圍許多歷史遺存下的涂鴉建筑，這些建筑承載了特殊時(shí)期的歷史積淀[15]。對(duì)于切爾西區(qū)一些廢棄的倉(cāng)庫(kù)、廠房進(jìn)行更新設(shè)計(jì)，在保留其原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上對(duì)內(nèi)部功能進(jìn)行置換，從而使其煥然一新，新舊建筑的穿插與高線公園的映襯形成了獨(dú)特的城市景觀，這些方式留存了城市的歷史記憶和文化內(nèi)涵，并為游客創(chuàng)造了導(dǎo)向性明確的城市慢行設(shè)施。

3.4 非盈利組織公私合營(yíng)

在高線公園保護(hù)更新中，非盈利組織“高線之友”是最重要的角色之一，不僅在保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用，還在后期運(yùn)營(yíng)中承擔(dān)了主要的工作。高線公園在后期的管理運(yùn)營(yíng)中建立了公私合營(yíng)的模式，委托“高線之友”全面管理運(yùn)營(yíng)高線公園，作為開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的受益方，實(shí)施高線公園的活化利用，并負(fù)責(zé)部分后期維護(hù)費(fèi)用的籌款。除此之外，還舉辦包括從園藝到環(huán)境正義等方面的專業(yè)技能培訓(xùn)，為當(dāng)?shù)厍嗌倌陝?chuàng)造了學(xué)習(xí)和就業(yè)機(jī)會(huì)。如今的“高線之友”成立了由38人組成的理事會(huì)，這些人主要為建筑規(guī)劃師和切爾西的社區(qū)居民代表，一些重要事務(wù)均由理事會(huì)投票決定[16]。2017年建立了一個(gè)全球范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施再利用項(xiàng)目的同行社區(qū)——高線網(wǎng)絡(luò)。在不同發(fā)展階段的網(wǎng)絡(luò)合作伙伴就如何通過(guò)景觀推進(jìn)公共目標(biāo)相互提供技術(shù)援助和建議，包括保證社會(huì)公平，管理中產(chǎn)階級(jí)化以避免民眾流離失所，將公共規(guī)劃制度化等[17]。

“高線之友”建立了一個(gè)社會(huì)和政府之間直接溝通的渠道，將公眾的意見(jiàn)收集之后及時(shí)向上反饋。政府及有關(guān)部門也將高線的規(guī)劃發(fā)展和政策方案向公眾及時(shí)傳達(dá)，媒介則由“高線之友”這一組織來(lái)充當(dāng)。這種公私合營(yíng)的機(jī)制大大提高了政府管理和處理事務(wù)的效率，拉近了與公眾之間進(jìn)行對(duì)話溝通的距離，特別是在對(duì)于一些緊急情況的應(yīng)對(duì)時(shí)尤為有效[18]。非盈利組織的存在有效地串聯(lián)起了高線周邊切爾西區(qū)的居民，提高了民眾的凝聚力，在發(fā)展過(guò)程中逐漸成為世界著名的非盈利性保護(hù)組織之一。

4 結(jié)論與啟示

4.1 合理借鑒開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，促進(jìn)城市空間存量開(kāi)發(fā)

開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策在美國(guó)是作為對(duì)于傳統(tǒng)區(qū)劃法的完善補(bǔ)充而實(shí)施，此政策源自英美法系，與我國(guó)政策有極大不同之處。我國(guó)土地國(guó)有，且目前尚無(wú)土地開(kāi)發(fā)權(quán)這一概念。我國(guó)城市更新正如火如荼進(jìn)行，在建成遺產(chǎn)保護(hù)、社區(qū)更新等方面取得了相應(yīng)成就，但也存在一些歷史建筑衰敗、周邊土地利用效率低下等問(wèn)題。如今在以存量更新為時(shí)代背景的當(dāng)下，要提高城市核心土地的空間價(jià)值及利用率，就要由增量開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向存量開(kāi)發(fā)，如何正確處理好土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、如何正確處理土地開(kāi)發(fā)權(quán)的客觀存在是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策對(duì)于高線項(xiàng)目等建成遺產(chǎn)的保護(hù)起到了關(guān)鍵性作用，平衡了土地所有人的利益和城市公共利益。在重新區(qū)劃的基礎(chǔ)上通過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、容積率轉(zhuǎn)移、保障性住房獎(jiǎng)勵(lì)等手段實(shí)現(xiàn)了空間價(jià)值的再分配，各地塊中容積率的增量都是通過(guò)對(duì)一些城市有著正向影響的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。這種利用開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移手段實(shí)現(xiàn)空間價(jià)值再分配不僅使區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，也在一定程度上保障了社會(huì)公平問(wèn)題。我國(guó)深圳率先探索了市場(chǎng)化的城市更新模式，建立了基于開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的外部移交機(jī)制，將拆除重建城市更新單元與拆除外部公共利益用地進(jìn)行結(jié)合，通過(guò)市場(chǎng)化手段促進(jìn)了公共利益用地的供給[19]。

4.2 完善區(qū)劃政策帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，充分挖掘建成遺產(chǎn)空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值

借助開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策的充分運(yùn)用，高線鐵路作為紐約獨(dú)特的建成遺產(chǎn)被保留，工業(yè)遺產(chǎn)的整體價(jià)值得以完整呈現(xiàn)。不僅如此，鐵路遺產(chǎn)改造成公園以后，文化、社會(huì)以及商業(yè)價(jià)值被不斷挖掘，新的城市功能和業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，推動(dòng)公園沿線特區(qū)不斷更新發(fā)展。高線公園保護(hù)更新中特區(qū)轉(zhuǎn)移機(jī)制的出現(xiàn)允許轉(zhuǎn)讓在發(fā)展區(qū)之內(nèi)的任何財(cái)產(chǎn)，消除了之前的毗鄰限制。一方面擴(kuò)大了開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的作用范圍，另一方面也使區(qū)域發(fā)展更易統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了建成遺產(chǎn)保護(hù)及區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。從高線公園附近區(qū)域當(dāng)前發(fā)展情況可見(jiàn)，區(qū)域內(nèi)實(shí)行了中低密度的發(fā)展格局。在我國(guó)，類似高線的建成遺產(chǎn)也有很多，在進(jìn)行保護(hù)更新工作時(shí)，應(yīng)充分結(jié)合所在區(qū)域現(xiàn)狀，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，因地制宜合理制定開(kāi)發(fā)權(quán)政策，合理實(shí)施保護(hù)更新手段。

4.3 多元合作體系是擴(kuò)大空間效益、促進(jìn)城市更新發(fā)展的重要路徑

2015年，高線公園成為聯(lián)合國(guó)教科文組織推薦城市更新案例。借助創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)，充分依托市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)容積率轉(zhuǎn)移和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等制度手段，紐約協(xié)同了城市更新進(jìn)程中城市空間價(jià)值增值與遺產(chǎn)保護(hù)的平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城市建成遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，為了更好地傳承歷史文化、推動(dòng)城市有機(jī)更新，我國(guó)的上海、南京、深圳等城市已經(jīng)開(kāi)展了開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的實(shí)踐。上海在中心城舊區(qū)的更新中，在滿足開(kāi)放空間要求的基礎(chǔ)上給予一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)與保障性住房獎(jiǎng)勵(lì)。北京在歷史街區(qū)的保護(hù)更新中也有效借鑒開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策，在滿足文化風(fēng)貌保護(hù)與公共設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)[20]，或?qū)⒀a(bǔ)償權(quán)利通過(guò)市場(chǎng)交易套現(xiàn)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮各類市場(chǎng)主體的積極性。開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)平衡城市發(fā)展需求和保護(hù)建成遺產(chǎn)的重要規(guī)劃工具，核心在于構(gòu)建協(xié)同的城市發(fā)展目標(biāo)，以價(jià)值為導(dǎo)向，充分尊重城市更新參與者的多元訴求，運(yùn)用積極的市場(chǎng)手段，建立更廣泛的遺產(chǎn)保護(hù)公共參與機(jī)制。