新城新區產城融合：演變歷程與發展策略

楊雪鋒，曹春露，王淼峰

引言

我國的新城新區建設可以追溯到改革開放初以深圳特區等經濟特區建立為標志的時期，經歷了40余年的發展。國家發展和改革委員會關于城市和小城鎮改革與發展早期的調查數據（截至2016年5月）顯示，全國已建成了超過3 500個縣級（包含縣）的新城，這些新城的人口規劃高達34億，遠遠超出城市化整體規模，其中大多數新城難以實現其規劃目標。新城新區類型紛繁復雜，包括各類開發區、產業園區、經濟特區等，據武敏[1]等學者匯總統計，國家級新區、國家級開發區、省級開發區、省級以下各類新城新區共計3 846個，總體上歷經由單一的產業功能向職住功能復合再到綜合功能拓展的發展之路。其中，國家級新區已有19個，其作為體現國家戰略意圖的重要空間載體而備受關注。新城新區發揮了承接農村轉移人口的作用，并成為我國城鎮化增量的主要來源。隨著新城新區的不斷發展，新城新區逐步成為城市與區域發展的推進器。但是，新城新區的“復制式”建設與發展，使得“千城一面”成為新城新區發展的普遍現象，大部分新區偏重于產業的發展模式，產生了“孤島經濟”問題，產城關系嚴重脫節。近年來，傳統開發區發展模式逐漸向功能綜合型新區發展，城鎮發展日益向區域化和集群化邁進，城市與鄉村、地區與地區的融合速度加速。2019年2月，國家發展和改革委員會發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》提出都市圈發展計劃，要在城市群內部打造以超大特大城市或以輻射帶動功能強的大城市為中心、1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態，加快城市群建設，從而推進新型城鎮化。同年4月，《2019年新型城鎮化建設重點任務》文件發布，明確提出要全面放開放寬落戶條件（對100萬—300萬人的大城市全面取消落戶限制；對300萬—500萬人的大城市全面放開落戶條件）。戶籍制度的改革加快了農村轉移人口的城鎮化。在城市群與新型城鎮化高速發展的背景下，新城的目標定位也在不斷提高，因此對新城產城融合發展問題進行深入研究具有重要的現實和理論意義。

1 新城新區發展歷程

1.1 國內外新城新區的發展歷程及比較分析

“新城”這一概念起源于霍華德提出的“田園城市”理論，第二次世界大戰后，在該理論的影響下，英國在全世界范圍內率先開展新城的建設，新城運動在西方世界逐漸興起。西方國家新城的發展過程大致被分為3個時段：人口居住的邊緣化——“睡城”形成與發展的階段；工業外遷的郊區化——衛星城市發展的階段；城市功能的健全化——相對自主的新城發展階段。

我國新城新區發展歷程按照生命周期角度，一般劃分為初創起步、快速發展、穩定發展、科學發展4個階段，朱孟玨[2]、李文彬[3]、向喬玉[4]、楊東峰[5]均作了大同小異的表述。學者對于新城新區的歷程歸類雖然略有區別，但是不難發現都是從時間形態上對新城新區發展的歷程進行劃分，研究都集中于2016年以前，缺失了新城新區最新發展趨勢，因此，本文將結合新城新區近年來的發展形勢分析新城新區產城融合的進程。

改革開放后隨著國家戰略的持續演進和發展，新城在地域、區域、規模等多個層面上表現出了鮮明的階段特征。在已有學者的研究基礎上，綜合近幾年出現的各類特色小鎮，可以將我國的新城新區的演變歷程大體分為4個階段。

1.1.1 1980—1991年：開發區初創探索階段

從1980年建立深圳等經濟特區開始到1984年建立首批國家級經濟技術開發區，開發區的建設為工業化和城市化提供了發展平臺，中國新城新區進入高速發展階段。截至2015年9月，我國共建立了219個國家級經濟技術開發區，在吸引外資、引進先進制造業、擴大出口創匯等多種方式下，我國經濟在這一時期快速增長。

1.1.2 1992—1999年：單一功能區階段

雖然開發區的數量、規模和類型都呈現出快速增長的態勢，在促進國家和地區的經濟發展上取得了非常明顯的成績，開發區成為外資的聚集之地，其產業平臺的作用日益明顯。但是隨著社會主義市場經濟體制確立，各地招商引資競爭激烈，地方開發區開始野蠻生長，造成土地資源浪費嚴重。20世紀90年代以來城市化進程加快，城市“攤大餅”現象愈演愈烈。

1.1.3 2000—2012年：綜合型新城新區階段

從浦東新區開始，一大批國家級新區如濱海新區、橫琴新區、兩江新區、舟山群島新區等接連興起。與此同時，區域經濟發展格局逐漸由“東部率先”向“四大板塊”的區域協調發展邁進，走向更高層次的、更加均衡的發展模式。截至2018年12月，中國國家級新區總數共有19個，成為改革創新先行先試的前沿陣地。在此發展階段，各個城市根據其所處的位置、所處的環境、所擁有的資源等，并結合不同功能需求，形成了工業新城、高鐵新城、空港新城、海港新城、大學城等新城，這類新區的興起更多是為了承接城市的一些非核心功能。

1.1.4 2013年至今：功能整合與特色發展階段

住建部于2016年、2017年公布了兩批中國特色小鎮名單（403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮等），于2017年底將特色小鎮審批權移交國家發展和改革委員會，由國家有關部門對其開展定期測評和優勝劣汰。然而，“非鎮非區”的特色小鎮，并不是指在行政區域內的一個鎮，也不是在工業區內的一個區，而是一個集工業、文化、旅游、社區等多種功能于一體的、具有創新性、能提供創業機會、有發展潛力的平臺。這就使得特色小鎮的建設打破了原來開發區發展的行政區劃限制、產業結構過于單一、資源結構失衡的僵局，實現了政府、產業和社會等元素的全新綜合，開創了一種全新的新城建設模式。這一階段的新城新區探索出“產城人”融合和“產城創”融合兩種路徑，在空間特征上呈現城市主導型、產業主導型和創新主導型三類空間[6-7]。

通過研究歸納我國新城新區的發展歷程和國外新城新區發展歷程進行比較，可以發現我國新城新區的發展階段具有獨特性。

從新城新區建設的主導力量來看，西方城市表現為市場主導型的建設模式，而我國的新城新區在發展中政府主導性色彩濃厚，表現為政府主導型的建設模式，對已有文獻的研究可以發現新城新區的階段性發展都是基于國家重大決策。

從新城新區發展路徑來看，西方是人口集聚—產業進入—新區職能完善的發展之路，中國的產業區轉變為城市新區則與西方不同，表現為產業—人口—綜合公共服務完善。產生中西方這種差異性的原因主要在于經濟水平和發展目的性不同，西方自工業革命以來形成了完善的市場經濟體制，新城的出現更多的是為了解決中心城區人口集聚過多的問題；反觀我國現階段仍處于發展中國家階段，經濟發展仍然占據主要位置，各類新城新區的出現更多的是為了調整產業結構，激發經濟發展活力。

從新城開發的空間形式來看，對新城開發的總體研究大致可劃分為兩種類型：第一類是基于自然地理視角，對新型城鎮的空間生長與空間結構演化進行研究；第二類是基于城市設計視角，對新型城鎮的空間形態、環境心理與居民行為進行研究。目前，國外對這一問題的研究主要集中在第二種類型，而國內學者更趨向于第一類的研究。國外與國內空間形態研究的差異化與中西方城市發展中的主導力量以及經濟發展水平密切相關。

1.2 我國新城新區的類型

經過四十多年的發展，我國新城新區呈現出多種類型，主要有經濟技術開發區、高技術開發區、保稅區、出口加工區、大學科技園、工業新城、高鐵新城、智慧新城、生態低碳新城、科教新城等，同時包含最近剛剛興起的特色小鎮、田園綜合體等。有學者以2000年為界，將新城新區發展歷程分為高速度發展階段和高質量發展階段，前者的4種典型類型（開發區、高新區、海關監管區、經濟特區）被稱為“老四區”，后者的4種典型類型（國家級新區、國家自主創新示范區、自由貿易區、綜合配套改革試驗區）被稱為“新四區”[6]。結合我國新城新區建設的4個階段，可以將新區在不同時期的名稱進行歸納總結，更加直觀地反映新區演變的規律（表1）。

表1 改革開放以來我國新城新區發展的4個階段

1.3 新城新區發展存在的問題

伴隨著各類新城新區的涌現，開發區長期以來積累的問題以及新區建設出現的問題日益嚴峻。

1.3.1 規模擴張，土地利用率低下

改革開放伊始，在國家政策的驅動下，全國掀起了“造城運動”，不少地方不顧實際，盲目規劃建設新城，由于規劃面積超前，產業導入不足，人口集聚性差，造就了一大批“鬼城”，房地產的過度開發，導致地方財政陷入危機，其不合理性主要體現在新區建設用地過度膨脹、建設用地結構不合理、城市功能發揮不足、土地使用效率不高等方面。

1.3.2 結構單一，產城空間割裂

初期新區的發展傾向于強調單一的園區經濟，沒有考慮以城市為依托；在小城鎮的規劃設計中，也往往以土地城鎮化為重點，缺少產業、人才的支持，因此早期的新區建設容易走向產城脫節的發展道路。20世紀，因重產業聚集、輕人的城市化，大建開發區，造成了“只見產業不見人”，缺少產城融合發展的抓手，極大地削弱了園區對城市經濟的支撐功能，造成了“有產無城”的典型現象。部分新城重服務業、輕制造業，只注重短期的房地產發展，缺乏產業支撐，由于新城新區遠離中心城區，無法銜接中心城區城市功能，接受中心城區的溢出效應，加之新城城區配套服務差，人口吸引力小、住宅空置率高，使得新區成為“有城無產”“鬼城”。“產城”分離、“有產無城”產生職住分離的現象，影響了城市的健康發展；又因“有城無產”導致就業機會少，人口逐漸流失，財政難以為繼，公共服務供給不足，新城走向蕭條甚至萎縮。

1.3.3 戶籍藩籬，社會融合困難

新區的建設更偏向于土地的城市化，而人的城市化嚴重滯后，大量的農村轉移人口仍然無法在城鎮落戶。在過去的新區建設中，僅僅只是為了引入人口，卻未重視如何留住流動人口，把勞動力視為“生產工具”，忽視了對其市民化的關注。另外不注重轉移人口的家庭落地，子女教育、醫療、戶籍制度等因素使轉移人口將新區僅僅作為經濟收益區，而減少在新區的消費量，從而使新區喪失了消費這一拉動經濟發展的最大馬車。在那些“有城無產”的新區，又將陷入住房空置率居高不下和外來人員無法落戶的兩難困境，嚴重影響新區的職住平衡。

1.3.4 功能簡單，公共服務不足

促進區域功能的整合，一方面要看區域內生活、商業、休閑等輔助設施的完善，另一方面要看區域內各項功能與人口特征、需求的匹配。但在新城規劃初期，僅僅將注意力集中在片面的工業功能或者是居住功能的建設上，而忽略了對休閑娛樂、教育、行政服務等公共服務實施的完善。城市的發展離不開公共服務設施的保障，如果公共服務設施不完善，就很難形成有效的城市功能集聚。

2 新城新區產城關系演化：以經濟開發區為例

經濟技術開發區是新城新區的早期空間形態和發展模式。產城關系變化的實質是工業化和城市化互動關系的結果。在產城融合中，“產”指的是產業的蓬勃發展，“城”指的是城市所具備的多元化功能。開發區作為一種新型區域空間形式，其存在與發展離不開產業發展這一基礎條件，因此，實現產城融合需要提升產業功能以支撐城市的綜合實力，而產業發展則將直接或間接地影響整個開發區的經濟發展水平和社會繁榮程度，從而對城市的功能建設和人的全面發展產生深遠的影響。產城融合是區域經濟社會協調發展的客觀要求，也是現代城市規劃理論創新的必然產物。要實現產城融合，開發區建設必須充分發揮城市的功能，因為城市不僅是產業轉型升級的重要平臺，而且是人民生活的重要載體。“產”與“城”是一種互動關系，需要協同共進、相互融合。

2.1 產城關系演化過程

基于過去的研究成果和開發區的發展現狀，將開發區的發展階段劃分為起步、成長、成熟3個過程，并從系統演化的角度分析了這些階段中產業發展、城市功能和生態文明之間的互動關系。圖1展示了在開發區的發展過程中，城市與城市之間的關系變化[8]。

圖1 開發區產城關系發展趨勢

（1）S1→S2：起步階段。最早開發區是依靠政府的優惠政策吸引投資，實現傳統的農業經濟向工業經濟的轉變，同時也使得農村剩余的勞動力轉向了非農產業。在園區初期企業多為資金和勞動力密集型，規模小。在這一時期，開發區工業化處于初級階段，城市還沒有成型，只能為勞動者提供最基本的生活設施，缺乏綜合性的輔助服務，工業園區內的農業經濟向工業經濟轉化過程中，區域內的生態環境由最開始的無污染狀態慢慢惡化，產城融合發展中的“產”率先發展，這時的開發區更像是一個產業園區。

（2）S2→S3：成長階段。在這一階段，伴隨著工業水平的提升，企業對城市配套服務的需求也日益增強；城市人口的聚集對城市的基本服務功能提出更高的要求，因此，政府開始投入大量的資金支持基礎設施建設，城市的功能得到改善，這是城市化的初期階段。與此同時，隨著工業的不斷發展，生態環境繼續惡化。借助協調演化理論分析，主要是工業化誘導了城鎮化的發展，而城鎮化反過來對工業化產生了作用，二者相互影響，雙方表現出了實現融合發展的意愿，同時也初步形成了產城融合的意識。總的來說，開發區已經從單純的生產功能逐漸轉變為生產與生活共存的狀態，產業區與居住區也逐漸形成了兩種新的空間形態，本文將此階段的新城新區稱為產業住區。

（3）S3→S4：成熟階段。在此期間，伴隨著產業結構的不斷優化，工業化達到了一個較高的水平，伴隨著人口的不斷增長，服務業不斷發展，基礎設施、公共服務不斷完善，城鎮化達到了一個較高的水平。與此同時，城市服務的復合性和政府的管理功能的提高，構建出了良好的生態環境和社會保障制度。“錢—賽”模型認為，在人均GDP達到某一水平后，非農就業比例明顯大于生產性就業比例，由產業集聚效應向產業結構、消費結構轉變，城鎮化過程由工業驅動轉為以服務業為代表的非農發展，在產業與城市的互動中實現產城融合。

從圖2可以看出開發區各發展階段的特點和狀況，這3個階段的演化過程是由產業發展、城市功能和生態環境共同作用演化而來的[8]。

圖2 開發區各發展階段特點與狀態

2.2 產城關系演化中多要素互動機理

圖3從系統的角度展示了開發區產城關系演變中各要素的交互作用機理[9]，通過對產城關系演變中各要素的交互作用進行系統分析，揭示了產城關系演變中各要素的交互作用機制。“產”即為“工業化”，“城”即為“城鎮化”，對開發區產城融合的發展起著舉足輕重的作用。以工業化為經濟基礎，以城鎮化為空間載體，在實現產業與城市功能的有效融合和空間結構優化的同時，工業化與城鎮化構成了一個相互作用、密切聯系的有機整體。

圖3 產城關系演化中多要素互動機理

工業化在城市化進程中起著兩種推動作用。工業園區是工業產品生產的重要載體，其工業化發展過程中會形成較強的要素集聚效應，這些要素集聚首先改變的是開發區的經濟結構、產業結構和勞動力就業結構，進而全面多維地促進開發區的空間結構演變，并為城市化發展提供有利環境[10]。同時，工業化又能帶動經濟的迅速發展，高質量的經濟發展又必將帶動基礎設施、社會事業的進步，從而加快城市建設，推動城市化進程。

城市化促進工業化的作用也表現在兩個方面。一是以物流倉儲、房地產、金融保險、郵政通信、信息技術服務等為代表的生產性服務業，促進了制造業生產效率的提高，進而促進產值的增加[11]。中國發展與宏觀穩定性課題研究組研究表明，城鎮化所產生的集聚效應對服務業具有正向驅動作用，進而形成區域競爭優勢[12]。二是通過完善的城市服務體系，以多樣化的服務產業吸引人才。在提升科技創新能力的過程中，人力資本是最重要的一種資源，高新技術及那些擁有科技知識的人才是在開發區后期的城市化發展過程中需要引進的先進生產要素的代表。在開發區發展中通過實現技術應用的創新、管理的數字化等，促進產業的升級轉型，推動工業化進程[13]。

隨著后工業化社會和信息化社會到來，城市化也進入深度發展階段，開發區在經歷了奠定基礎的“一次創業”、提升發展的“二次創業”進入到完善城市功能的“三次創業”階段[14]，新城新區也從初期的單一功能和傳統的單一指向集聚轉向綜合性、集成化、創新型方向發展，更加注重新城新區在新興產業、新型業態、新商業模式等方面的集聚、引領和輻射的作用。近年來，各類開發區、產業聚集區不斷完善公共服務、擴權賦能，甚至在行政區劃和行政體制進行開發區與行政區的融合發展，制度創新的政策效應引導城市產業結構向開發區的主導產業和配套的生產性服務業轉變，并對城市內部其他區域起帶動和溢出效應[15]。

產業發展與城市功能之間的相互影響對于開發區的良性發展具有十分重要的作用，產城融合發展可以促進開發區的產業發展，提高開發區的城市服務能力。在工業化與城市化相互促進的良性循環中，開發區正逐步走向產城融合的科學發展道路。

3 產城融合發展策略

新城新區建設發展到一定程度才會出現產城融合效應，城市建設由注重經濟屬性回歸到注重人本價值，新區的建設已經由單一的產業園區向綜合型新城區演變。策略研究也是產城融合文獻較多的一個方向，眾多學者依據不同的知識背景對自己研究的案例的產城融合的策略和路徑進行了歸納和闡述，以期從空間布局、產業結構、公共服務等角度來尋求合理的產城融合的路徑和對策。

3.1 以綜合集成為導向優化空間布局

在新城發展定位上，升級新城的基礎服務功能，從傳統的集聚區、承載地的產業平臺轉型為綜合集成的服務平臺，延伸產業功能，豐富產業形態，由傳統服務業轉型為現代服務業，由傳統制造業升級為先進制造業，推進制造業向服務型制造轉變，發揮數字化鏈接、滲透、融合的作用，為新區企業提供集成化服務，以產城融合為指導思想做好新城新區空間規劃，在新城中心形成5 km的核心區，建設集多種功能為一體的產城融合核心區；在空間形態上，構筑“依山傍水，產城融合”的新城空間開發模式，按照點、線、面的原則進行城市風貌建設，在建設策略上，可從道路、界面、分區、節點、開放空間等方面展開；在空間開發利用上，借鑒城市有機生長理論，提出強化新城有機成長和功能用地適度混合，既要確保每一塊建設用地的功能用地占主導地位，又要考慮與其他功能的有機融合；在空間組織形式上，可將新區劃分為一個個組團，每個組團都能滿足居民生活的各種所需，同時各組團間以細密的路網相連，從而實現城市功能的自然生長和居民分流。

3.2 以創新綠色為導向調整產業結構

發揮新區在區域發展中的創新引領作用，把新區打造成為新技術策源地和新產業孵化器，通過產城融合為區域經濟創新增長和綠色發展提供動力源[16]。有學者提出，新城產城融合的方式主要是以產業結構調整為主。藍菲通過對四川產城融合的現狀和存在的問題進行分析，確立強大的產業支撐、建設多功能型城市、樹立“產城融合”的理念[17]。劉榮增在新區規劃階段的產業引進和升級策略研究的基礎上，認為大都會新區應率先向節能減排、綠色環保、內涵化、集約化、可持續性發展方向發展，將工業制造中的“兩高一資”轉移出大城市，大力發展服務業，壓縮工業GDP[18]。還有部分學者則從工業化與城鎮化協同發展的視角，提出了產城融合的思路。陸嘉對上海市郊新城進 行了產城融合的研究，認為制造業轉型升級路徑會影響開發區的空間變化過程，產城融合的關鍵在于正確處理好“產”“城”的關系[19]。楊雪鋒認為，要實現產城良性互動，就必須從在工業發展過程中培育城市功能、在城市發展過程中優化工業結構兩個方面入手，通過工業化與城市化的協調來推動產城融合[20]。

3.3 以惠企利民為導向提升公共服務

產城融合要以人為本，不斷完善基礎設施、提高公共服務，不斷優化營商環境、改善人居環境。從蘇州工業園區、上海張江高新技術園區和天府新區的實際情況來看，新城的發展大致可以分為3個階段：產業先行、公共服務設施跟進、公共服務設施完善，每一個階段的發展都應滿足居民的基本需求和發展需求。通過運用大數據做好外來務工人員的管理和服務，改善產業工人的居住環境，構建新市民的社會保障制度，促進新市民的城市融入，進而實現產城人融合發展。唯有強化新城基礎設施及公共服務，使其“造血機能”得到提高，吸引人力、財力、物力等要素流入新城，實現新城面貌的根本性變化[21]。完善企業投資審批等商事服務制度，做好企業的“店小二”。

除了上述角度以外，學者們也從完善基礎設施體系的建設提升來實現產城融合提出了諸多建議，包括城市交通基礎設施的建設、市政基礎設施的建設、環保處理設施的建設等。雖然不同學者對于不同的策略分類不同，但是總體而言都是基于“產—城—人”三要素的平衡與融合為出發點，以三大要素為核心，因地制宜根據各個地區不同的基礎條件和發展水平而提出適合當地發展的策略。因此，結合現有的文獻可以發現對于產城融合的策略研究很難有一個嚴格的規范，更多地需要結合實際，各地新區建設中要立足于自身的發展特點，找尋契合自身的策略選擇。

4 結語

學術界對于新城新區產城融合研究仍然缺乏較為系統的研究體系，更多地集中于產城融合這一大的研究方向。總結現有研究，目前對新城新區產城融合的研究還不夠深入，在我國新型工業化與新型城鎮化協同發展的背景下，研究的對象應該更多考慮國家級新區、特色小鎮等新型新區，基于以人為本的規劃思想對新區進行規劃與改造，重視和改善新城產城融合出現的問題。始終堅持以人為本，關注人的需求和實現人的全面發展將是新區產業轉型、城市綜合水平提升及二者深度融合的熱點和難點。產城融合始終是各級政府關注的焦點，因此加快構建更具科學性、普遍性和全面性的產城融合指標體系將為地方政府更快更好地推進產城融合的助力器。

產城融合的實質就是要理順“產”與“城”的關系，實現“產”與“城”的完美結合。工業園區和城市能夠相互協調、互相促進，用工業的發展來推動經濟的發展，從而提升城市基礎設施的建設水平；同時，通過完善的城市基礎設施，可以吸引更多的現代服務業企業進駐，實現“退二進三”。學術界對產城關系的研究已有一些成果，但大多仍停留于產城空間關系范疇，并未深入探討產城關系的深層內涵、“產”與“城”之間的機理與內在動力。

產城融合各地的做法具有不可復制性，不能照搬某個地方的做法，需要因地制宜，在充分認識自身發展階段及優劣勢的基礎之上，引導和培養支柱型產業。一般而言，城市要發展自己的特色產業，發揚自己的特色文化，并結合特色城鎮培育模式，來實現產城融合；鄉村要緊抓鄉村振興戰略，發展特色生態旅游，發展新型農業，通過城鄉融合、產業融合，積極推進產城融合。