昆明地區(qū)檔案數(shù)字化安全工作調(diào)查研究

■ 馬金鵬 李佐娟

確保檔案實體和檔案信息的安全保密是實施檔案數(shù)字化工作的前提，事關黨和國家、人民群眾的根本利益。近期，昆明市檔案主管部門對全市檔案數(shù)字化安全工作開展情況進行了全覆蓋書面調(diào)查，對部分市級單位和縣區(qū)進行了實地調(diào)查，針對存在問題提出了對策建議。

一、基本情況

（一）強化檔案數(shù)字化建設

檔案數(shù)字化是檔案事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，是提高檔案管理水平、方便檔案查閱利用的必要途徑，對實現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展具有十分重要的意義，昆明市堅定不移地推進檔案數(shù)字化工作。2010 年施行的《昆明市檔案條例》明確“各類檔案館、國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織對保存的實體檔案，應當進行數(shù)字化轉(zhuǎn)換”，推動昆明市檔案數(shù)字化工作進入快速發(fā)展階段。截至2022 年底，全市15 個綜合檔案館數(shù)字檔案總量達8969.6 萬畫幅。

（二）規(guī)范檔案中介機構(gòu)管理

為了確保檔案實體和檔案信息安全，昆明市于2017 年出臺《昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》，加強了對檔案服務機構(gòu)的管理。2022 年制發(fā)《昆明市檔案局關于進一步規(guī)范檔案中介服務機構(gòu)備案工作的通知》，明確《昆明市檔案中介服務機構(gòu)管理辦法》廢止后，按照《云南省檔案服務機構(gòu)管理辦法（暫行）》對檔案服務機構(gòu)進行管理。目前，在昆明市備案的檔案服務機構(gòu)共65家，具有數(shù)字化資質(zhì)的機構(gòu)共23 家。近兩年，119家市級單位中有80 家開展了檔案數(shù)字化工作，其中72 家采用服務外包方式進行，共涉及17 家檔案服務機構(gòu)。2023 年以來，因資金、數(shù)字化場所等原因，昆明市市級單位基本未開展檔案數(shù)字化外包工作。

（三）強化日常業(yè)務監(jiān)督指導

昆明市各級檔案主管部門將檔案安全作為日常業(yè)務指導和監(jiān)督檢查重點，并組織開展檔案安全自檢自查工作，反復提醒、督促各級各部門樹牢安全底線意識。2022 年9 月印發(fā)《昆明市檔案局關于規(guī)范購買檔案社會化服務的通知》，強調(diào)各立檔單位購買檔案數(shù)字化服務時，應按照《檔案服務外包工作規(guī)范 第2 部分：檔案數(shù)字化服務》、《云南省檔案數(shù)字化工作安全保密管理辦法》要求，選擇具有資質(zhì)的檔案服務機構(gòu)。

二、存在問題

（一）安全監(jiān)管責任落實不到位

一是檔案主管部門對檔案服務機構(gòu)宏觀監(jiān)管不到位。目前，檔案服務機構(gòu)備案以自愿為原則，檔案主管部門不能全面、準確地掌握在我市開展業(yè)務的檔案服務機構(gòu)情況。檔案主管部門囿于工作任務繁重、人員數(shù)量有限和檔案服務機構(gòu)分散等原因，難以對檔案數(shù)字化外包安全實施有效監(jiān)管。二是立檔單位對提供服務的檔案服務機構(gòu)全過程監(jiān)管不到位。絕大部分立檔單位檔案工作人員身兼機要、保密、信息、公文收發(fā)等多種職責，難以做到在數(shù)字化場所內(nèi)對檔案服務機構(gòu)實施同步、不間斷監(jiān)管。檔案出庫、入庫、拆封和復原等環(huán)節(jié)交接手續(xù)不齊全，交接過程中大多未逐卷核對。三是檔案服務機構(gòu)對員工全面監(jiān)管不到位。檔案服務機構(gòu)以盈利為目的，在招錄員工時側(cè)重個人業(yè)務能力和企業(yè)成本，對個人政治信仰、道德品行和違法犯罪記錄等審查不完備。而且因檔案整理、數(shù)字化工作枯燥乏味、薪酬水平低、發(fā)展空間小，造成從業(yè)人員流動性大，進一步加大了監(jiān)管的難度。

（二）數(shù)字化設備、場所不滿足需求

一是各立檔單位普遍缺乏數(shù)字化加工設備。檔案數(shù)字化設備主要包括計算機、掃描儀、打印機和監(jiān)管所需的視頻監(jiān)控設備等，配齊全套設備少則幾萬元，多則十幾萬元。各級財政無力為每個立檔單位配齊全套數(shù)字化設備。二是絕大部分立檔單位特別是在各級行政中心集中辦公的單位辦公用房十分緊張，無法建設數(shù)字化場所。有的立檔單位在檔案庫房中開展數(shù)字化，有的立檔單位使用會議室作為臨時數(shù)字化場所，還有的立檔單位允許檔案服務機構(gòu)將檔案帶到其辦公場地進行數(shù)字化。三是西山區(qū)、東川區(qū)、晉寧區(qū)、嵩明縣、石林縣、尋甸縣檔案館建設了數(shù)字化場所，為各立檔單位檔案數(shù)字化提供保障，但其他檔案館均未設立集中的數(shù)字化場所。已設立數(shù)字化場所的檔案館多缺乏充足的設備和管理人員，無法有效滿足立檔單位和檔案服務機構(gòu)需求。

（三）數(shù)字化范圍把握不準

一是過度數(shù)字化。部分立檔單位開展檔案數(shù)字化工作沒有重點、沒有規(guī)劃，對保管期限為10年、不需要數(shù)字化的檔案全部數(shù)字化，對數(shù)字化性價比較低的會計檔案也全部數(shù)字化，造成了資金的浪費。極個別立檔單位數(shù)字化前篩選不嚴格，對個別涉密檔案進行了數(shù)字化，存在一定的失泄密風險。二是無效數(shù)字化。部分立檔單位電子文件歸檔意識不足，對于原生電子文件采取“打印—整理—數(shù)字化”的方式進行歸檔，而不是直接歸檔電子文件，浪費了人力、物力和財力。

三、對策建議

（一）落實各方監(jiān)管責任

一是檔案主管部門強化監(jiān)管。立檔單位委托檔案服務機構(gòu)開展檔案整理、數(shù)字化服務時，應主動告知檔案主管部門。檔案主管部門按照《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》、《云南省檔案數(shù)字化工作安全保密管理辦法》等相關要求，在檔案服務機構(gòu)進場、提供服務、離場時不定期地進行監(jiān)督、檢查。二是立檔單位細化監(jiān)管。立檔單位不僅要審核檔案服務機構(gòu)資質(zhì)，還要對外包服務人員及家庭關系進行登記備案，要求其提供本人身份證明和公安部門出具的無犯罪記錄證明，必要時提供政審材料。嚴格履行檔案實體、存儲介質(zhì)領用歸還登記手續(xù)，對數(shù)據(jù)拷貝進行嚴格監(jiān)管。三是檔案服務機構(gòu)加強行業(yè)自律。引導檔案服務機構(gòu)依法組建行業(yè)協(xié)會，加強自我約束，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

（二）建設區(qū)域數(shù)字化中心

針對各立檔單位普遍缺乏滿足保密安全要求的數(shù)字化設備、場所和監(jiān)管人員的實際情況，昆明市檔案局下步將對西山區(qū)、東川區(qū)、晉寧區(qū)、嵩明縣、石林縣、尋甸縣檔案館數(shù)字化場所管理經(jīng)驗進行總結(jié)、推廣，積極鼓勵各地探索建立區(qū)域數(shù)字化中心，為立檔單位開展檔案數(shù)字化提供保障。

（三）加快電子文件歸檔進程

加快推進昆明市電子檔案管理系統(tǒng)建設和電子公文歸檔試點工作，探索建立電子檔案單套制管理制度，逐步實現(xiàn)電子檔案單套制管理，從而大幅減少數(shù)字化任務量。在過渡階段，強化電子文件歸檔意識，鼓勵立檔單位以離線方式直接將電子文件歸檔，去掉數(shù)字化中間環(huán)節(jié)。

（四）科學劃定數(shù)字化范圍

檔案數(shù)字化要嚴格堅持“把握重點、民生優(yōu)先”的原則，優(yōu)先對重點檔案、民生檔案、使用率高的檔案進行數(shù)字化，而對于保管期限為10 年和使用率低的檔案不再進行數(shù)字化。具體到每一卷檔案也應區(qū)別對待，如行政許可、行政審批等行政執(zhí)法檔案，只需要對行政單位作出的決定性文件和企業(yè)提交的申請表進行數(shù)字化，其他佐證性材料可不數(shù)字化。另外，數(shù)字化工作開展前，應對檔案進行嚴格的篩查，檔案管理系統(tǒng)、數(shù)字化設備等未達到保密要求的情況下，嚴禁對涉密檔案進行數(shù)字化。

（五）強化安全宣傳教育

將檔案數(shù)字化安全工作列入全市專兼職檔案人員培訓計劃，列入檔案局館聯(lián)席會議、檔案館工作例會等會議議題，提高立檔單位、檔案服務機構(gòu)和檔案館工作人員安全保密意識。利用失泄密典型案例，開展警示教育，時刻繃緊安全保密之弦。

在新時代背景下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是檔案事業(yè)發(fā)展的必然趨勢，應堅定不移地推進檔案數(shù)字化戰(zhàn)略。在開展檔案數(shù)字化工作中堅持“安全第一、預防為主”的原則，各參與部門須協(xié)調(diào)配合，通過轉(zhuǎn)變工作觀念、加強檔案安全管控、引進信息技術(shù)等策略，筑牢檔案數(shù)字化工作安全底線。