地方政府非稅收入合理性與可持續性研究
——以云南省為例

楊麗娜 楊孟禹 張安琪

（云南大學，昆明 650504）

內容提要：政府非稅收入伴隨著市場化進程合理地出現，制度彈性促使非稅收入成為特定階段服務增長和改革目標的工具，為改革提供財力保障。在不同的市場經濟發展階段和條件下，政府非稅收入的具體表現形式有所差異；在資源稟賦和發展階段的影響下，同一時期不同地區政府非稅收入的來源與結構也存在差異。非稅收入的合理性取決于區域多樣性、產業性、階段性與模仿性，其可持續性因項目而異。要合理規范地方政府事權與支出責任，保留合理的財政制度空間，增強制度運行的合法性與規范性，因地制宜、因時制宜出臺政策措施，并根據功能定位采用不同的處理方式對非稅收入“正本清源”，以推動地方經濟持續健康發展。

一、引言

政府非稅收入是與稅收收入并存的財政收入形式，是我國政府收入的重要組成部分。相較于稅收收入，非稅收入呈現出兩個顯著特點。一是增長速度更快。2007 年-2020 年，全國地方政府非稅收入①根據財政部印發的《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33 號）所作的定義，非稅收入在一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算均有涉及。本研究主要考慮一般公共預算中的非稅收入，包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他非稅收入。全文非稅收入及其細分項目數據來源于中國統計年鑒以及各省統計年鑒，云南省非稅收入細分科目數據來源于云南省財政廳和課題組區縣調研。由4320.50 億元增至25475.10 億元，年均增長率為14.62%，超過稅收收入年均增速（10.99%）3.63 個百分點。二是占比逐步提高，2007 年-2020 年，地方政府非稅收入占一般公共預算收入比重由18.33%增至25.44%，全國31 個省級行政單位中（不含港、澳、臺），非稅收入占比超過30%的由2007 年的4 個增至2020 年的15 個。政府非稅收入承擔著為政府籌集財政資金、支持地區經濟建設、調節收入分配、引導產品生產、規制企業行為的重任，是政府除稅收之外參與國民收入分配和再分配的重要手段，是國家基本制度框架中規定的權利和權力的衍生物。政府非稅收入占比并非越多越好，也不是越少越好，其規模的合理性不僅與財政制度彈性、經濟發展等因素相關，更與社會文化、資源稟賦、能源結構等脫不開關系；而非稅收入的可持續性，即非稅收入的未來增長空間大小，以及未來至少保持目前收入的可能性強弱，與非稅收入的功能性質相關，更與中國特色社會主義市場經濟中政府與市場的關系的調整密不可分。

非稅收入作為重要的財政資源，是新時期開展經濟建設和實現經濟轉軌的重要保障（李譚君和何榮宣，2016）[1]，針對政府非稅收入的合理性與可持續性的探討，對于正確認識非稅收入，開展非稅收入制度改革，實現國家治理現代化具有重要的理論與現實意義。為此，本文基于地方政府非稅收入的基本特征與政策環境，從制度彈性與地區資源稟賦、發展階段差異對政府非稅收入的合理性與可持續性進行分析，深入探討非稅收入的未來趨勢與管理取向，并據此提出相應的對策建議。鑒于數據可得性，本文以云南省為例，依據云南省非稅收入細分科目的具體情況，從云南省非稅收入的個體特征總結出地方政府非稅收入的一般規律。

二、地方政府非稅收入的基本特征與政策環境

（一）地方政府非稅收入的基本特征

1.地方政府非稅收入整體特征

2007 年-2020 年，全國地方政府非稅收入由4320.50 億元增至25475.10 億元，年均增長率為14.62%，超過稅收收入年均增速（10.99%）3.63 個百分點；非稅收入占比由18.33%增至25.44%，呈波動增長態勢。

全國四大區域中（見圖1），東部地區非稅收入最高，由2007 年的1749.07 億元增至2020 年的12392.98 億元，年均增長率為16.62%，但東部地區非稅占比最低，僅由2007 年的12.45%增至2020 年的21.38%。東部地區作為推動我國經濟持續增長的核心區和增長極，具備相對完善的要素市場和相對健全的市場競爭機制，較高的經濟發展水平決定了東部地區非稅收入較高。同時，東部地區產業結構調整步伐領先，為其帶來豐富的稅源，因此，非稅占比不高。

圖1 2007 年-2020 年全國四大區域非稅收入情況

西部地區非稅占比由2007 年的27.15%增至2020 年的31.76%，與中部地區交替處于最高水平。一方面，西部地區的資源多樣性致使產業規模經濟不足，地理分割性導致企業因較高的運輸成本無法形成有效的產業鏈聯系，在稅源增收乏力的情況下，憑借地方政府行政職權相對容易獲得的非稅收入成為其取得可支配財政資金的重要來源。以云南省為例，云南地處我國西南邊陲，受要素稟賦和歷史發展等多重因素的影響，與全國經濟發展水平存在較大差距。相對于東部沿海發達省市，云南省的經濟發展水平相對落后，產業結構單一，并且在短時間內調整難度大，路徑依賴性強，在一定程度上約束了稅收收入的增長，從而導致政府非稅收入占比相對較高。如圖2 所示，2020 年云南省地方政府非稅收入總額為663.62 億元，是2007 年的6.14 倍，年均增長14.98%，超過稅收收入年均增速（10.90%）4.08 個百分點；非稅收入占同期一般公共預算收入的31.35%，省內60%左右的縣區市非稅收入占比遠大于此。另一個方面，西部地區自然資源豐富，在資源有償使用制度和生態環境補償機制下，西部地區的資源優勢使其需要運用政府非稅收入以規范資源的獲取與推進資源的可持續發展。因此，西部地區非稅占比較高。就云南省而言，2020 年，云南省非稅收入中的國有資源（資產）有償使用收入為184.45 億元，是2008 年的27.51 倍，年均增長31.81%；其占一般公共預算收入的比重為8.71%，是2008 年的7.98 倍。可見，伴隨著全民所有自然資源資產有償使用制度逐漸建立，國有資源（資產）有償使用收入的快速增長帶動非稅收入的增長。

圖2 2007 年-2020 年云南省非稅收入情況

2.地方非稅分項收入增長及其特征

自2007 年政府收支分類科目首次設置非稅收入科目，非稅收入正式進入我國政府收入預算管理體系。2015 年以前，我國地方政府非稅收入以行政事業性收費收入為主。2015 年，部分政府性基金轉列一般公共預算拉動專項收入增收；受國家簡政放權、普遍性降費因素影響，行政事業性收費收入逐漸降低。2015 年之后，我國地方政府非稅收入以專項收入與國有資源（資產）有償使用收入為主（見圖3）。在《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82 號）下，在通過多渠道盤活國有資金和資產彌補減收，為更好實施減稅降費創造有利條件的部署下，行政事業單位國有資產出租、出借、處置收入等國有資源（資產）有償使用收入將持續作為地方政府非稅收入的重要組成部分。就云南省而言（見圖4），云南省非稅收入分項收入情況仍以2015 年為重要時間節點，2015 年以前，云南省非稅收入以專項收入和行政事業性收費收入為主；2015 年之后，以專項收入與國有資源（資產）有償使用收入為主，行政事業性收費收入與罰沒收入占有一定比重。具體來看，2015 年-2020 年，云南省專項收入由244.58 億元降至177.55 億元，年均增長率為-6.20%，占非稅收入比重由40.93%降至26.76%，雖有所下降，但仍是非稅收入的重要組成部分。專項收入以教育費附加收入和地方教育附加收入為主，二者占專項收入比重分別由21.15%、14.12%增至33.90%、23.51%。教育費附加收入和地方教育附加收入與增值稅、消費稅等有直接關系。增值稅是云南省最為重要的稅收收入來源，其重要地位決定了教育費附加收入和地方教育附加收入份額較大。而專項收入有所下降主要原因在于文化事業建設費收入和水利建設專項收入大幅下降。

圖3 2007 年-2020 年我國地方合計政府非稅收入①分項目情況

圖4 2007 年-2020 年云南省政府非稅收入分項目情況

2015 年-2020 年，云南省國有資源（資產）有償使用收入由113.47 億元增至184.45 億元，年均增長率為10.20%，占非稅收入的比重由18.99%增至27.79%，是非稅收入的重要組成部分。國有資源（資產）有償使用收入以非經營性國有資產收入為主，其占國有資源（資產）有償使用收入的比重在50%左右。伴隨著云南省地方財政多渠道盤活國有資產籌集收入以彌補減稅降費帶來的減收，非經營性國有資產收入成為非稅收入的重要來源。而國有資源（資產）有償使用收入有所增長的主要原因在于礦產資源專項收入、新增建設用地土地有償使用費收入、水資源費收入的增加。

2015 年-2020 年，云南省行政事業性收費收入由95.74 億元增至121.31 億元，年均增長率為4.85%，其中，國土資源行政事業性收費收入增長顯著，主要原因在于耕地開墾費的大幅增長；罰沒收入以一般罰沒收入中的公安罰沒收入為主，由53.27億元增至102.06 億元，年均增長率為13.89%，占非稅收入的比重由8.91%增至15.38%。

（二）地方政府非稅收入面臨的政策環境

1.財政分權改革促使非稅收入成為地方政府緩解財政壓力的重要籌資渠道

1994 年分稅制改革下，中央和地方政府之間形成自上而下的財政關系，即中央政府發揮宏觀調控作用保持充足財源，地方政府作為中央代理人，擁有適當的稅政管理權（谷成和曲紅寶，2013）。[2]當政府間收入劃分與地方政府面臨的特定宏觀經濟和社會發展事務的責任不匹配時，地方政府只能想盡辦法擴大可支配財源以彌補其在財政政策制定中的不利地位，憑借地方政府行政職權相對容易獲得的非稅收入成為其取得可支配財政資金的重要來源。此時，為了滿足財政收入指標增長的政績需要，地方政府在確定非稅收入項目和征收標準時更多考慮的是如何最大化的發揮非稅收入的收入功能，容易輕視或者忽略提供相關服務的重要性（聶少林，2010）。[3]同時，地方依賴各種非稅收入來彌補財政收入的損失，以求財力與事權和支出責任相匹配的格局，在形成路徑依賴后再難改變此局面。可見，分稅制改革下，政府非稅收入“自由裁量”的特征使其成為地方政府財政收入的重要支柱，是地方政府緩解財政壓力的重要籌資渠道。

2.減稅降費政策致使地方政府多渠道盤活國有資源資產以增加非稅收入

自2015 年以來，我國降費力度進一步加大。2017 年財政部和發改委發布的《關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》（財稅〔2017〕20號）要求取消或停征41 項中央設立的行政事業性收費等措施，2018 年實際為企業及個人降低稅費負擔大約13000 億元（李經路等，2021）。[4]2019 年疫情發生以來，房地產行業發展受阻，建筑業表現不佳，制造業雖率先恢復，但受到國際大宗商品價格、國際運價等大幅上漲的影響，還面對著全球供應鏈重組的壓力（馮俏彬，2022）[5]，亟需相關政策扶持以強基固本。2020 年2 月開始，我國除了延續以往的減稅降費制度性安排外，在個人所得稅、增值稅、企業所得稅方面實施一系列稅收優惠政策（于健，2021）。[6]實施積極的財政政策有助于防控疫情和恢復經濟，但造成財政規模赤字的擴大，財政可持續發展面臨重大挑戰（呂冰洋和李釗，2020）。[7]在地方支出壓力不減而收入相對減少的情況下，地方政府將作出策略性反應，主要是通過多渠道盤活國有資源資產、安排特定國有金融機構和國企上繳利潤等方式籌集非稅收入來應對財政減收壓力，進一步加劇地方財政收入中非稅占比過高的問題。特別是2019 年，以云南省為例，非稅收入占比由2018 年的28.64%升至30.04%。其中，國有資本經營收入中的利息收入由2018 年的0.09 億元增至12.79 億元；國有資源（資產）有償使用收入中的非經營性國有資產收入增至101.04 億元，其在2015 年僅有65.01 億元，增長較為顯著，是減稅降費階段非稅收入的主要增收項目。同時，地方財政壓力存在明顯的區域異質性（朱軍等，2019）[8]，經濟落后地區自身實力薄弱，將更加依賴非稅收入以緩解財政壓力（劉寒波等，2017）。[9]

3.全民所有自然資源資產有償使用制度改革促進資源類非稅收入有序增長

我國社會主義國家的性質決定其必然以公有制為主體，必定存在面廣量大的國有資產（鄧力平和鄧秋云，2009）。[10]資源性國有資產具有稀缺性和有用性，以及天然的可耗竭性特征，在市場機制下，經濟人追求個人利益最大化必然導致資源開發的不可持續性，需要國家介入資源開發以克服和彌補市場的失效問題（林伯強等，2012）。[11]2016 年，國務院《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82 號）指出，“自然資源資產有償使用制度是生態文明制度體系的一項核心制度。”資源有償使用是國家規制市場失效的重要手段，有利于抑制資源過度消費以及粗放低效利用，促進資源的合理高效利用，為可持續發展提供合理穩定的財政資金。2021 年《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19 號）將進一步加強自然資源領域的政府非稅收入征收效率。以云南省礦產資源專項收入為例，2021 年云南省礦產資源專項收入為34.58 億元，較2020 年增幅為61.72%，稅務部門征收一定程度上提升了企業繳費遵從度。

4.財政數字化提高非稅收入征管效率

數字財政是數字化發展下國家治理體系和治理能力現代化的基礎與核心內容。2018 年財政部《關于全面推開財政電子票據管理改革的通知》（財綜〔2018〕62 號），為縱深推進財政電子票據管理改革提出具體要求。各省紛紛采用移動互聯網、大數據、云計算等現代信息網絡技術，為財政電子票據應用提供高效可靠的技術支撐（李德福，2022）。[12]就云南省而言，云南省將電子支付、電子通訊、電子加密等現代電子信息發展的前沿科技賦能非稅收入管理，積極推動非稅收入收繳一體化、電子化、網格化管理，“智慧停車”與非稅收入電子化收繳平臺無縫對接，在管理成本得到有效控制的同時，杜絕了私停逃費、現場議價、黑收費和亂收費等現象，減少了國有資產流失風險。“區塊鏈”財政票據的應用，是非稅收入收繳管理體制的重大變革，開啟了非稅收入從“以票控費”，邁向“信息管費”的新型征繳管理模式，在極大方便繳費人電子報銷的同時，有效解決傳統電子票據模式下難以根絕的票據造假、重復開票、收費上繳不及時等問題，大幅提升了征管效率。

三、地方政府非稅收入合理性分析

政府非稅收入作為中央政府為地方政府競爭提供彈性制度空間的載體，是特定階段下服務地方經濟增長和改革目標的工具，為地方改革發展提供強有力的財力保障（呂煒和靳繼東，2019）。[13]財政制度彈性為地方政府提供了趨同的行為選擇空間，而區位、自然資源條件、歷史條件等方面的異質性促使地方政府的行為選擇趨異。在資源稟賦和發展階段的影響下，特定區域特征下的部分政府非稅收入的存在具有一定的合理性。

（一）財政制度彈性下地方政府非稅收入在特定時期內的合理性

政府非稅收入①在很長一段時間內，非稅收入沒有官方的界定標準，在財政管理實踐中曾與預算外資金比較接近，直到2016 年，財政部印發的《政府非稅收入管理辦法》（財稅〔2016〕33 號）才對此作出官方界定。鑒于本文論述的是非稅收入的制度背景及其在不同歷史階段的合理性，此部分非稅的概念除涉及一般公共預算中的非稅收入外，還包括曾在預算外資金管理的非稅收入。伴隨著市場化的整體經濟體制改革進程而出現，是特定階段服務增長和改革目標的工具，并在體制演變中趨于規范。在我國經濟體制轉軌的制度背景下，政府事權邊界的不確定性和多樣性特征凸顯，地方事權、支出責任和財力不匹配問題突出。為履行支出責任，地方政府有足夠的政治和經濟動機去尋求非稅收入。基于改革的探索性質，中央政府能夠在服從和服務國家總體改革和發展目標下，給予地方政府較大的制度彈性空間，使得在市場信息和資源信息掌握上更占優勢的地方政府擁有調控和配置資源的權力（呂煒和劉晨暉，2010）[13]，為地方政府開展經濟競爭在手段和方式上的積極創新提供財政容忍空間。當不規范手段產生的負面影響超出容忍邊界時，中央政府將及時引導地方政府行為趨于規范化，確保地方政府行為不偏離總體改革目標（呂煒和靳繼東，2019）。[14]政府非稅收入具有制度彈性，能夠緩解地方政府事權與支出責任間的矛盾，為改革提供試錯容錯空間，較好地保障了中央和地方積極性的發揮。

改革開放初期的財政包干制度下，地方政府出于最大化地方利益的考慮，通過種種規避手段把財政收入留在企業，采用收費攤派等方式保障地方財力，以實現地方預算外收入最大化（李學文等，2012）。[15]地方政府“藏富于企業”的傾向不僅削弱了中央財政能力，還造成在地方政府控制下的鄉鎮企業膨脹問題（周飛舟，2006）[16]，中央政府最終進行分稅制改革。分稅制改革基本掐斷地方政府通過所屬企業追求預算外收入的途徑，導致地方政府預算外收入大幅下跌，1993 年地方政府預算外收入僅為1432.54 億元，較1992 年下降62.84%，同時，鄉鎮企業產值增長率以1993 年為峰值呈“倒U 型”變化（李學文等，2012）。[15]

分稅制改革后，行政事業性收費因其基本不納入地方預算，成為地方政府獲取自主財力的主要方式，其所預算外收入占重迅速由1992 年的22.97%上升至91.99%。該方式無法兼容經濟發展目標，并嚴重侵蝕了正式預算制度運行，中央出臺相關措施，規范和清理亂收費現象，并將其納入財政預算管理，以遏制行政事業性收費快速增長的勢頭（呂煒和王偉同，2021）。[17]

當前，在減稅降費政策與疫情防控稅收優惠政策的疊加發力下，地方政府通過多渠道盤活國有資源資產、安排特定國有金融機構和國企上繳利潤等方式增加非稅收入緩解財政壓力，同樣是特定環境下，在制度空間內為釋放市場活力以及保證地方財力所采取的合理增收行為。

可見，無論是財政包干制度下的企業留利，分稅制后的行政事業性收費收入，還是疫情下多渠道盤活國有資源資產，都符合特定階段的發展需求，能夠調動地方積極性，并為改革提供財力保障。

（二）特定區域特征下政府非稅收入的合理性

財政制度彈性為地方政府提供了趨同的行為選擇空間，而區位、自然資源條件、歷史條件等方面的異質性促使地方政府的行為選擇趨異。因此，各地非稅收入情況存在差異，特定區域在資源稟賦和發展階段的影響下，部分政府非稅收入的存在也具有一定的合理性。

1.資源型地區的非稅收入是實現資源可持續發展必然手段

資源型地區依賴于資源得以生存與發展，又因資源的不可再生性面臨資源問題。為實現資源型城市的可持續發展，需建立健全資源有償使用制度。資源類非稅收入內生于國有資源的開發利用，且在生態環境保護方面發揮著舉足輕重的作用，因此，資源型地區在資源有償使用制度下產生的資源類非稅收入相對較高。作為資源型地區的云南省礦產資源和水資源極為豐富。2020 年，云南省國有資源（資產）有償使用收入中的礦產資源專項收入為21.38 億元，占非稅收入的3.22%，其中探礦權、采礦權出讓收益達20.19 億元。同年，云南省水資源總量為1799.2 億立方米，位居全國第五名，而水資源費收入為23.16 億元，占非稅收入的3.49%。此外，部分非稅收入項目具有矯正外部性的功能，特別是在環境污染方面。云南省資源極為豐富且多樣，發展潛力十足。為利用不可流動要素提高可流動要素的競爭力，云南省在基礎設施建設過程中會對生態環境產生一定影響，由此產生的補償類非稅收入必定較高。據第九次全國森林資源清查資料，云南省森林面積2106.16 萬公頃，位居全國第二，其中人工林507.68萬公頃，位居全國第四。近年來，云南省全力構建現代化基礎設施體系，有序推進各大水利項目建設，持續加快綜合交通運輸體系建設，據第三次全國國土調查，云南省交通運輸用地526.4 千公頃，排全國第四位。與此同時，2020 年，云南省專項收入中的森林植被恢復費為20.47 億元，占非稅收入的3.08%，用于實現森林植被的異地恢復；自然資源行政事業性收費收入56.56 億元，占非稅收入的8.52%，其中耕地開墾費達40.60 億元，是國家為保護耕地收取的占用耕地補償費用。

2 產業結構欠優地區的非稅收入是財政收入的重要補充

一定時期內產業的發展決定著稅收的增長，產業競爭力弱的地區稅收創造能力也相對較低。政府非稅收入具備籌集財政資金的職能，是稅收職能的補充。在稅收增長乏力的情況下，承擔大量公共服務職能與肩負發展地方經濟的地方政府必然選擇多渠道融資，增加非稅收入便是主要手段之一。作為產業結構欠優地區的云南省，主體稅種增長乏力，稅收增長內生動力不足。具體來說，首先，云南省產業發展中的結構性問題較為突出。據國家統計局數據，2020 年云南省三次產業結構比重為14.7∶33.8∶51.5，與全國（7.7∶37.8∶54.5）相比，云南省第一產業產值占比接近全國平均水平的兩倍，目前稅制下的第一產業稅收貢獻很小；第二產業是稅收的重要來源，但云南省的第二產業比重偏低，自2010 年以來持續下降，在這一輪經濟復蘇中更是增長慢于全國，導致稅收增長乏力。其次，云南省產業資源性較強，以資源型為依托的傳統產業比重較大，產業的科技含量低，附加值不高，高新技術產業和新興產業發育不足，后續財力增長乏力。然后，云南省產業競爭力弱，省內缺乏市場占有份額大，帶動能力強、產品技術含量和附加值高的大集團，稅收無法集聚增長。最后，云南省產業處于轉型發展時期，疫情影響下，國內外經濟形勢復雜，未來一個時期仍然面臨著很大的不確定性，云南省稅收收入可能保持低增速，收入壓力仍然巨大，地方政府將傾向于通過非稅收入獲取財政收入。

3.欠發達地區非稅收入是政府提供準公共物品和服務的必然產物

欠發達地區市場發育不成熟，在市場化程度較低的情況下，本應由市場承載的職能只能轉嫁于政府（文紅星，2009）。[18]如果政府過多涉足市場，政府就會擠占應該歸屬于市場的職能范圍，致使一些可以由市場化方式提供的公共職能仍保留在政府手中，這集中體現為以行政主體為代表的、在行政事業性收費征收中自我賦權現象（賈小雷，2017）[19]，相關行政事業性收費規模隨之膨脹。以云南省為例，云南省集邊疆、民族、山區于一體，加之復雜的地質結構，極易出現多元低水平發展狀況。具體來說，云南現代交通、能源、信息、城市等基礎設施建設總體滯后，網絡化、信息化、現代化水平不高，市場發育程度低且市場帶動作用較弱，需要政府提供準公共物品和服務。政府非稅收入中的行政事業性收費是以政府提供某些準公共物品和服務為前提的（歐文漢，2013）[20]，根據受益大小與公共服務成本收取費用。2020 年，云南省行政事業性收費收入121.31 億元，位居全國十二，西部地區第三。其中，占非稅收入比重超過1%的有國土資源行政事業性收費收入（8.52%）、公安行政事業性收費收入（2.08%）、教育行政事業性收費收入（1.55%）、建設行政事業性收費收入（1.16%），是政府提供準公共物品和服務的成本補償，費用的高低與享受的公共服務和產品或授予的特定權利正相關，收費的標準隨地區經濟發展條件的變化而變化。

4.轄區內縣市財政行為的模仿性促使非稅收入提高

模仿性是指地方財政行為的相似性。在增長壓力與收支壓力下，地方政府相互模仿通過征收非稅收入來增加財政收入。據調研得知，云南省的絕大多數地區面臨較強的增長壓力和收支壓力，這就可能導致地區之間存在高度相仿的非稅收入增長規律。一方面，地方政府有力爭上游的排名激勵，若上一期的財政收入排名及GDP 排名越低，會使其有更強烈的提升排名的動力，而財政增收目標大都通過非稅收入增長的渠道實現。2020 年，云南省怒江州上一期的GDP 排名和一般公共預算收入排名最高，同期非稅收入的增長率也是最高的，昭通、玉溪、紅河、文山、普洱、西雙版納、楚雄等均符合這個規律。可見，部分州市上一期的GDP 排名、一般公共預算收入排名與當期的非稅收入增長率有一定正相關關系。另一方面，收支壓力下非稅收入具有模仿性。有學者指出，分稅制下，地方政府可能出現收入難以滿足提供公共服務的資金需求，在地方財權與事權不匹配形成的收支壓力下，非稅收入相較稅收收入相對約束較小，成為地方政府平衡收支的重要選擇。2020 年，云南省昆明市的非稅收入全省最高，其上期財政壓力（0.77）①本文用一般公共預算收入占一般公共預算支出的比重衡量財政壓力，數據來源于云南統計年鑒。全省最大，怒江州與迪慶州較低的財政壓力（分別為0.07、0.08）對應著較低的非稅收入，2017 年-2019 年的數據具有一致的特征，非稅收入與上期的財政壓力存在一定的正向相關關系。

四、地方政府非稅收入可持續性分析

政府非稅收入伴隨著市場化進程合理地出現，內生于特定階段下的經濟增長模式并成為服務增長和改革目標的工具，用以調和地方事權、支出責任與財力之間的內在矛盾。在當前的宏觀經濟背景與制度背景下，政府非稅收入將長期存在，只是不同時期、不同地區對于政府非稅收入具體項目的側重點不同，使得地方政府非稅收入的來源與結構存在差異。從政府非稅收入細分項目的功能特征來看，未來非稅收入存在放緩趨勢。

（一）財政制度彈性下政府非稅收入在未來一段時期具有可持續性

財政制度彈性發揮了較好的中央和地方激勵相容作用，是兼顧經濟快速發展和市場化改革雙重目標的重要制度保障，這種財政體制運行的載體是不同形式的政府非稅收入。政府非稅收入伴隨著市場化進程合理地出現，內生于特定階段下的經濟增長模式并成為服務增長和改革目標的工具，用以調和地方事權、支出責任與財力之間的內在矛盾。在經濟發展的任何一個階段中，地方政府出于發展經濟集體行為的本質激勵，將偏好于享有一定自由支配權的非稅收入。但當政府非稅收入的增長擠占既有財力、增加稅費負擔或累計系統性風險，并與經濟增長目標相沖突時，中央政府將對地方政府的行為進行矯正，政府非稅收入在體制演進過程中將逐步規范。鑒于制度空間的長期存在，政府非稅收入具有可持續性，只是在不同的市場經濟發展階段和條件下，政府非稅收入的具體表現形式有所差異。

（二）科目特征差異化下政府非稅收入的可持續性

政府非稅收入的各個項目在目的、功能、內涵上具有明顯的差異性，部分科目是為滿足特定發展需要等特定情況下設立的，具有特定的功能，一旦完成既定目標，就會被取消；部分項目的征收與征繳對象及行為有關，其收入隨征繳對象及行為的變化而變化，比如罰沒收入中的交通違規違法收入會隨駕駛者對交通規則的執行而變化。基于此，本部分將以云南省非稅細分項目收入數值為切入點，分科目探討政府非稅收入的穩定性和增長空間。

1.國有資源（資產）有償使用收入可持續性因科目性質存在差異

國有資源（資產）有償使用收入是將國有資源資產進行市場化配置而產生的收入，能夠促進國有資源的優化配置和可持續發展。財政部、國家稅務總局《關于全面推進資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53 號）明確指出，要“著力解決當前存在的稅費重疊、功能交叉問題，將礦產資源補償費等收費基金適當并入資源稅，取締違規、越權設立的各項收費基金，進一步理順稅費關系。”因此，部分“資源費”將有可能改成“資源稅”，造成國有資源（資產）有償使用收入份額減少。不過，類似于非經營性國有資產收入，利息收入等收入將長期存在。總之，國有資源資產有償使用收入具有可持續性。就云南省來看，2020年云南省涉及的國有資源（資產）有償使用收入有非經營性國有資產收入（89.23 億元）、其他國有資源（資產）有償使用收入（29.60 億元）、水資源費收入（23.16 億元）、礦產資源專項收入（21.38 億元）、利息收入（14.96 億元）、新增建設用地土地有償使用費收入（5.81 億元）、轉讓政府還貸道路收費權收入（0.29億元）、出租車經營權有償出讓和轉讓收入（0.0035億元）。本部分將根據收入超過10 億元的科目性質特征來研判國有資源（資產）有償使用收入可持續性。

（1）因管理行政事業性國有資產而產生的收入具有可持續性

非經營性國有資產收入是國家憑借行政事業單位占有、使用國有資產所有權取得的各種收益。行政事業性國有資產是國家行政事業單位履行部門職能、保障政權運轉以及提供公共服務所依賴的物質基礎（王彪，2009）[21]，隨著市場化改革不斷深化，作為重要社會資源的非經營性國有資產亟需引入市場化手段，以實現公共資源的公平、高效配置。非經營性國有資產管理體系的完善，從源頭上控制非經營性國有資產增量和調整存量資產，在很大程度上能夠遏制住對資源的浪費，有利于從根本上解決資產配置差異化過大的矛盾，非經營性國有資產收入隨之增長。近年來，云南省非經營性國有資產規模不斷擴大。2008 年-2018 年，云南省預算單位固定資產價值由1232.53 億元增至3722.78 億元，增長2.02倍。①云南省預算單位固定資產價值來源于《中國會計年鑒》，受數據可得性限制，僅用了2008-2018 年數據。非經營性國有資產收入與地方預算單位固定資產價值存在顯著的正相關關系。2015 年-2020 年，云南省非經營性國有資產收入年均增長率為6.54%。這既能推進國家治理體系和治理能力的現代化，又適應我國新常態下財政新形勢的要求。

（2）因保護資源性國有資產而產生的收入情況各異

關于水資源，水資源費是政府代行充當水資源的產權擁有者收取的自然資源的租金（史璐，2012）。[22]近年來，我國進一步挖掘水資源利用潛力，大力發展水電站建設，必然產生一定的水資源費。就云南而言，云南地勢西北高東南低，海拔高差異常懸殊，水資源利用空間巨大。伴隨著觀音巖水電站、向家壩水電站、溪洛渡水電站、烏東德水電站、白鶴灘水電站等大中型跨省水電站的建成投產發電，水資源費增長顯著。與此同時，水資源稅改革以河北為切入點，取得成效后擴圍至“1+9”個省份①即河北、北京、天津、河南、山東、山西、陜西、四川、寧夏、內蒙古。，未來將全面推進。水資源稅改革既有利于實現水資源綠色保護和財政持續雙輪驅動，又有利于完善地方稅制體系，全面推進水資源“費改稅”勢在必行（姜昕等，2021）。[23]可見，在全面推進水資源稅改革之前，水資源費具有短期的增長潛力。

關于礦產資源，礦產資源專項收入中的探礦權、采礦權出讓金是不同市場主體通過市場機制競爭性取得本屬國家所有的礦產資源的探礦權、采礦權的成本；探礦權、采礦權占用費是針對探礦、采礦過程中占用的地上、地下空間確立的費用，以防范礦業權市場中的“跑馬圈地”不合理占用空間行為。2020年，云南省探礦權、采礦權出讓收益20.19 億元，探礦權、采礦權使用費（占用費）0.33 億元。從其性質來看，礦產資源專項收入將持續存在，并且在稅務部門征收后，稅務部門履行依法征繳職責，將覆蓋以前年度和今后形成的應繳未繳收入以及按規定分期繳納的收入，礦產資源專項收入在短期內有增收空間。但從長期來看，鑒于礦產資源專項收入與采礦業固定資產投資存在的相關性，根據云南統計月報，2017年云南省采礦業固定資產投資376.64 億元，2018 年減少13.0%，2019 年增長12.3%，2020 年下降1.7%，增幅不定使其收費情況難料，再加上礦產資源的有限性，礦產資源專項收入雖能長期存在，但增幅空間有限。

（3）為進一步推進財政國庫管理制度改革，利息收入將長期存在

從2003 年1 月1 日開始，人民銀行對國庫存款按單位活期存款計付利息，這是推進財政國庫管理制度改革的重要舉措，既能增加財政收入，又能提高資金使用效率，促進財政部門“體外循環資金”的回流。2015 年-2020 年，云南省利息收入中的國庫存款利息收入年均增長19.30%，財政專戶存款利息收入年均增長44.37%。為進一步推進現代國庫管理制度改革，利息收入將長期存在，而利息收入的增長情況也取決于國庫存款等的資金情況。

2.專項收入存在長期放緩趨勢

專項收入在特定基礎設施建設和公共事業的發展中扮演著重要的角色，用以平衡經濟、社會、文化協調發展（胡蘭玲和曹玉雯，2014）。[24]專項收入是為完成特定的社會經濟任務存在的，具有階段性特征，存在長期放緩趨勢。就云南而言，2020 年，云南省涉及的專項收入有教育費附加收入（60.19 億元）、地方教育費附加收入（41.75 億元）、森林植被恢復費（20.47 億元）、教育資金收入（17.58 億元）、其他專項收入（17.48 億元）、農田水利建設資金收入（12.58 億元）、殘疾人就業保障金收入（7.48 億元）、文化事業建設費收入（0.30 億元），本部分將根據收入超過10億元的科目性質特征來研判專項收入可持性。

（1）為發展教育事業產生的收入存在“費改稅”的可能性

教育費附加收入、地方教育費附加收入以流轉稅稅額（“營改增”后包括增值稅和消費稅“兩稅”稅額）為計費依據，本質上屬于用以發展教育事業的政府性基金。2015 年-2020 年，云南省教育費附加收入年均增長3.08%，地方教育費附加收入年均增長3.87%。教育費收入與國民經濟增長密切相關，是教育財政經費的重要來源，也是義務教育經費的重要補充。但教育費隨稅征收的特性使其征管效率較低，且缺乏一定的法律權威性，易受政策變動的沖擊（季俊杰，2019）。[25]為保障教育經費的穩定供給，政府考慮啟動教育費改稅改革方案。在2017 年財政部對教育費改稅政協提案的回復函中提及“教育費附加在流轉稅上征收，實際起到了稅收效果，且教育費附加已納入一般公共預算，具有費改稅基礎。”因此，為發展教育事業產生的收入將長期存在，只是存在教育費改稅的可能性。

（2）因占用土地或林地而產生的收入存在長期放緩趨勢

關于教育資金收入和農田水利建設資金收入，教育資金收入用于支持農村基礎教育發展，農田水利建設資金收入專項用于農田水利設施建設，二者均從土地出讓收益中計提獲得。土地出讓收入是一種短期、不可持續的財政收入。隨著土地要素市場化改革的推進，在土地產權制度和土地出讓金制度改革下，土地出讓金必定有所減少，教育資金收入和農田水利建設資金收入也將隨之減少。關于森林植被恢復費，森林植被恢復費的征收和合理利用是保護林地資源的有效途徑。對各種類型的工程占用林地征收森林植被恢復費是推動我國生態文明建設的重要舉措。近年來，云南省大力推進傳統基礎設施建設，高速公路等工程項目，“十三五”期間建成投產10 座巨型、大型水電站，森林植被恢復費隨之增加。2015 年-2020 年，云南省森林植被恢復費年均增長17.48%。但是，未來基礎設施的重點在于補齊信息基礎設施短板，且隨著國土空間規劃體系的建立，未來森林植被恢復費將呈現減收趨勢。

3.行政事業性收費收入隨規范化治理將呈現減收趨勢

行政事業性收費收入是行政事業單位在履行職能，依照法律法規對社會經濟活動進行管理時收取的費用。比如說證照性收費，是行政主體在履行管理職能時通過頒發證照形式對被管理者的資格認證給予肯定所收取的費用，以此賦予繳費者一定的權力。在這一過程中，收費主體的主要任務是履行管理職責，在合理的行政審批權限基礎上對繳費者進行資格認定，并非收費的多少。同時，被管理者繳費獲證后獲得的效益也遠超過繳費成本，收費的首要目的在于“以費促管”。但地方政府若將收費看作目的，提高收費標準以增加地方財政收入，將造成準公共物品價格的扭曲（童錦治等，2013）。[26]2020 年，云南省行政事業性收費收入以自然資源行政事業性收費收入、公安行政事業性收費收入、教育行政事業性收費收入為主，三者相較于2015 年，年均增長率分別為42.22%、3.90%、-0.39%。隨著政府治理體系和治理能力現代化建設的深入推進，某些行政機關的管理職能轉變為服務職能后，相應的收費應該取消。事業單位分類改革后，具有公共服務性質的事業單位收費等應取消，而必須收取且明確收取對象的，在非稅收入法制化建設就可實施費改稅，通過立法進行征收。

4.罰沒收入不具備穩定可靠性

罰沒收入的征收是為矯正負外部性效應，是政府在履行社會管理職能時為了社會整體的利益，依據公共權力對嚴重負外部效應實施者的經濟性懲戒（趙忠良，2008）[27]，能夠有效約束個人或企業的行為，使負外部成本內生化，彌補市場缺陷，維護社會規范和秩序。近年來，罰沒收入呈高速增長趨勢，甚至在新冠疫情導致財政收入負增長的情況下仍逆勢上升，原因在于罰沒收入自由裁量空間較大（唐賀強，2021）。[28]2020 年，云南省罰沒收入以一般罰沒收入為主，占非稅收入的15.36%，其中公安罰沒收入占比達6.47%。作為行政處罰手段，罰沒行為在違法犯罪方面發揮著不可替代的作用，應推動其法治化、制度化、規范化治理。同時，懲罰性收入的多少取決于對社會危害程度的大小，收入的取得不具有穩定可靠性。

五、主要結論與政策啟示

政府非稅收入伴隨著市場化進程合理地出現，內生于特定階段下的經濟增長模式并成為服務增長和改革目標的工具，用以調和地方事權、支出責任與財力之間的內在矛盾，并在特定的歷史條件下調動地方發展經濟的積極性，為改革發展提供強有力的財力保障。鑒于制度空間的長期存在，政府非稅收入具有可持續性，只是在不同的市場經濟發展階段和條件下，政府非稅收入的具體表現形式有所差異。同時，在資源稟賦和發展階段的影響下，在同一時期不同地區政府非稅收入的來源與結構存在差異。以云南省為例，資源多樣性促使資源環境類非稅收入增長；產業結構欠優，財力增長乏力，促使非稅收入成為財政收入的重要補充；經濟發展中期階段，市場發育不成熟，需政府提供某些準公共物品和服務致使非稅收入增長；地方政府GDP、財政增長和收支壓力下政策模仿，都是形成云南省非稅所收入現狀的主要原因。從功能性質看，與國有資源相關的非稅收入中，因管理行政事業性國有資產而產生的收入具有可持續性，因保護資源性國有資產而產生的收入存在“費改稅”的可能性，因占用土地而產生的收入存在長期放緩趨勢；行政事業性收費收入存在不斷調整的趨勢；罰沒收入的取得不具有穩定可靠性。

基于此，本文具有以下政策啟示：首先，合理規范地方政府事權與支出責任，在大力推行減稅政策的同時，中央應充分考慮地方財政面臨的壓力，通過完善央地收入補償機制，構建科學合理的地方稅收體系等，降低減稅政策給地方財政造成的沖擊。其次，為激勵地方政府以實現經濟增長目標，應保留合理的財政制度空間，允許地方政府合理探索自主財力，并逐步規范政府非稅收入，增強制度運行的合法性與規范性，降低地方政府獲取非稅收入產生的負面風險。再次，不同地區以及不同發展階段的政府非稅收入均有所差異，相應的地理區位、資源稟賦、社會經濟因素對政府非稅收入影響亦有所不同，因此針對不同發展層次、不同區域位置、不同地域特色，采取不同的互動策略方式，分別出臺相應的政策措施，因地制宜、因時制宜，防止“一刀切”式的減收政策，以實現最優的政策效果。最后，政府非稅收入各項目因功能定位差異而具有不同的征收主體、征繳方式等，應該根據功能定位分類甄別和界定不同項目的性質，在分類改革中進一步清理整頓非稅收入，依據不同性質采用不同的處理方式對非稅收入“正本清源”，全面推進非稅收入分類管理水平的提升，推動公共財政體制改革，構建科學規范的非稅收入管理體系。