行政事業單位內部控制制度建設初探

周俊

摘要：行政事業單位經濟業務的運營離不開內部控制制度。有效的內部控制制度能使單位經濟活動有章可依，運行平穩有序，大幅降低經濟活動的風險，減少個人主觀意識的影響；使財務信息更客觀真實，提高行政事業單位運行的效率和效果。因此必須建設好行政事業單位的內部控制制度，這需要建立適宜的內部控制環境，有力的風險評估程序與方法，做好常規性、特定性的控制活動，做好信息與溝通，也要做好對內控自身的監控。本文擬就內控制度建設的以上方面做初步的探索。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；控制環境；風險評估；控制活動

隨著經濟社會的發展，行政事業單位需要承擔更多的社會服務功能，其經濟業務也變得更加復雜與重要。因此迫切需要建設好行政事業單位的內部控制制度。有效的內部控制能夠實現目標、防范風險、發揮其應有的社會職能。同時規范有效的內部控制制度既是現代化經濟活動的需要，也是國家法律法規的要求。

一、行政事業單位內部控制的概念及重要性

行政事業單位的有效運轉離不開財務工作的支持，要做到會計信息的真實性、財務報告的可靠性，必須要加強內部控制建設。我國于2012年印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》指出，行政事業單位內部控制是以合法合規進行單位經濟活動、保障資金安全和使用有效、監督財務信息真實完整、防范降低舞弊風險、提高公共服務的效率和效果為目的；通過實施執行相應的程序和措施，對單位在進行經濟活動中可能存在的風險進行有效的防范和管控。所以內部控制制度對行政事業單位的運營、實現服務目標具有重大意義，是行政事業單位財務建設方面極其重要的部分。有效的內控制度可以讓行政事業單位的業務活動規范運行、防范風險、提高效率、實現目標。它為正常的經濟業務提供保障，為單位實現目標提供幫助。

二、行政事業單位內部控制制度的組成

內部控制制度建設首先應進行控制環境建設。控制環境指單位的工作環境，一般包括組織結構、職權與責任的分配、內部審計、人力資源政策、單位和人員操守和價值觀、管理哲學和經營風格、文化建設等方面。優秀的內控環境能幫助內部控制獲得良性的運轉。其次應加強風險評估能力建設，分析其經營活動，梳理其業務流程，明晰其重點部分及易出問題的地方，做出合適的應對。風險評估可以對可能的風險產生預警，在起始階段就做出應對。再次應嚴格執行控制活動，針對事業單位的業務流程，有針對性的進行職能分配、授權、崗位分離、會計系統控制、績效考核等，將風險控制在可承受的程度，這就是控制活動，它對防范風險能產生明顯的效果。在此過程中行政事業單位需要不斷收集信息，分析信息，處理信息。這是內部控制系統的信息與溝通部分。通過迅速有效的信息溝通能夠最快的發現問題、認識問題、處理問題。最后單位自身也需要對內部控制建立與實施情況進行監察評價。評估內控制度的建立情況、執行情況。這是對內部控制的控制，也就是內部監控。這可以防范內控形同虛設、執行不力的問題，保證內部控制制度的實施。

三、行政事業單位內部控制建設的現狀與改進

（一）控制環境方面

內控環境是單位實施內部控制的基礎，內部控制離不開內控環境建設。在行政事業單位中內控環境主要是指單位工作人員的個別屬性和所處的工作環境。一般包括組織結構及職權與責任的分配、內部審計、人力資源政策、單位和人員操守和價值觀、管理哲學和經營風格、文化建設等方面。單位應有意識的做好內控制度建設，做好組織架構設計，做好內控人才的培養。在文化上，做好內控意識的培養，管理人員要帶頭并引導其他人員按內控辦事。行政事業單位需要在制度上建設好適宜的內控環境，單位領導層應有意識的帶頭踐行、落實內控環境建設。但當前行政事業單位控制環境方面仍存在以下一些問題：

第一、組織結構建設落后，職權與責任不夠清晰。很多單位人員不足，內控建設時間尚淺，沒有專門的內控組織和人員，經常既是執行財務工作的人員，又是進行內控的人員。

第二、內控制度不夠完善。內控制度零零碎碎，沒有形成系統的、成文的規章制度；已有的內控制度不能很好的落實，停留在紙面階段，不能實際執行。

第三、內控方面的人才缺乏、能力不足。沒有專門的內控人才，在平時的招聘和學習中缺乏對內控能力的培養。

第四、單位人員的內控防控意識不夠，重視不夠。人員風險意識不強，導致對內控防范風險的忽視。

針對行政事業單位控制環境方面存在的問題，行政事業單位應當加強內控環境建設，加強內控組織結構的建立和內控人才的培養，養成重視內控的經營風格和單位文化。單位尤其要注意對誠信和道德價值觀的承諾；建立合適的組織架構、報告路徑以及適當的權力與責任分配；吸引、發展和留住優秀人才；建立單位內部控制責任人的問責制度等。

（二）風險評估方面

風險評估是行政事業單位對自己運營中存在的風險進行評估，識別存在的風險，同時結合風險的影響情況和自身對風險的承受度做出相應的應對措施。它包括風險辨識、風險分析、風險評價三個步驟。行政事業單位應當結合自己的經營目標，梳理業務流程和重點業務，找出高風險部分，在預算階段就重點關注，結合工作計劃、業務活動、資金使用等繪制出全景圖，做出風險辨識、風險分析、風險評價，并做出合適的應對措施和方法。

但在行政事業單位內部控制風險評估的實際執行中存在以下問題：

第一、風險意識不強，缺少有針對性的風險辨識。經常沒有建立結合整體目標、針對風險辨識結果的具體策略和具體活動的風險評估計劃。風險辨識比較隨意，風險辨識的能力有待加強。

第二、風險分析能力不足。行政事業單位需要從整體的角度來識別實現目標所涉及的風險并對風險進行分析。但在估計風險的重大性時往往缺少經驗與數據，風險分析的人才不足、能力不足；在評估風險發生可能性時有時偏于樂觀與草率，有時又過于謹慎，缺少成熟的經得起檢驗的評估系統與能力。所以在接下來考慮采取的應對措施時可行性不足。

第三、風險評價能力不足。風險評價首先需要正確認識風險，分析風險的成本與收益，正確評價風險對單位實現目標的影響程度及其價值等。單位常常更多關注風險的危害，不能夠從風險的收益與成本兩方面來權衡。

針對單位風險評估方面的問題，行政事業單位應對運營中的風險建立起自己的風險預警措施和風險評估程序。制度化、程序化的對風險進行辨識、評估，分析風險的可能性、影響程度，得出風險評估。做到對風險有預警，能快速、有效、系統得辨識風險，對風險的特征、可能性、發生條件進行分析并評價風險的影響程度，結合風險承受度，權衡風險與收益，確定風險應對策略。單位要在負責人的領導下建立起風險評估制度并保證其有效的運行，培養優秀的風險評估人才，建立有效的評估程序和方法，從而能對可能的風險作出快速的評估與應對。

（三）控制活動方面

控制活動是單位采用相應的控制措施、政策和方法，這包括組織架構、人員安排、制度建設等，來對風險進行防范。這些措施方法通常都是在實際中應用并行之有效的，能將風險控制在可承受范圍之內。控制活動是一個方法體系，它根據行政事業單位對業務流程的研究將所有業務活動分離出授權、批準、執行、記錄及監控、會計系統控制、績效考核等來進行管理。通過這些控制活動將工作分解給不同的人員，使他們相互牽制、相互檢查，減少人為舞弊的風險，也能更快地發現存在的問題。這能有效防范內部風險、防范舞弊與腐敗，保證會計信息的真實性，使業務活動有效的進行，合理地保證管理服務日標的實現。最終達到化解可能的風險、完成管理目標的作用。但在日常控制活動實施中需要關注以下方面。

第一、授權審批控制和不相容職務分離落實不到位。

授權審批控制指行政事業單位每一筆經濟業務都經過適當的授權，在授權范圍內辦理業務；不得沒有授權辦理業務、不得越權辦理，應嚴格按照程序和規定來執行，對于某些特定事件應進行集體決策。這需要單位和相關人員對崗位有清晰的認識，確定崗位的權責范圍、注意在流程中的位置和相關責任等。

不相容職務分離是指經營業務中的不同功能應由不同的人執行，起到相互驗證相互審查的作用。如果一項業務的授權、批準、執行和記錄如果完全由一人進行或一個部門辦理時，發生錯誤與舞弊的概率就會增大。而由不同人執行舞弊出錯的概率就能大幅度降低。單位應當謹慎的分析業務中不相容職務，對人員做出合適的安排，消除不相容職務由同一人同一部門辦理的風險。但在實際施行中受制于行政事業單位人力資源因素，經常出現人員不足、能力不足、控制活動意識不強等原因，不能嚴格落實到位。

第二、會計系統控制、獨立稽核和分析控制做得不夠。

行政事業單位需要嚴格按照國家統一的會計制度要求進行會計工作，記錄經濟業務，形成會計檔案和報告。同時對記錄的會計業務要與事實相符、計算準確。單位會計部門與人員要有意識進行稽核，以保證業務會計信息的真實性、準確性、及時性和合理性。同時要結合單位的業務特征、收支分布情況、會計系統、信息系統、各種工具等對業務進行分析，發現業務活動的合理性，有沒有一些問題，存在怎樣的風險，以便及時做出應對與改進。但在實際的運行中很多時候都是根據原始的會計資料做出會計記錄、形成會計賬簿和報表。但對經濟業務的事前預計、事中管理、事后分析做得不夠，對賬簿的稽核不細，對財務報告的分析不夠。

第三、績效考評應加強內部控制工作的考核。

單位需要每年對人員進行年度考核，就工作量、繼續學習、工作成績等方面進行考核，目的是獎勤罰懶更好的完成工作目標。在建立和實施績效考評制度時應有意識地營造有效的內部控制制度考核要求，培養良好的內控文化。通過績效考評提高內部控制環境，提高人員內控意識。對于有能力的、進步迅速的內控人員進行評優提升；對于在風險評估方面做出有效的范例、人員進行學習與嘉獎；同時在績效考評時考慮各種控制活動的執行、信息溝通的實效、內部監控的落實情況等，達到以考核促進內部控制的作用。

針對控制活動中出現的問題，單位應時時刻刻加以關注，結合各種內控要求，進行對照比較。同時狠抓制度建設、狠抓落實，找到控制活動中做到不夠的地方，進行整改落實。

（四）信息與溝通方面

內控制度的實行、有效的運轉，離不開信息與溝通方面的支持。管理者要了解單位的內控環境、人員情況、運行情況需要信息的流通；風險評估中發現的問題，其影響因素、重要性、應對措施等都需要內部信息的收集、傳遞與處理；控制活動的安排情況、執行效果也要不斷的反饋；同時內部監控本身也需要信息溝通方面的支持。因此行政事業單位需要建設好具有廣泛收集各種信息、迅速傳播信息、加工處理信息的功能完善的信息系統。通過這些信息系統做到發現問題、分析問題、找到應對辦法。客觀、真實、全面、及時的信息溝通是充分發揮內部控制制度的重要條件。

但實際上行政事業單位的信息系統建設在以下方面有待加強：

第一，信息與溝通不夠正規，缺少制度性規范，溝通行為簡單。因此還需要在信息與溝通的制度化、流程化、數據化建設方面著力。

第二，信息系統集成化不夠，只著重信息的收集整理，缺少對信息的充分分析和在分析基礎下對工作的指導和運用。

第三，信息溝通不夠全面，多限于業務層面工作過程中的溝通。單位內部全面的，以及與外部部門和機構間的溝通交流不多。

（五）內控監控方面

內部監控是行政事業單位內部成立機構和人員制度化的對內控的運行情況進行監察和防范，發現內控中存在的問題，采取相應的措施并形成內控報告。內部監控活動涉及到內部控制的全過程。單位應該使用持續評估和個別評價的程序，確認內部控制制度的有效運行。完善的內部控制制度必須不斷的自我檢查、發現問題加以改進，以獲得內部控制水平的提高。

行政事業單位必須結合本單位情況群策群力建立內部控制監控制度，設立相應的內部審計機構和監控設施，建立相應的程序、制度和工具，培養擔負起內控監控的人才，實現內部監控的職能和作用。要切實加強對內部控制及其實施情況的監控檢查，要設定專門機構與人員進行監控，形成制度性運行。檢查日常的活動是否符合內控要求，為內控的有效運行作保障。這些監控檢查包括日常的檢查和針對系統某一方面的專門檢查，形成對內部控制運行的監督和保護。

現實中，行政事業單位因為受限于人員意識、信息水平、人力資源、制度建設等方面原因導致內部控制監督制度和內部監督機構未能有效的建立與運作，對于內部控制中出現的問題和缺陷，不一定能有效的評價、報告和應對。針對以上情況行政事業單位應加強內部監控建設，建立適當的政策和程序來規范單位的每項業務活動；信息與溝通功能的發揮要能夠發現內部控制存在的問題并有效的應對問題。管理層需要認真對待內部審計人員和監督部門在工作中發現的問題，為他們的工作提供支持與便利。以便建立起連續的、全面的、系統的、動態的內部監控制度并有效運轉。

四、結束語

通過對內控環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監控方面的改進來完善內部控制制度，可以使財務信息更加的真實準確，保證業務處于穩定有效運行狀態，能夠防范舞弊，使風險控制在可控范圍內。因此我們必須高度重視行政事業單位的內部控制工作，建設更具科學合理性的內部控制制度。

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