習近平總書記關于國家糧食安全戰略論述的主要內容與實踐啟示

曹彬彬 柏忠虎 青平

曹彬彬，柏忠虎，青平.習近平總書記關于國家糧食安全戰略論述的主要內容與實踐啟示[J].農業農村部管理干部學院學報，2023（02）：12-18.

收稿日期：2023-05-17

基金項目：國家社科基金重大項目“新形勢下我國糧食安全戰略問題研究”（22&ZD079）、中國工程院戰略研究與咨詢項目“雙循環背景下我國糧食安全韌性及風險研究”（2022-xbzd-12-04）

作者簡介：曹彬彬，男，博士研究生，主要從事糧食安全、食物經濟方面的研究，E-mail：cbinbin@webmail.hzau.edu.cn； *通訊作者：青平，男，教授，博士生導師，E-mail：Qingping@mail.hzau.edu.cn。

①資料來源：南海發改，轉發《我國糧食夠吃，為什么還要進口？》，2022-10-27，http：//www.nanhai.gov.cn/fsnhq/bmdh/zfbm/qfgj/xxgkml/tzgg/content/post_5430330.html。

摘 要 ： 2013年習近平總書記提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，在多個場合強調了糧食安全的戰略基礎地位，與時俱進地為國家糧食戰略指明了方向、提供了根本遵循。二十大報告肯定了十八大以來糧食安全戰略的實施成果，但也指出了糧食安全存在的潛在風險，并對下一階段的糧食安全戰略實施提出了重要要求。本文學習了習近平新時代國家糧食安全戰略思想的內容，剖析了現階段制約糧食安全的4點現實矛盾，并基于此提出了現階段保障糧食安全的5點對策建議。

關鍵詞： 新時代；糧食安全戰略思想；現實矛盾；對策建議

一、前言

盡管我國用占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口，在糧食安全領域取得了突出性的成績，但我國糧食自給率自2012年開始跌破90%的紅線。習近平總書記在2013年中央經濟工作會議上提出“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的新時代國家糧食安全戰略，在2015年中央經濟工作會議上又提出“藏糧于地，藏糧于技”糧食安全新路徑，在2015年中央農村經濟工作會議上再提出“大農業、大食物”的糧食安全新觀念。習近平新時代糧食安全戰略思想是中華人民共和國成立以來，在糧食安全問題上，黨中央首次以“國家糧食安全戰略”進行表述。在2015年7月1日頒布的《中華人民共和國國家安全法》中更是首次將糧食安全納入了國家安全體系[1， 2]。

在習近平新時代國家糧食安全戰略思想的指導下，我國在糧食安全領域取得了標志性的成果。統計數據顯示：我國糧食產量自2015年以來連續8年穩定在6500億公斤以上，人均糧食占有量達486公斤，明顯高于世界平均水平；目前，我國三大主糧的供需結構基本平衡，自給率均在90%以上。并且我國稻谷、小麥全社會庫存處于歷史較高水平，能夠滿足一年以上的口糧消費需求①。這些數據共同說明我國糧食目前處于安全標準以上，我國在保障糧食安全領域取得了卓越的成績。

盡管我國三大主糧自給率、人均糧食占有量和糧食儲備水平均處于安全標準以上，但我國全口徑的糧食（含大豆）自給率仍在90%以下（如表1所示），我國糧食安全依舊存在風險。黨的二十大報告指出了這些潛在風險，并立足國情為保障我國糧食安全提出了一系列要求。本文首先學習了習近平新時代國家糧食安全戰略思想的主要內容，然后依據該思想的主要內容剖析了制約我國糧食安全的4點現實矛盾，最后有針對性地提出了5點對策建議。

二、習近平新時代糧食安全戰略思想的主要內容

（一）戰略目標：谷物基本自給、口糧絕對安全

習近平總書記在2013年底召開的中央經濟工作會議上提出“要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上”。谷物的正常供給對于經濟社會的正常運轉至關重要。進入新時代，面對復雜的糧食安全形勢，習近平總書記將“確保谷物基本自給”確定為我國糧食安全的工作重心之一。糧食生產的基本載體是土地，而目前，“人多地少”是我國的土地資源利用的基本現狀。采取“確保谷物基本自給”的糧食生產策略，可以將有限的耕地資源集中用于生產稻谷、小麥、玉米等重要農產品，牢牢把握糧食安全主動權。

同時，口糧消費也事關社會大局穩定。在我國居民口糧消費中，稻谷、小麥是最主要的構成部分。稻谷是我國居民消費的第一大主糧，占到居民口糧消費60%。隨著工業化、城鎮化的推進，城市建設占用耕地、耕地“非農化”、耕地污染、耕地拋荒等等問題變得嚴峻[1， 2]，我國谷物、口糧的生產仍然面臨巨大壓力。《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020）》①指出：中國糧食自給率需穩定在95%以上，其中稻谷、小麥要保持自給，玉米要保持基本自給。

（二）戰略內容：以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐

以我為主、立足國內。要確保糧食不出大問題，最重要的就是牢牢把握糧食安全的主動權，要始終堅持以我為主、立足國內，這主要是基于以下兩點考慮：第一，糧食具有戰略基礎地位。糧食不僅是經濟意義上的商品和生理意義上的食物，更是政治和軍事意義上的戰略物資。糧食已然成為大國博弈的重要籌碼，糧食安全是我們實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。第二，國際糧食市場具有不穩定性。國際關系、氣候變化、自然災害、公共衛生事件等都可能使國際糧食市場動蕩[3， 4]。我國是世界人口最多的大國，對糧食的需求量大。一旦外部環境出現變化，就會陷入“有錢無糧”的被動局面，進而威脅到國家安全。

確保產能。習近平在2017年中央農村工作會議上指出，“保障糧食安全，關鍵是要保障糧食生產能力，確保需要的時候能產得出、供得上”。過去我們的糧食安全戰略強調“確保產量”，在該戰略下我國的糧食供給問題已基本解決，但這種“確保產量”很大程度上卻是依賴于農藥、化肥等化學物質的過度投入，而通過這些要素用量增加帶來的增產效應只會越來越弱[5]。另外，我國耕地面積有限并且農業基礎設施薄弱，還存在土地污染和土地細碎化經營等問題。這些問題導致“確保產量”的目標不能從根本上保障糧食安全，糧食安全戰略的實施必須從“確保產量”轉向“確保產能”，必須提升糧食生產潛力，確保時刻能夠產得出。

適度進口。“適度進口”的重點在于“度”的把握，要立足重要資源國內生產自給的戰略底線，明確保什么、進什么、進多少①。在新的糧食安全戰略中，糧食分為四個層次：口糧、谷物、糧食和食物。其中，作為核心層的谷物和口糧必須要保證基本自給、絕對安全。而對于像大豆、肉蛋奶等其他產品則可以通過適當進口來減輕國內的生產壓力。另外，適當進口要求把握好規模和節奏，平緩地釋放糧食需求，同時應防止過度進口沖擊到國內生產，進而影響到農民的生產和增收[6， 7]。

科技支撐。科學技術是第一生產力，保障國家糧食安全必須要依靠科技創新來支撐。這主要是基于以下三點考慮：第一，農業科技發展相對落后，導致我國農業機械化水平較低、農業基礎設施競爭力弱，最終導致農業競爭力相較于發達國家嚴重不足。第二，我國傳統的小農經營模式并不利于農民增收，農業只有通過實現規模經營，走機械化、集約化、規模化的發展道路才能實現農業的可持續發展，而這其中就需要科技賦能。第三，社會食物消費結構升級迅速，中國人從追求“吃得飽”到“吃得好”“吃得多樣”“吃得健康”，這體現了消費市場對農產品的質量安全、品類多樣、營養健康的高度關注，這對我國的農業生產與食品加工系統提出了更高層次的要求[8]。總之，在新時代，我們比以往更迫切需要利用農業新技術來實現農業現代化發展，保障糧食安全。

（三）戰略路徑：藏糧于地、藏糧于技

“十三五”規劃建議提出“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”②。“藏糧于地、藏糧于技”戰略的實質是對保障糧食安全的思路的進一步完善，即從原本的“確保產量”逐漸過渡到“確保產能”，由此全面提升耕地的潛在生產潛力[9]。

藏糧于地是確保產能的基礎。“藏糧于地”主要是通過對耕地采取“用養結合”的方式實現平衡糧食市場供求的目標[9]。在實施過程中，要通過大力推進耕地質量保護和遏制耕地的“非農化”“非糧化”來確保糧食產能，還要在糧食市場需求較低時通過適當的休耕來恢復地力。通過藏糧于地戰略，可以確保糧食產能實現較高的潛力，使糧食生產可以靈活調整：在市場需求降低時，讓部分耕地休耕，減少生產來“養地”；在市場需求旺盛時，利用好休耕土地，增加生產來“保市場”。

藏糧于技是確保產能的核心。實施藏糧于技戰略主要是通過各種技術手段去實現糧食生產能力的可持續增長[9]。糧食作物一般生產周期較長，并且在生長過程中極易受外部自然環境影響。例如，旱澇、病蟲害、倒伏等災害，都容易給糧食穩生產帶來巨大威脅。同時，種子是糧食的“核芯”，沒有良種就很難突破產量上限。實施藏糧于技戰略需要利用現代農業技術實現農業災害預防、預警、治理，實現種業質量提升以及農業信息化管理，充分利用技術來推動農業現代化的實現。

（四）戰略新觀念：大農業觀、大食物觀

“大農業觀、大食物觀”是在2015年底的中央農村工作會議首次提出，在2016年的中央一號文件上正式確定，然后在2017年底的中央農村工作會議和2023年的中央一號文件上進一步強調。“大農業觀、大食物觀”是指“向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源”，它的提出是立足于消費升級伴隨的食物需求多樣化的現實。習近平總書記的重要論述和系列中央政策文件表明，樹立大食物觀是時代發展的必然要求。食物內涵的擴展、人民群眾食物消費需求升級對我國糧食安全提出了新的要求，大食物觀正是對糧食安全戰略思想的擴展。

大食物觀的基礎是糧食安全。過去的食物主要指糧食，形成了“糧食即谷物”的觀念，糧食被片面理解為水稻、小麥等主糧。而隨著大食物觀的提出，能夠提供給城鄉居民能量的食物種類越來越多，肉蛋奶、蔬菜、水果、水產品等也都成為現代食物供給體系的重要組成部分，口糧安全、谷物安全等狹義糧食安全概念逐步拓展到“以全品類食物為基礎”的食物安全[10]。但我們應該知道，食物中大多數的肉蛋奶產品都是以糧食為主要飼料來源，沒有充足的飼料糧供給就沒辦法踐行大食物觀，因此，我們必須明確谷物安全、口糧安全是糧食安全的核心，而糧食安全是大食物觀的核心。

大食物觀的目標是確保糧食安全。大食物觀的內涵包括調整食物的生產結構、豐富擴大食物來源、確保食物可持續供給，涉及來源多元、結構合理、供應充足、綠色安全、營養健康等多個維度[10， 11]。多數學者認為，提出大食物觀的出發點正是基于當前居民食物消費結構的轉變升級，從“吃得飽”向“吃得好”“吃得多樣”“吃得健康”的趨勢轉變，體現了追求科學飲食的理念。糧食安全是食物安全的基礎，食物安全是糧食安全的進一步保障。樹立和踐行大食物觀會減輕主糧增產的壓力，同時對高蛋白食品、多樣化、均衡化的食品供給提出了更高的要求，使我們在考慮糧食安全問題時要將視野擴展到整個食物供給領域[10]。

三、制約新時代我國糧食安全的現實矛盾

（一）提升農業從業收入和確保糧食價格穩定間的矛盾

實施鄉村振興戰略的根本目的是實現農民生活富裕。在市場經濟體制下，實現農民物質和精神層面的生活富裕的根本路徑在于保障農民收入的持續穩定增長[12]。黨的十八大以來，我國采取一系列強農惠農富農政策，尤其是實施了脫貧攻堅戰略和鄉村振興戰略，這一系列政策舉措有效提升了農民的收入，實現了農村家庭人均可支配收入的較快增長[12]。但從目前經濟發展態勢看，農民增收形勢并不樂觀①，主要表現在：農村大多數農戶（60%—70%的農戶）收入水平達不到全國平均水平；31個省級行政區劃中，有22個省（區、市）的農民人均收入也達不到全國平均水平[12]。收入過低造成大量青壯勞動力的流失和農民家庭貧困，保障糧食安全面臨“誰來種地”問題，提升農業從業收入仍是我國農村工作的關鍵目標。

糧價為百價之基，保障糧食安全需要保證糧價總體穩定。在現有農業技術條件下，農產品產量相對保持穩定，同時糧食等大宗農產品市場的糧食出售價格也保持相對穩定，并未出現明顯的提高。與糧食價格平穩相對應的是，農業生產要素（土地、化肥、農藥、人工成本等等）的價格不斷上升，嚴重壓縮了農民的糧食生產利潤，大部分農民的農業生產經營收入在今后的很長一段時間，將只能起到穩定收入水平的作用，對收入增長的貢獻可能非常有限。盡管2013年以來我國農村居民的可支配收入連年遞增，2013年到2021年，城鄉居民人均收入絕對差額由17037元擴大到28481元，城鄉居民的收入差距不斷擴大，這說明單純的農業生產無法實現黨中央提出的城鄉居民生活水平差距持續縮小的要求[12]。保障糧食安全的目標實現一方面要求保持糧食價格的相對穩定，另一方面又要求通過提升農業從業收入來穩定農民的種糧積極性，這種矛盾可能是威脅我國糧食安全的重要因素之一。

（二）農民的糧食安全主體地位與農民身份認同度低之間的矛盾

農民是我國糧食安全戰略的實施主體，保障糧食安全的關鍵在于農民。那么如何激發農民的農業生產積極性？除了從經濟層面入手來提升農民從業收入外，還需要從社會層面來提升農民身份的社會認可度。按照職業劃分，農民（Farmer）指的是從事農場/農業經營的人，在發達國家是個職業概念，和其他職業并列。按身份劃分，農民（Peasant）更多的指向一種身份、社會等級或生存狀態，是一種文化模式。在我國現代化的過程中，農民的社會身份經歷了從Peasant到Farmer的轉變，目前處于Farmer和Peasant的混合狀態[13]。

中華人民共和國成立以來，貧下中農翻身做了國家的主人，農民身份被系統地顛覆與重構。貧下中農是中國共產黨工人階級先鋒隊的緊密同盟，而地主、富農、破壞分子等是無產階級專政的對象，農民因此具有很高的政治身份認同度。然而農民身份除了政治成分以外，還涉及經濟成分。改革開放后隨著市場化、城市化和現代化進程的快速推進，農民相對其他社會階層，在經濟方面發展較慢。農業勞動將農民長期限制在土地上，農民在經濟方面難以向上流動，導致農民處于弱勢地位，從事農業生產被認為是“沒本事”的表現。農民身份認同度低是限制農民從事農業生產積極性的重要社會因素。尤其是農村勞動力選擇性外流和老齡化形勢嚴峻的背景下，農民的糧食安全主體地位和社會身份認同度低之間的矛盾是威脅我國糧食安全的又一重要因素。

（三）建設用地需求增加與農業耕地占用間的矛盾

城市化水平的提高，經濟建設用地的增加通常意味著耕地總量的減少，耕地質量的下降[14]。第三次全國國土調查時，全國建設用地總量有6.13億畝。這比第二次調查時增加了1.28億畝，增長了26.5%。同期國內生產總值增長109.4%，常住人口城鎮化率從48.34%提高到62.71%①。盡管建設用地的增加與經濟社會發展的用地需求總體上相適應，但建設用地的增加對耕地總量下降的影響是顯著的。另外，城鎮建設用地和村莊用地均存在布局不合理、集約程度不夠、低效和閑置土地大量存在的問題，這顯然是對耕地資源的一種浪費，會威脅到國家糧食安全。

盡管我國一直存在占用耕地補償制度，要求建設用地項目開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。但占多補少、占優補劣似乎并不少見，有些地方在實施耕地占補平衡政策時經常出現補充數量和質量不到位的問題。靠近城鎮的優質耕地經常被侵占，而補充的耕地往往沒法達到原有的耕地質量水平，耕地邊際化問題突出[15]。邵琨等人調研發現，當前多地存在“好地搞建設、劣地搞農業”“種草種樹不種糧，基本農田為他用”等一系列問題[16]。因此，建設用地增加帶來的耕地面積減少、耕地質量下降的問題越來越尖銳，這也將威脅到我國的糧食安全。

（四）居民消費升級迅速與農業結構調整滯后的矛盾

盡管不同國家不同地區食物消費差異懸殊，但是人們食物消費格局與居民收入增長之間的關系依然顯著存在，即隨著人均可支配收入的增加，人均口糧消費量不斷減少，而動物源性食物消費量則逐步增加，同時總的食物消費種類不斷增加[17]。伴隨著我國居民食物消費轉型升級，總體上食物消費需求將呈現健康化、多樣化的新趨勢，對肉蛋奶等高蛋白食品的消費需求增長將帶動玉米、大豆等飼料糧需求的增加，而玉米、大豆的產能不足，這將導致主要飼料糧依賴進口的現象長期存在[9， 18]。

另外，居民對綠色優質農產品的需求將對傳統的依靠農藥、化肥等大量要素投入的農業生產帶來沖擊，這需要農民逐漸轉變生產方式，采用綠色、節能、可持續的生產模式。因此，飼料糧以及健康、多樣化食品需求的增長反映出國內農業結構調整仍然滯后于居民食物消費結構升級的問題。

四、習近平關于國家糧食安全戰略論述的實踐啟示

（一）創新農業生產經營方式，提升農業從業收入

必須創新農業生產經營方式，多措并舉增加農民的種糧收入，保障農民的種糧積極性。第一，在堅守耕地紅線的基礎上，應當促進農民生產、經營和流通的市場化，讓農民生產經營種類和農產品價格更多的由市場供求關系調整，要通過市場化改革讓農民在農業生產環節獲得與投入相匹配的經濟回報。第二，要創新農業生產經營的方式，推動適度規模經營和多種經營。要鼓勵農民在參與農業的初級生產外，有組織地進行農產品的精加工和深加工，增加農產品的附加值。在這個過程中，可以引入工商資本，更加專業化的做好農產品的包裝、營銷和品牌建設等。通過以市場為導向的一體化經營模式來實現農民的收入增長。第三，以舉國之力建設國家控股的大型、超大型農業集團，集農工、商、研、貿為一體，使之作為國家糧食安全的壓艙石，降低糧食安全對小農戶的過高依賴。

（二）提升農民的社會認同度，讓農民成為令人向往的職業

第一，要通過鄉村振興戰略徹底改變農村面貌，消除農村在人們心中的貧窮落后的刻板印象。農民的社會認同度低的根本原因來自農民的經濟地位低，因此要從根本上擺脫農村貧窮落后的局面，提升農民整體的經濟地位。第二，農民的社會認同度低的根本原因在于農民身份的代際延續性強，要通過教育提升和職業變動來促進階層流動，防止農民的“劣勢”的代際延續。通過教育或進城務工等方式讓想擺脫農民身份的農民可以順利擺脫，通過社會身份提升來消除返鄉創業農民的社會評價壓力。第三，通過農民職稱評定來培養一批高素質農民。

（三）嚴格落實耕地保護政策，確保耕地產能穩定提升

耕地紅線是糧食安全的要害，守住耕地紅線就是守住13億人的口糧。首先，應進一步加強土地用途管制。落實好耕地利用總體規劃，實施最嚴格的耕地保護制度，守住18億畝耕地紅線。進一步完善耕地占補平衡制度，絕不允許建設用地占多補少、占優補劣。堅決制止和糾正耕地非農化、非糧化現象，確保耕地數量不減少、質量不降低。其次，要在保護好現有耕地面積的基礎上不斷提高耕地質量，要不斷推進高標準農田建設，對于質量較差的耕地應通過引導、激勵耕地使用者利用多種耕地保護措施來提高耕地質量，從而達到有效保障糧食產能的目的。

（四）深化供給側改革，優化糧食種植結構

居民消費結構升級使得糧食需求結構產生了深刻變化，因此從糧食生產結構上進行相應的優化調整十分必要[8]。首先，應立足當今食物市場需求導向，深化農業供給側結構性改革，進一步調整優化農業結構，加強農產品質量和品牌建設，深入實施優質糧食工程，打造高端糧食品牌，開拓農業新市場[19]。其次，在確保口糧絕對安全的前提下，進一步發展多元化種植，發展設施農業。積極發展種養一體、綠色農業、智慧農業等模式，提高多元化農產品供給，提高土地利用效率，充分發揮耕地產能，進一步提升農民收入。同時，鼓勵農戶做好冬閑田的利用，擴大糧油、冬蔬菜、綠肥等多元化農作物的種植，優化部分地區原本單季稻的種植模式，推進土地的綜合開發和利用。

（五）堅持進口來源多元化，統籌國內國外兩個市場

從我國糧食安全戰略的基本要求來看，我們重點要做好的是保障谷物基本自給，口糧絕對安全。對于由消費需求升級帶來的糧食供給結構性變化一方面可以通過優化糧食種植結構來解決，另一方面可以考慮適度進口，并且應堅持進口來源多元化[17， 18]。從構建農業對外開放新格局考慮，我國也必然需要進口一定數量的糧食，那對于用地較多、國內缺口較大的大豆則是進口的良好選擇[17]，但也要保持一定的自控率。進口糧食可以補足國內飼料用糧和工業用糧的缺口，但我們需要注意防止國際糧食市場對國內糧食生產的沖擊。因此，我們需要以確保國內產能為主，適度進口，并且保障進口來源的多元化，降低進口風險。

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（中文校對：李陽）

Xi Jinpings Strategic Thought on National Food Security in the New Era

CAO Binbin BAI Zhonghu QING Ping

（College of Economics and Management， Huazhong Agricultural University，Hubei Wuhan 430070）

Abstract： In 2013， General Secretary Xi Jinping put forward the national food security strategy of “focusing on us， based on the domestic market， ensuring production capacity， moderate imports， and supported by science and technology”， and then further emphasized the strategic foundation of food security on several occasions， and added new contents to the national food strategy with the times. The report affirms the results of the implementation of the food security strategy since the 18th National Congress， but also points out the potential risks of food security and puts forward many important requirements for the implementation of the food security strategy in the next phase. This paper studies the contents of Xi Jinpings national food security strategy ideas for the new era， analyzes four realistic contradictions that constrain food security at this stage， and proposes five countermeasures based on them to ensure food security at this stage.

Keywords： new era; strategic thought on food security; realistic contradictions; countermeasure suggestions

（英文校譯：舒雅）

①資料來源：中華人民共和國農業農村部，《守住農產品進口的“安全線”》，2022-04-12，https：//www.moa.gov.cn/ztzl/xjpgysngzzyls/snxxt/202302/t20230207_6420053.htm。

②資料來源：中華人民共和國中央人民政府，《“十三五”規劃建議提出實施藏糧于地、藏糧于技戰略凸顯糧食安全新路徑》，2015-11-03，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-11/03/content_2959569.htm。

①張紅宇，增加農民收入是實現共同富裕目標的路徑選擇，清華大學中國農村研究院-專家視點，2021-12-02，http：//www.cirs.tsinghua.edu.cn/zjsdnew/20211202/3459.html。

①資料來源：中華人民共和國自然資源部，《第三次全國國土調查主要數據成果新聞發布會》，2021-08-26，? https：//www.mnr.gov.cn/dt/zb/2021/qggtdc/jiabin/。