深港海關跨域協作現狀、困境與優化路徑研究
——以前海綜保區為例

黎鵬志，黎煒楓

（上海海關學院，上海 200120）

一、引言

海關合作機制作為海關治理能力現代化的重要組成部分，對促進社會經濟高度發展極其重要。狹義上的海關合作機制僅指國際層面的合作機制，即各國海關在國際范圍內開展的國際、區域合作。[1]而廣義上的海關合作機制，既包括本國內不同海關機構之間、海關與其他機構或貿易實體之間在涉及海關事務方面達成的合作規范、規則及慣例，也涉及打擊走私、維護海關法律制度實施的合作、貿易安全便利和人事培訓方面的合作內容。[2]隨著雙循環新發展格局的推進，我國海關跨域協作日趨成熟。區域協同治理是合作治理的一種具體表現形式。[3]作為負責國家進出境監督管理機關，我國海關在區域協同治理領域也開展了一系列的深入探索。從最早的長三角通關一體化改革，到全國通關一體化的實行，再到“三智”海關建設，中國內地42 個海關的區域協同治理已經日趨完善。但跨域協作領域仍然存在貿易政策不完善、監管法規不銜接、信息系統不匹配、基礎設施有代差等問題亟待解決。因此，本文開展深港兩地海關跨域協同合作研究，探索深港雙方對各自的制度規則、法律框架進行相應的調整和完善，以更好地實現信息互通和規則互認，在管理理念、協商機制和法制保障等問題上融合發展，不斷加深協同程度。為獨立關稅區之間的海關跨域協作提供先進示范樣本。

二、深港海關跨域協作現狀概述

深港海關跨域協作是指深圳海關和香港海關之間全方位、多層次、寬領域的跨關境合作。其現狀主要表現在通關便利化協作、國門安全協同治理、對外開放合作以及科技創新協作四個層次。

（一）通關便利化協作現狀

貿易便利化是“國際貿易過程的簡化和協調”，其運作核心在于海關，直接表現為海關優化自身監管職能，通過制度改革和技術應用達到簡化通關手續、降低通關成本和提高通關效率。[4]而通關便利化作為貿易便利化的重要組成部分，不僅是衡量國家營商環境好壞和貿易便利化水平高低的重要標準，而且對打造高效可靠的通關運作模式，建立國際化、便利化、規范化的通關環境和市場環境具有關鍵作用。而海關作為落實通關便利化實際效果的重要角色，積極推動“單一窗口”建設和通關一體化運作，力促通關效率和安全的統一。

近年來，受到各種政策因素的影響，深港兩地貿易往來數額呈現波動趨勢。2017－2021 年，深港兩地進出貿易額由9687902 萬美元下降至8856029萬美元。但伴隨《中華人民共和國國家安全法》在香港的落地實施以及新冠疫情影響的淡化，深港兩地貿易往來已經逐漸恢復至正常水平，要求兩地海關在通關協作方面增進互聯互通、推動合作進一步深入。為了能更好地推動深港間的人員流動和貿易往來，深港海關合作實施了諸多便民利貿的舉措。以前海綜保區內深港海關協作為例，深圳海關持續推廣“灣區組合港”通關運作模式，聯合香港海關打破監管場所限制，形成“國際樞紐港+珠江沿線碼頭”組合港模式，從樞紐港進出口的貨物可以在珠江沿線碼頭辦理海關通關查驗手續，實現資源互補，節約企業運輸成本，同時減少陸路運輸，減少疏港車輛尾氣污染，最大程度實現經濟與社會效益。為縮短進口清關耗時，深圳海關大力推廣“數字清關”，通過系統采集消費訂單、支付、物流等原始數據，實現從下單到報關的全程數字化，保障貨物在途徑“自由港”后無須在香港海關監管下多滯而得以快速流轉。此外，在AEO 認證方面，2022 年，深港兩地海關在原有的AEO 數據自動交換系統的基礎上，進一步推動AEO 認證的高水平發展和AEO 企業獲得感的提升。

“十三五”期間前海綜合保稅區外貿進出口額增長2.76 倍，年均增速達55%。2020 年在新冠疫情沖擊和國內外復雜嚴峻形勢下，進出口總值高達1463.4 億元。2015－2021 年，依托前海綜合保稅區，前海共推出貿易與通關便利化創新成果121 項，其中“MCC 前海”新物流模式被評為廣東自貿試驗區五周年11 個最佳投資貿易便利化案例之一，亦是深港海關通關便利化合作的典型案例之一。[5]2020年以來，深圳海關、香港海關與招商局集團助力前海綜合保稅區圍繞“保稅+”和“樞紐港+”，穩步建立面向市場、面向企業、面向公眾的現代服務業體系，促進貿易便利化高水平發展。隨著前海綜合保稅區二期正式封關運作，該區域由物流節點型向全球供應鏈管理服務型、貿易結算型、資源配置型轉型。[6]

（二）國門安全協同治理現狀

國門，國家主權之所在。國門是一個抽象的概念，實際是指進出境口岸，對于海關這一具體行政主體而言，國門安全是國家安全的重要組成部分。[7]對于深港兩地海關而言，攔截阻斷來自關境的外部威脅是義不容辭的責任。一方面，自改革開放以來，往來于深港兩地間的水客走私屢禁不止，這種偷逃稅款和逃避海關監管的行為實質上對國家經濟安全造成了侵害。另一方面，海關作為國家進出境監督管理機關，加強監管、嚴守國門安全是黨中央賦予海關的重要職責，[8]而如何在高效滿足群眾和企業需求的前提下保證兩地生物安全，則要求兩地海關在生物衛生檢驗檢疫及審批制度方面進行深度交流并達成共識。

1.國門經濟安全協同治理

在促進貿易的同時，兩地海關也積極推動打擊走私的各項工作開展，尤其在打擊跨境毒品交易、香煙走私、跨境侵權等方面。而在這些典型的緝私行動之外，針對深港兩地區別于其他關區的突出走私問題——高奢化妝品和電子產品走私，相對于其他關區間以個人為單位的高奢物品走私，深港間的高奢走私集團則是萌生于兩地稅差的巨大利益土壤。走私犯罪團伙不僅能通過政策解讀和內部滲透的方式適時改變走私策略，而且惡意利用兩地學童、孕婦等弱勢群體逃避海關監管。[9]相對地，深港海關之間積極促進監管情報的密切交流。針對走私集團的猖獗行為，深港海關間積極推動風險防控交流聯合工作機制的建立，推動針對“螞蟻搬家”走私方式的風險防控。2022 年，在深港海關間的執法協同與合作下，深圳海關開展了四輪打私專項行動，查獲案值合計7.2 億元。

2.國門生物安全協同治理

海關總署在《海關總署支持前海深港現代服務業合作區全面深化改革開放若干措施》（以下簡稱“若干措施”）中明確提出拓展深港衛生檢疫合作。2022 年上半年，深圳海關明確提出要在農產品質量、供應穩定性和通關速度三個方面把握好香港“從農田到餐桌”的全鏈條監管，進而在《若干措施》中對這一導向進行了更加細化的處理，添加了更多深港海關農產品檢疫合作的內容。具體表現為推進自港進口的部分法檢商品檢驗結果采信，充分利用香港檢驗檢測資源，在前海率先試點對農產品、食品以外的部分法檢商品檢驗實施采信。針對特殊的衛生檢疫用品，該項措施提出支持科研用生物物質便利跨境流通。在生物安全風險可控的前提下，銜接香港生物物質進口許可管理制度，對獲得香港衛生署進口許可且用于科研的特殊物品，優先辦理出入境衛生檢疫審批，提升通關速度。以傳染病大流行時期的疫苗為例，這類用于公共衛生服務及科研使用的特殊物品就需要快速通關并投入醫療使用，幫助香港和內地群眾盡快建立免疫屏障。

（三）對外開放合作現狀

深港海關高水平開放合作的重點是前海深港現代服務業合作區。開發建設前海深港現代服務業合作區是支持香港經濟社會發展、提升粵港澳合作水平、構建對外開放新格局的重要舉措，對推進粵港澳大灣區建設、支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區、推動區域高質量協同發展具有重要意義。[10]為持續提升深港海關跨域協作契合度，前海合作區不斷優化準入門檻，建設高水平對外開放門戶樞紐。深圳海關在前海合作區已推出64 項監管制度創新舉措，以海關技術助力前海合作區高水平對外開放。以前海合作區融資租賃業務為例，依托綜合保稅區政策優勢，深港海關通過跨域協作建設融資租賃高質量發展集聚區，業務范圍涵蓋飛機、船舶、海工裝備、綠色能源、醫療設備、車輛等。在信息化與人工智能領域，深圳海關推進加工貿易全程信息化改革，利用大數據對相關信息進行分析匯總，并與香港海關開展協同合作。同時，深港兩地海關將推進檢驗檢疫規則銜接和標準互認。在“一國兩制”的框架下，雙方在法律合規、制度融合等領域有著較多的共同話題。兩地海關將持續聚焦雙方共同關注的法律規范、商品種類、技術標準等核心領域，結合前海核心產業布局與外貿企業發展等因素，強化深港兩地海關的“三互”建設。

表1 深圳海關對外開放創新舉措

（四）科技創新協作現狀

在前海合作區內，深港海關跨域協作促進兩地科技創新協作。依托前海合作區內含前海綜保區擁有便利港口的天然優勢，深港兩地海關在前海合作區內利用監管優勢，促進科技創新，幫助兩地科創成果和科研產品走出國門。一是在前海綜保區內集聚國際海洋創新機構，大力發展海洋科技，加快建設現代海洋服務業集聚區，打造海洋科技創新高地。2022 年，由中集集團、鹽田港集團、前海金控共同出資設立的中集海洋科技集團揭牌，總部設在前海，將助力前海打造全國海洋經濟高質量發展引領區、全球海洋科技創新高地。[11]二是通過聚集人工智能、健康醫療、物聯網等港澳優勢領域，在前海綜保區內大力發展粵港澳合作的新型研發機構，推動科技成果向技術標準轉化。深圳海關和香港海關利用前海綜保區“保稅+”的政策優勢，助力上述科研要素在深港兩地間加速流動，促進港澳和內地創新鏈對接聯通。與此同時，深港兩地海關還將加強知識產權邊境保護協作。“知識經濟”時代，維護企業知識產權、保障進出口參與企業核心利益是海關作為國門衛士所承擔的責任。推動前海合作區打造知識產權保護“一站式”協同平臺，加強知識產權邊境保護協作，對合作區內高新技術企業的品牌、專利等，探索推進跨域維權全鏈條服務保障，形成保護知識創新的共治格局，助力前海合作區構建粵港澳大灣區高水平知識產權保護平臺。[12]

三、深港海關跨域協作困境分析

（一）通關便利化高水平發展的困境

隨著粵港澳大灣區一體化進程的深入推進，深港兩地海關在多領域取得諸多成就，但仍存在阻礙深港地區通關便利化高水平發展的困境。以跨境電商為例，從前海保稅港區到前海綜合保稅區，制度革新深度促進跨境電商的發展，但仍存在部分阻礙因素。其中以跨境電商人力資源配套不足和灰色清關屢禁不止的現象最為突出。[13]一方面，跨境電商因其特殊的商業交易性質，在加重海關常規監管和稽查難度的同時，產生了與之相關的行政復議與訴訟，勢必需要海關提供更多的能夠成熟了解跨境電商運行機制和相關國際管理的人員。因而伴隨跨境電商不斷發展，相關業務量的不斷增大而海關缺少專業的技術專家和熟練人員時，最終導致的結果也必然是在企業通關的時間成本擴大的同時產生“疲勞誤判”的隱患。另一方面，跨境電商作為一種較為新型的貿易形式，針對其處置灰色清關的監管法律法規和打擊捕獲的監管技術手段相對于傳統手段的灰色清關而言相對不足。跨境電商的灰色清關突出體現在部分跨境電商企業利用跨境電商各鏈條的交易協同，通過刻意瞞報偽報貨物信息的方式，干擾海關確定貨物原產地估價的工作。此外“單一窗口”應用引用進程相對較慢，使用效率普遍較低，[14]這都極不利于通關便利化高水平發展。

（二）國門安全高水平協同治理困境

一方面，深圳海關與香港海關的安全規則執行標準上仍有差異。具體表現為走私槍支（仿真槍）、毒品（止咳水）類案件。這兩類物品在香港均為合法公開銷售的產品，但大陸的法律法規把香港的仿真槍定義為刑法意義上的“槍支”，把止咳水列入第二類精神藥品管理目錄，定義為刑法意義上的“毒品”，水客走私上述物品即分別涉嫌構成走私槍支罪和走私毒品罪。另外，相關機構間目前的合作仍呈現碎片化特征，缺乏制度化合作。在前海綜保區內，雙方都十分重視在促進貿易便利化、加速貿易要素流通等領域的合作。而對于與深港邊境相互接壤的前海綜保區而言，由于其肩負著探索深港制度融合接洽的主要責任，深港海關國門經濟安全和生物安全的合作比單純的促進貿易發展合作更為重要。

（三）高水平開放協作現存困境

目前，深港兩地海關已經展開了多方位的合作以促進深港兩地的高水平開放協作。但由于制度、規則差異未能很好地解決，雙方合作的深化面臨諸多阻礙。其中雙方貿易規則與制度不兼容是最大的障礙。自香港回歸以來，深港雙方商業往來活動日益頻繁。彼時，得益于香港實施與內地不同的政治經濟體制，許多試點工作得以在深港兩地順利展開。然而，隨著經濟社會的不斷發展以及深港間不斷深入的合作，制度差異帶來的優勢已經逐漸消散。相反，正是這種差異的存在，導致深港海關雙方的合作開始出現不協調的狀態，并嚴重阻礙雙方的進一步合作。以貨物進出口為例，由于香港屬于自由貿易港，對于很多進出口商品，香港海關都對其實施零關稅。同時，在某些敏感商品的進出境環節，相較于深圳海關，香港海關的通關監管力度也更為寬松。因此，為了提高深港海關間的協作程度，需要打通深港間貿易通關規則的壁壘。

（四）深港海關高質量創新協作困境

隨著大數據、云計算、物聯網以及區塊鏈等高新信息技術的發展，海關信息化監管也在與時俱進。但由于香港海關與內地海關之間存在很大程度的差異，導致雙方的信息化管理水平也處于不同層面；同時，雙方的知識產權海關保護標準不銜接，都對雙方的高質量創新協作產生了負面影響。在前海綜保區，雖然深港雙方進行了全方位、多層次的合作以促進科研和貿易要素流通，但是由于香港海關和深圳海關之間的信息互認層級仍有待提高，雙方對于相關情報的分析與共享存在一定的信任空白。這在很大程度上影響了信息傳遞的時效性，同時也不利于深港海關之間的高質量創新協作。另一方面，深港雙方知識產權海關保護標準不銜接。除了貿易通關規則不兼容以外，深港海關間的各項標準也存在較大差異。以知識產權海關保護為例，深圳和香港在知識產權保護立法、司法、行政執法以及守法等層面存在重大差異。比較而言，香港對知識產權的侵權成本除了經濟賠償外，還可能被刑事監控。[15]特別是在前海綜保區，隨著“保稅+”業務模式的構建，知識產權保護的重要性愈發凸顯。如果深港兩地海關無法就此達成最大程度合作，協同保護兩地商品的知識產權并非易事。

四、深港海關協作現存困境成因分析

深港兩地海關跨域協作的困境成因，根源于兩地的制度場域不同導致法律法規的差異，疊加深港兩地的技術應用程度差異影響，從而使得服務于不同社會經濟的兩地海關產生協作困境。此外，隨著大數據、云計算、物聯網以及區塊鏈等高新信息技術的發展，海關信息化監管也在與時俱進。但由于香港海關與內地海關之間存在很大程度的差異，導致雙方的信息化管理水平也處于不同層面，對雙方的高質量創新協作產生了負面影響。在前海綜保區，雖然深港雙方進行了全方位、多層次的合作以促進科研和貿易要素流通，但是由于香港海關和深圳海關之間的信息互認層級仍有待提高，雙方對于相關情報的分析與共享存在一定的信任空白。這在很大程度上影響了信息傳遞的時效性，同時也不利于深港海關之間的高質量創新協作。

（一）貿易政策困境成因

在貿易政策方面，香港奉行自由貿易的政策，作為全球最大的自由貿易港之一的香港除煙酒類及酒精類汽油類等少部分特殊商品外，對絕大部分的進出香港的商品不征收關稅。沒有稅收的業務意味香港在實際監管缺少“業務收益”的積極性，從而造成在深港海關協作中，香港海關對風險低而流量大的貨物監管協作內容呈現興致不足的狀況。

（二）緝私協作困境成因

在報關流程方面，在香港進出口的貨物雖然也需要進行報關手續，但與大陸地區不同的是，對于過境轉運等進出口豁免物品則無須提供報關單，缺少規范化的報關單列明商品的流動軌跡。這為不法集團或個人利用這一空隙隱藏或偽造商品信息，從而在兩地間走私提供了可能。此外，在深港海關需要進行協作打擊之時，又因缺乏具體的信息指向而困難重重。

（三）監管法規困境成因

在監管法規方面，深港海關的協作困境主要源于深港兩地對走私物品的法律認定差異，譬如對走私攜帶仿真槍支、含可卡因的止咳水等物品出入境在深圳依照中國大陸的法律應當認定為走私槍支和走私毒品的情形，在香港這兩類卻屬于合法可公開銷售的產品。故而在處理這類兩地法律認定具有明顯不同的商品走私問題時，就會出現深圳海關希望了解某一非法或限制商品的走私狀況，香港海關無法律規定履行配合義務的情形，導致雙方合作陷入困境。

（四）信息系統建設困境成因

由于各種歷史以及政策問題，香港海關的信息化監管建設現狀僅相當于內地海關本世紀10 年代的水平。如今，內地海關特別是深圳海關已經利用大數據實時聯網、3D 建模等技術實現快速風險識別，而香港海關卻暫時未擁有此種技術手段，反而還是依靠較為原始的信息系統收集情報，客觀上對雙方的合作產生了一定的阻礙，難以實現高度集成的信息傳輸網絡促進雙方數據情報交流。

（五）基礎設施建設困境成因

除了深港海關之間的信息化程度存在一定的差異以外，香港海關監管網絡的獨立性亦是阻礙深港海關高質量創新協同發展的重要因素。在內地，得益于全國通關一體化建設與5G 技術，[16]全國42個直屬海關處于同一個系統內網，能夠在最大限度上實現風險分析、情報收集等數據信息的實時共享。而香港作為獨立關境區，并未接入內地海關內網，在與深圳海關的信息互通層面存在延時性。前海綜保區是雙方進行跨域協作促進高質量發展的重要區域，在該區域內雙方信息互通層次上的缺失，成為阻礙高質量發展的重要因素。

五、深港海關跨域協作優化路徑

基于上述困境及其成因分析，深港海關跨域協作不僅是區域內的海關協同治理，更是跨關境的制度與技術層面的創新合作。一方面，制度上的差異需要國家層面出臺法律法規、貿易規則等政策制度促成雙方的銜接與合作。另一方面，雙方在技術上的代際差異，也需要通過協商溝通，實現跨境數據互聯、單證互認、監管互助，在信息交換層面實現互通有無。針對制度與技術困境的優化路徑應建立在深港兩地政府就進出口業務合作內容保持溝通并達成共識的前提下，由兩地海關探索試點深港規則對接并共同推進技術創新與合作。

（一）推進共同立法，完善頂層設計

充分發揮深港兩地政府在推動兩地海關協同治理過程中的關鍵作用，由兩地政府牽頭，以《基本法》等法律文本作為基礎，對深港兩地協作的合作原則、具體內容和隱私權限做出進一步的界定和規范。[17]首先，探索建立以兩地政府為主導的合作機制，發揮深圳市政府和香港特區政府在深港兩地口岸中各部門的統籌功能，明確海關口岸管理職能，加大對兩地海關協作的政策支持力度和促進信息交流及口岸設備更新等必要資源投入，推動權責明確、層層相扣的兩地海關協作格局建設。其次，完善兩地海關頂層設計，結合“一國兩制”基礎方針實施背景下深港海關跨域協作治理特點，深入強化提升兩地執法交流水平，尤其是在知識產權領域的共同交流。深圳海關可以推動更多的基層決策權下放至各個隸屬海關，為各個隸屬海關在遇見例外或緊急情形時可以在報請總署或直屬海關批準的情況下提出保留措施。通過不斷優化兩地海關合作協議，穩固雙邊合作基礎法律框架。再次，借鑒國際通行海關規則中的先進理念和規范共識，有效緩和深港兩地因不同的法律制度所產生的執法標準不統一問題，在保守兩地海關秘密的前提下，建立共商、共建、共享的協作平臺。

（二）建設有效機制，搭建治理架構

在深港兩地的對接口岸設立領導小組，負責兩地協作的日常運轉需要，定期開展雙邊會議，計劃確定協作內容并發現協作困境，制定長期發展綱要和計劃安排，明確權責，切實推進協作內容實施并加強監督。進一步建立深港兩地多層次、寬領域、由各協作參與主體共同組成的對話平臺，引入活躍于深港兩地之間的社會團體、企業、群眾等加入深港兩地的協同治理環境中，汲取社會多主體訴求與建議，同時在管理者層面堅持多元治理、共同參與，采用更加多樣化、可變化的協作策略，建立以政府統籌、海關執行、口岸多部門協同的有序執行格局，積極利用網上平臺，梳理各主體各部門的協作要求，積極聽取社會呼聲與反饋，凝聚深港協作整體力量。[18]

（三）充實人才隊伍，推動海關聯動

一方面，繼續做好兩地跨境海關人才業務培訓，針對檢驗檢疫、稅收管理、監管反走私及海關法研究等領域舉辦培訓課程及研討會，結合資源利用效率的實際情況亦可采用線上研討的方式。通過構建共同培訓、共同交流、共同研究的環境，創造深港兩地海關業務人員互相學習、共同進步的機會，推動雙方交流的常態化和廣泛化。另一方面繼續推動執法“三互”的落實，并在現有基礎上進一步推進兩地的共同聯合執法活動。定期針對可能發生的公共衛生危機、有組織走私活動等應急情況開展聯合演習，加強雙方對突發情況的應急處理能力。

（四）加速信息科技升級，促進智慧海關建設

隨著新一代產業技術革命正在蓬勃發展，智慧海關也應順應時代科技發展的潮流。在特殊監管區域，加強物聯網、VR 虛擬現實、視頻與圖形分析、人工智能、最新一代通信技術、區塊鏈等先進技術與海關業務深度結合，從技術設施建設、行政管理、通關流程等方面提高海關智慧化水平，提高海關服務能力，打造智慧海關。[19]在硬件方面，利用內地特別是深圳海關打造“智慧海關”的經驗對香港海關進行相關信息技術升級。香港海關雖然也在實施自己的“數字化海關”進程，但由于雙方的軟硬件適配程度存在一定的差異，雙方的合作有很大的提升空間。香港海關完全可以向海關總署申請利用這套系統的底層代碼對其自身的系統進行相應的升級換代，被運用于前海綜保區等深港邊境的海關特殊監管區域。在建立更廣泛的信息合作平臺方面，內地海關“金關二期”工程建設成果也可以相應地移植到香港海關的數字化建設當中，在香港海關所監管的各陸路、水路口岸以及與深圳海關共建的特殊監管區域復制推廣“智能審圖”“智能裝卸”“智能選查”等先進技術及先進監管經驗。[20]

（五）深化互聯互通，加強智能關境建設

首先，加強科技設備應用，利用技術提升監管效能。強化邊境非設關地的物理監管屏障，如建設有智能感應系統的邊境國防欄、覆蓋全邊境線的視頻監控系統、自動巡邏AI 裝置和無人機監管等，以科技手段釋放人力資源，提升邊境管理能力，實現多點“遠程無接觸”[21]。其次，加大基礎設施建設投入，促進深港海關邊境執法互助發展。深港兩地海關對監管場所進行智能升級，強化大數據風險分析研判，深入應用云計算、物聯網、區塊鏈以及5G 等新興技術手段，實現精準監管。通過引入智能監管設施提高通關效率，促進深港間貿易要素流通。最后，促進深港海關之間的信息互助與交流，利用科技手段提升雙方信報共享水平。針對香港海關與內地特別是深圳海關存在聯網缺口的情況，從直屬海關層次展開探索，嘗試將香港海關的數據鏈通過區塊鏈的形式接入內地海關的聯網數據庫，這樣既能保證雙方各自的數據安全，又能實現雙方信息高水平交互；在隸屬關（基層海關）層面，如前海綜保區內，雙方海關執法人員可以通過使用同一種設備，在同一個局域網內聯網執法作業，并且可以實現雙方執法結果互認，大大提高執法與通關效率，促進雙方跨域協作發展。