縣域學前教育普及普惠創設實踐案例

張藍尹

【摘要】進一步提高學前教育普及普惠水平是《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》的主要目標，海南省要在2024年完成約50%區縣的評估和認定，區縣政府職能部門需要高度重視，提前布局，及時找準切入點、確定工作方法。

【關鍵詞】學前教育;普及普惠;督導評估

本案例涉及的樣本市2022年地區生產總值為38.8億元，常住人口為11.12萬（其中戶籍人口10.4萬人），常住人口中3～5歲適齡幼兒3051人，共有幼兒園19所（其中公辦園12所、民辦園7所，民辦園中有3所普惠園）。為了做好學前教育普及普惠創設和迎評工作，樣本市組建了專家組全程提供咨詢指導服務，在海南省組織的第一輪評估中，相關工作成果已獲得初步的肯定。本文基于樣本市的創設實踐案例，簡要闡述樣本市在工作規劃、現狀梳理、整改措施、迎評準備等方面的主要做法，以供其他區縣借鑒參考。

一、工作規劃

1.指標分析

在專家組的指導下，樣本市將評價指標分為“客觀指標、主觀指標”兩大類（如圖1所示）。客觀指標基于實際數據計算，是督導評估的“前置條件”，只有在滿足前置條件的情況下才能進一步執行后續的評估認定程序；主觀指標是在客觀材料的基礎上，組織專家實地核查后給出評定結果，實地核查內容包括查驗客觀數據是否真實，工作措施是否落實等。

圖1評估指標體系和認定流程

2.任務分解

樣本市將工作任務分為兩大類，一是“前置條件整改”，任務是“摸清家底”，定向整改；二是“專項指標整改”，任務是“整理材料”，監督執行。

前置條件整改包含“三項面積”“師資隊伍”“材料整理”三項任務，工作內容包括對各幼兒園現狀開展全面調研，“一園一策”制定整改方案，落實推進各項整改措施，匯總整理佐證材料。相關工作分別由“督導、基教、人事”等部門負責。園舍條件和師資隊伍涉及的客觀制約因素較多，該部分的整改難度較大，也是重點工作內容。

專項指標整改包含“黨建、布局規劃、財政投入、教師待遇、安全防控、監管督導、科學保教”等七項任務，涉及“黨委、政府、發改、財政、建設、民政、市監、公安、教育”等多個部門，主要工作內容是對照政府保障、幼兒園保教質量兩項評估指標的要求，收集整理政策法規文件、工作落實情況、工作總結報告，作為迎評的佐證材料。

由于教育事業統計報表的統計項未能完全覆蓋評估指標，并且相關數據滯后，樣本市決定在每學年初（9月份）開展一次基于網絡平臺的專項調研，匯總轄區所有幼兒園的客觀數據，對照指標要求梳理分析處理，找出發展短板后，逐項研究制定整改措施。

二、現狀梳理

1.統計報表

數據統計報表以年度為單位，以便體現各年度的發展變化和整改效果。每年度的統計報表包含1張總表、14張分表。總表包含轄區所有幼兒園的客觀數據，每項數據均根據指標要求計算出偏移量，偏移為正時表示該項達標，偏移為負表示該項未達標。通過總表，幼兒園的發展現狀可以一目了然，總表中關于三項面積的部分內容如表1（見下文）所示。

從表1可以看出，樣本市有3所幼兒園三項面積不達標，其中“幼兒園01”的活動用房缺少312.7平方米，“幼兒園05”的總建筑面積缺少10.7平方米，“幼兒園08”的游戲場地缺少284平方米、總建筑面積缺少839.8平方米，據此就可以制定針對性的整改措施。

統計報表要對評估指標有明確的理解。例如：三項面積要求“2017年后規劃設計的幼兒園，游戲場地生均4平方米，活動用房生均8.17平方米，建筑面積生均10.44平方米”。按照相關文件標準，2017年以前規劃的幼兒園生均建筑面積分為三檔：“180人為9.9平方米、270人為9.2平方米、360人為8.8平方米”，如果統一按照10.44平方米的標準來計算，可能會增加不必要的基建負擔。基建工作投入大、周期長，勢必影響工作推進，在新生人口減少的趨勢下，還會造成資源浪費。

分表則是按照評估指標，從總表中拆分而來，與各項指標的佐證材料集中存放，以便參評時查閱對照。

2.一園一策

“一園一策”是根據分析結果為各幼兒園生成的說明文檔，供幼兒園了解達標情況，根據建議先行整改，包括“園舍條件、班額、教職工配備、教職工待遇、黨建工作、公辦園編制”等內容。例如，若幼兒園的三項面積不達標，建議幼兒園減少招生、分流幼兒、改擴建、擴租；如果教師未全員持證，建議幼兒園增聘、改聘教師，或制定措施在明確的時間段內協助教師考證上崗等。

幼兒園的規范管理、安全防控、教師培訓、科學保教等方面的內容，整合在責任督學的常規督導工作中，要求責任督學實時反饋存在問題，提出整改意見，做好工作記錄。

3.過程材料

過程材料是體現政府履行發展學前教育職責的重要載體，包括且不限于：學前教育改革發展規劃、學前教育布局規劃、財政撥款標準及扶持政策等方面的相關文件、工作日志、總結報告等內容。

從實際情況來看，區縣基層科室對材料歸集工作普遍不夠重視，尤其缺少規范的工作記錄和總結報告，也就難以體現各項措施的落實過程和實施效果，折射出工作的隨意性。在普及普惠創設專項工作中，如果有意加以規范，不失為轉變工作作風的一個契機。

樣本市在工作過程中特別加強了材料整理工作，采取的措施有：（1）專項工作均需要有正式文件依據，若有缺失應及時補發；（2）相關討論和決策的會議記錄規范留存；（3）專項工作的責任科室至少需完成一份階段性或年度工作總結；（4）實時收集責任督學、幼兒園提供的工作過程材料，并加以提煉、整理和存檔。樣本市制作完成的迎評材料中，除了統計數據、自評報告外，還包含了近3年的政策文件、工作總結等內容，在同期參評的區縣中脫穎而出。

三、整改措施

1.普及普惠水平

根據《2021年海南省縣域學前教育普及普惠發展監測報告》和樣本市的最新調研情況來看，海南省大部分區縣普及普惠三項指標都已經達標。因此新建、改擴建幼兒園的需求不迫切，少了基建的壓力，普及普惠創設的難度也會相應下降。

2.園舍條件

在普及普惠水平達標的情況下，區縣（尤其是發達城區）的整改壓力主要集中在園舍條件方面。園舍條件的重點是三項面積，其隱性制約了在園幼兒數。幼兒園為了三項面積達標，最簡便的方法是減少招生，但減少招生可能會影響已經達標的普及普惠水平；折中的做法是合理分流，采用隨機抽簽、一對一商談等方式，將超出的幼兒合理調配到周邊園所，或者采用若干園所“結對共享”的方式，相互之間調配運動場地、活動用房和總建筑面積，折中做法受幼兒園分布和家長意愿的制約，還可能影響社會認可度；小區配套園、新建園和改擴建是最直接的方法，但除了建設成本和建設周期增加外，還有規劃選址等客觀限制。在人口增長變緩和人口流動增加的大環境下，欠發達區縣的壓力會逐年減小，不宜優先考慮基建，而發達城區的壓力則會在一段時間內保持不變，可以提前規劃，建設小規模、多點位的小區配套園。

樣本市的園舍條件壓力較小，主要集中在1個公辦園和2個民辦（普惠）園，因此采取了減少招生的整改措施，在2023年實現三項面積達標。本項整改經驗僅對經濟狀況相似的區縣有參考價值，對發達城區而言，還是要將重點放在小區配套園和新園建設規劃層面。

園舍條件還包含圖書和教玩具配備情況，這兩項指標的達標值各省有所不同，國家申報平臺建議生均圖書4冊；《海南省幼兒園裝備規范（試行）》則是按等級標準，生均分別為10冊（I級）、6冊（II級）和3冊（III級）；教玩具標準分別為83種（I級）、69種（II級）和56種（III級）。圖書、教玩具數量不足的幼兒園，通過集中采購、園所調配等手段，樣本市在短期內就完成了整改。

3.師資隊伍

師資隊伍主要評估兩個內容，一是“專任教師比例”，要求“縣域內幼兒園專任教師總數與在園幼兒總數之比不低于1∶15”；二是要求“全員持證上崗”。師資隊伍的參考指標包括“兩教一保”，即每個班配備至少2個專任教師和1個保育員，或者“保教人員與幼兒比≦1∶9”。由于專任教師比例是在縣域層面的合計，在班額達標的情況下，同時班級滿足“兩教一保”，該項必然是達標的。

從實際情況看，該項難點在于全員持證上崗，尤其是民辦園普遍難以達標，需要較長時間整改，因此區縣必須提前布局。

樣本市采用的整改措施有兩個，一是招聘特崗教師，同時也解決了公辦園缺編的問題；二是出臺規定，要求民辦園在一年內協助在崗教師通過資格考試并獲得證書，或者改聘持證的新教師。

4.規范管理和科學保教

規范管理方面，重點在于保障教職工待遇，落實常規的督導評估工作，加強安全風險防控；科學保教方面，重點在于做好“小學化”治理，同時還要積極探索幼小銜接，促進兒童健康成長。做好這兩項工作，是提高社會認可度的重要抓手，要與責任督學工作職責緊密結合，常態化開展。

在教職工待遇方面，評估辦法主要強調“落實公辦園教師工資待遇保障政策，確保工資及時足額發放、同工同酬”“參照公辦園合理確定民辦園相應教師工資收入，沒有拖欠工資和有效投訴”，同時要求“各類幼兒園依法依規足額足項為教職工繳納社會保險和住房公積金”。從樣本市的調研情況看，公辦園教師最低工資在2600～6600元之間，有2所公辦園的社保公積金繳納人數不足100%；民辦園教師最低工資在2100～5000元之間，只有1所民辦園的社保公積金繳納人數為100%。由于該項指標無量化標準，樣本市將重點放在推進公辦園人員管理改革和民辦園潛在的勞資糾紛防控方面，出臺對應的政策文件，并與民辦園年檢結合，加強風險管控。

在科學保教方面，樣本市的工作重點有三：一是做好師資隊伍建設，在已完成全員持證上崗的基礎上，加強園本培訓和基地培訓管理，保證教師年度繼續教育合格；二是加強師德師風建設，各幼兒園均建立了師德教育、考評、獎懲機制；三是落實《幼兒園教育指導綱要》，規范學前教育機構辦學行為，制定“課程改革的實施意見”，下發“保教質量評價指南”。

四、迎評準備

迎評準備是普及普惠創設工作的里程碑，進入這個階段，標志著兩項主要工作已經完成，一是前置條件中的客觀統計數據已經達到標準要求（或者正在整改），二是專項整改工作已經初步落實，具備完整的材料支撐體系，可以整理公示自評結果，為省級評估和國家認定打好基礎。迎評準備的相關工作主要由督導室牽頭完成。

1.抽樣自檢預評

預評估是自評的工作內容之一，區縣可以自行組織或聘請域外專家開展，除了審查統計報表和佐證材料，主要是隨機進行實地核查，核查內容包括核對客觀數據是否真實準確，園所管理是否科學規范，各項工作是否有效開展等。

2.自評報告公示

在預評估意見的基礎上，可以結合統計數據和佐證材料，編寫自評報告，報請區縣人民政府審核通過后，在媒體上公示自評結果。

3.評估反饋整改

省級評估由省人民政府教育督導委員會辦公室組織，采用材料復核、實地評估、社會認可度調查的方式進行。省級評估結束后，將向區縣反饋整改意見，做出評估結論。評估結果經省教育廳、省人民政府審議通過后，再提請國家認定。

從樣本市的實踐經驗來看，區縣要做好學前教育普及普惠創設工作，需要提前規劃、明確分工、細致調研、針對整改、系統整理，既要做好事情，也要做好展示，既有數據支撐，材料又要過硬，督導評估認定工作就會水到渠成。

【參考文獻】

[1]中華人民共和國中央人民政府網.中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見[EB/OL].（2018-11-07）[2023-10-20].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm.