國土資源檔案“三個體系”建設方法研究

摘 要：國土資源檔案呈現出動態性、綜合性、成套性、復雜性的特點。為更好地提升檔案服務中心大局的能力，新形勢下，要持續加強“三個體系”建設，重點在數字檔案資源建設、開發利用形式創新、安全風險管控方面突破，進一步提升國土資源檔案的規范化科學化水平。

關鍵詞：國土資源檔案；三個體系建設；方法研究

國土資源檔案是經濟社會發展的重要見證，是研究土地政策變遷和生態保護的第一手資料。在新檔案治理模式下，國土資源檔案體系建設、國土資源檔案利用體系建設和國土資源檔案安全體系建設三個方面顯得尤為重要。要深入分析新時代國土資源檔案的特點，精準發力，推動國土檔案“三個體系”建設更加優化、治理能力顯著提升。

1 “三個體系”建設視野下國土資源檔案的新特征

1.1 國土資源檔案綜合性提高

2019年機構改革后，國土管理部門整合城鄉規劃、住建等部門或行業職能，組成新的國土資源管理機構。新的國土管理部門檔案工作涉及城鄉規劃、土地測繪、確權登記、土地征收等方面，職能的多樣化造成檔案管理的復雜化。國土系統檔案專業門類檔案大幅度增加、民生檔案數量呈幾何倍數增長，涵蓋面廣、專業性強，為檔案管理工作提出更高要求。同時，伴隨國土開發工作的規范化、高效化，文書檔案增長迅速，數據化管理要求提升，檔案管理的綜合性成為新趨勢。

1.2 國土資源檔案動態性提高

國土資源檔案的內容、范圍與適用條件在不斷發生這變化。當前，城市建設加速推進、用地需求急劇增長，國土部門在城市規劃、土地供應、確權登記等方面工作量不斷增加。隨著業務工作量持續增長，土地的產權、規劃等需要重新劃分，反映到檔案工作上就需要不斷地補充、更新相關檔案資料，做到業務有需求、檔案有跟進。

1.3 國土資源檔案成套性提高

國土檔案作為專業性較強的專業檔案，涉及內設機構多、程序煩瑣、周期長。比如，某建設用地的流轉，涉及土地性質的核定、土地供應流程、土地的拍賣、地價管理等諸多方面，每一個環節都涉及檔案資料的收集整理。因此，國土資源“三合一”制度體系需要成系統地進行設計，保證資料的合理、齊全、有序。

1.4 國土資源檔案復雜性提高

國土資源在使用和管理過程中，涉及出讓、流轉、招標、審批等各個環節，每個環節又有其特殊性，因此對于檔案管理人員來說，需要對土地資源的使用情況和業務建設流程做到心中有數，對出現的特殊問題，能夠及時從檔案的視角給予回應，也能夠對過程中的產生的有價值檔案資料及時收集整理和歸檔，以利于后期的查詢利用。

1.5 國土資源檔案利用率提高

近年來，伴隨我國以人民為中心發展理念的落實，土地政策的調整也越來越受到群眾的關注，使得國土資源檔案查詢利用的頻率大幅度提升。農村土地經營權確權登記檔案，是落實黨和國家農村土地承包法律法規的重要歷史見證，是還原整個農村土地承包經營權登記工作的原始記錄，是調處農村土地經營糾紛、依法維護農民土地承包權益的原始依據[1]。為更好地滿足群眾需求，就需要明確該項檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，實行“一戶一檔”清單制，確保土地確權檔案收集齊全、整理規范、保管安全。

2 高質量推進以國土資源數字檔案為主導的“資源體系”建設

2.1 科學編制國土檔案“三合一”制度

“三合一”制度是規范和指導檔案形成與收集、整理與歸檔、鑒定與銷毀等工作的一項基本檔案制度。全面推行“三合一”制度，對于進一步提升機關檔案基礎業務和信息化水平，建設覆蓋面更加廣泛、內容更加豐富、結構更加優化的檔案資源體系，維護國家檔案資源完整與安全，促進檔案事業健康長遠發展具有重要意義[2] 。要根據國家要求，從檔案門類劃分上根據國土部門職責定位，在國土勘察、生態修復、林草和濕地保護方面，細化檔案門類的劃分，統一檔案分類方法，理順檔案整理要求。逐步探索大類分類方案，比如，有的單位將檔案分為文書檔案、建設用地類、地籍類、房產登記類、礦產管理類等，通過精準分類，短時間能快捷查找，使得檢索科學、準確。要及時調整好檔號結構、補充元數據，兼顧標準化和延續性，做好新舊數據銜接，確保檔案數據的上下貫通。從載體上來看，要根據編制要求，及時升級數字檔案室系統，補充完善相關功能模塊，特別是針對錄音、錄像和實物檔案增加“按件整理”模式，為實施“三合一”制度搭建好信息化平臺。

2.2 加強檔案收集管理力度

國土資源檔案專業性強、涉及部門多，給檔案收集和整理帶來了較大挑戰。從歸集層面上來看，專業檔案收集要做到“精”，對反映落實國家重大決策、土地資源重大規劃、民生需求量較大的檔案資料在歸檔的范圍、保管期限上要提前明確，特別是照片檔案要及時納入歸檔范圍。文書檔案、會計檔案、黨建檔案等機關綜合檔案要做到“全”，真實反映機關工作的運轉和落實情況，留存好單位歷史。從征集層面來講，國土檔案系統分支多、內設機構繁雜。國土檔案管理部門要堅持大局意識，從事業發展的角度積極搜尋線索，對重大事件開展專項征集，同時加強對口述檔案建設工作，打造更加齊全、完整的國土資源檔案體系。

2.3 數據賦能國土資源檔案整合

數據賦能是利用新一代信息技術，依托大數據、區塊鏈、云計算等技術，以特定的方式為人們的生產和生活服務。在檔案領域，數據賦能提高了檔案資源的互聯互通效率、加強了資源整合力度，改變了檔案治理方式。對于國土資源檔案來說，數據賦能打破信息孤島，使電子檔案成為流動性的數據資源，通過打造專題數據庫，形成數據湖和數據大陸，打破時空界限，用戶可以自主地查詢利用信息，最大程度釋放檔案潛能。專題數據庫也為資源建設提供新的平臺，數據庫的用戶群體是廣泛的，在利用數據庫資源的同時也不斷地填充新的檔案或者補充新的材料，這使數據庫的資源越來越豐富，極大充實了國土檔案的體量，數據結構也更加完善和優化。同時，數據化檔案管理能倒逼國土部門強化增量電子化、存量數字化和利用網絡化工作，檔案數字資源在檔案資源體系中占比逐步提高。

3 高質量推進以國土資源創新開發為主導的“利用體系”建設

3.1 加強檔案編研工作

檔案編研工作是充分發揮檔案價值，能夠更好地為領導決策、政策研究、依法行政、權益維護等提供參考和依據，更好地為經濟社會發展提供服務。要瞄準國土資源空間調整、水土流失治理、土地生態保護、城鄉土地規劃等重點問題，牢牢把握“國之大者”的歷史定位，根據檔案室藏結構，精心編制資政專報、資政參考、信息專報等，為黨委政府提供精準的國土信息服務。比如，有的單位瞄準耕地保護和糧食安全問題，總結該地歷史上保護耕地的有關做法，編制了《數量、質量、生態“三位一體”保護耕地資源可持續利用的信息報告》，為政府探索耕地保護和土地節約集約利用新途徑提供了依據。國土檔案價值的體現還在于更好地服務于文化建設，國家的土地政策始終堅持以人民為中心的發展方向，系統總結梳理國土資源管理的歷史變遷，能夠更好地發揮檔案教育人、啟迪思維的作用。

3.2 創新為民服務手段

圍繞群眾查證難得問題，要創新手段，應用先進的互聯網技術，開辟微信公眾號、手機客戶端等新媒體手段，優化查詢流程，讓人民群眾更加便捷地利用國土檔案。比如，農村土地確權登記是農民最關心、最現實的問題。過去登記證的查詢流程煩瑣、效率慢。目前有的地方已經開始通過打造專屬APP、微信公眾號或者與在省域網絡切入模塊等方式，通過身份驗證后，可在手機端自主下載蓋有電子公章的登記證書，實現了手機客戶端一網通查，大幅度提高了公眾查詢利用效率。在此過程中，國土部門要加強檔案資金投入，借助信息技術這一優勢，實現技術賦能檔案服務方式轉型，為群眾幸福感提升打下堅實基礎。

3.3 加強檔案資源共享力度

新修訂的檔案法明確規定，不斷完善利用規則，創新服務方式，強化服務功能，提高服務水平，積極為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供便利[3]。目前，部分地區“一網通辦”已成現實，有的地區還簽訂了跨館用檔協議。國土部門要加強與檔案館、發改、住建、生態環境部門的聯系與配合，依托檔案集中歸檔系統、辦公自動化OA系統等，加強檔案信息的共享開放，提高政府決策的效率。積極打造跨行業領域的共享數據平臺建設，打破部門限制，對政府所需、人民所盼的重點檔案資源，在數據庫中進行共享利用，最大限度地發揮檔案資政為民的作用。要著力打造數字化檔案室，嚴格按照國家標準進行數據信息的利用，提高“數字國土”建設水平，提升檔案數字化服務的質量，使數據多跑路、群眾不跑腿，決策更有利。

4 高質量推進以防范化解國土檔案安全風險為主導的“安全體系”建設

4.1 完善檔案安全治理體系

目前，新興的信息技術加速推進，傳統因素和非傳統因素相互交織，國土檔案安全面臨的內外部環境日趨復雜，影響檔案安全的要素無處不在，因此要進一步完善檔案安全治理體系建設。一是要理順治理關系。從接收環節上看，要在整理、接收和數字化加工、數據遷移等方面，加強業務培訓、嚴格流程管控、簽訂保密協議，確保檔案實體和數據的絕對安全；從保管上看，要壓實保管責任、細化業務規范和工作任務，確保檔案保管條件符合國家要求；從開放利用上看，要明確檔案開放的條件和審核機制，正確處理好滿足人民群眾需求和檔案開放利用的關系，確保檔案利用經得起實踐檢驗。二是完善治理制度。要堅持以預防為主的檔案安全策略，牢固樹立檔案安全壓倒一切的理念，要制定健全應對突發性重大災害應急處置機制，制定完善火災、水災、地震等重大災害和檔案損毀、數據滅失、保密安全等重大事故突發事件應急預案，提升國土檔案應急處置和安全防范能力。三是樹牢安全治理思維。要時刻關注影響檔案安全的新興要素，加強對國土檔案安全風險的動態評估和形勢分析，提高新形勢下風險防控和應急處置能力，堵塞安全漏洞，構筑好安全防護體系。

4.2 加強檔案信息安全保護

新一代信息技術提升檔案管理水平的同時，也為檔案安全增添了不可控的因素，要加強檔案信息的安全防護，防止竊密事件的發生。一是強化頂層設計。按照國家數字檔案室建設要求，完善防火墻、強加密、身份認證、云存儲等技術，為信息安全添加多重保護。二是提升網絡系統安全等級。加強分級管理，定期委托有資質的第三方安全測評公司對檔案管理系統進行三級等級保護測評，對測評中發現的問題，及時整改解決，做好系統安全維護；及時配置數據加密機、光盤庫、CA鎖、監控系統等信息化設備，保障檔案系統運行環境安全和數據安全。三是加強異地容災備份工作。根據利用實際和數據重要程度，因地制宜采取本地在線、離線等備份形式定期備份數字檔案，防止數據丟失或損壞。為應對自然災害等對檔案資源的損害，防范和化解檔案安全風險，適時將數字化成果，包括文書檔案、專業檔案、影像檔案、目錄數據等內容進行異地備份，確保重要檔案“有備份”“可恢復”。

4.3 加強檔案物理設施安全

檔案實體安全是安全體系的基石，要按照庫房“九防”建設要求，筑牢庫房安全屏障。一是要制定庫房安全管理責任制。認真梳理庫房安全隱患，制定防控預案，把安全責任落實到每一位職工、每一個細節。二是要嚴格執行“雙入庫”制度。扎實做好檔案清點、巡查、調卷、消毒、上架等工作，做好檔案出入庫登記。要定期開展霉變檔案、破損檔案的裝裱修復工作。三是加強庫房的智能化改造。應用RFID技術，實現對檔案架、柜、盒等存儲設備的管理和監控，提高檔案庫房的安全和效率，減少人工錯誤；利用物聯網技術，在檔案庫房內布置溫濕度、空氣質量、光照強度等傳感器，實時監測環境變化，提高檔案保存的質量和可靠性。

4.4 加強檔案人員安全教育

把安全教育作為筑牢安全底線的關鍵性舉措。一是加強檔案安全培訓教育。在國家檔案日、國家憲法日等重大節點，加強檔案安全專題培訓，通過邀請專業人員講解、觀看專題片、集中研討學習等方式加強安全教育，組織全體干部職工認真學習《檔案法》、檔案安全管理相關政策，使安全責任意識入腦入心、走深走實。二是加強外包人員安全教育與管理。要與外包數字化公司簽訂保密安全協議，對涉及國家重大國土政策、涉密級別較高的檔案資料，由單位自主進行數字化加工。要加強外包人員政治審核和保密管理，特別是對存儲介質要求低、便于攜帶的數字化成果，堅決杜絕自帶設備進行拷貝，切實筑牢檔案安全屏障。

參考文獻

[1]李小霞.規范土地確權檔案 促進農村產權改革[J].檔案與建設，2017（02）：15.

[2]丁德勝.全面推行機關檔案“三合一”制度[N].中國檔案報，2022（05）：30.

[3]王廳.新《檔案法》背景下民族地區檔案開放方向與建議[J].蘭臺世界，2023（05）：06.

作者簡介：朱楠楠（1981— ），臨沂市城鄉規劃編制研究中心副研究館員，研究方向：檔案管理。