我國建筑勞務用工制度改革問題與對策研究

任 豪，陳 力

(1.上海數據集團有限公司，上海 200127；2.上海市經濟信息中心，上海 200050)

1 引言

當前，我國正從建筑大國向建筑強國轉變，建筑業對經濟的支柱作用不斷增強，2020年建筑業增加值占國內生產總值的比重達到7.2%，帶動從業人員5366.9萬人。在經濟增長壓力逐漸增大的今天，建筑業提供的就業崗位多、帶動的產業鏈廣，對經濟和就業的支柱作用愈發凸顯，在保就業、保民生、保市場等方面都起到了關鍵性作用。文章在梳理我國勞務用工制度改革發展歷程的基礎上，研究我國建筑勞務用工制度改革存在的問題，并尋求解決問題的辦法與對策，以期對政府制定相關改革舉措、推動建筑行業平穩發展、提升新時代農民工幸福指數等方面提供一定的決策參考價值。

2 勞務用工制度改革歷程

計劃經濟時期。1949年，勞務用工主要是為了解決大批工人群眾朝不保夕的“吃飯”問題，在計劃經濟的指引下，尚未過多引入市場化的競爭模式，主要以生產隊的模式進行勞務輸出。因此，在這個時期，大規模、成體系的勞務用工體系尚未形成，以企業形式出現的“固定工”和“臨時工”的使用方式還沒有非常明確的區分[1]。

改革開放時期。1978年，建筑業市場化改革通過“放權讓利”和“兩權分離”，逐漸出現了勞務分包、勞務派遣等多種全新的用工形式。這種新的勞務用工模式，因具有數量靈活性、功能靈活性、時間靈活性和工資靈活性[2]特點，能夠降低企業的用工成本和用工風險[3-4]，開始被建筑業廣泛采用，也就逐漸形成了主流用工的基本模式。

快速發展時期。1992年，鄧小平同志南巡談話，進一步解放了思想，經濟活力迸發，建筑業勞務人員數量遠遠無法趕上市場需求。建設部于1994年印發《全面深化建筑市場體制改革的意見》，推動了我國建筑勞務用工制度快速改革，形成了大批建筑勞務企業、勞務隊伍，有效地緩解了“用工荒”的現實情況，這種勞務用工的思想沿用至今。

全面深化改革新時期。隨著我國社會主要矛盾轉化以及“五位一體”的新發展理念逐步深入人心，原有的建筑勞務用工模式帶來了愈加明顯的社會問題，比如為了追求經濟的快速發展和賺取超額利潤而使得勞務用工人員的合法勞動權益受損、生活不公平、社會地位不高、人身安全難以保障[5]，這些問題都導致勞務用工人員日益減少。2016年開始，中央密集出臺《新時期產業工人隊伍建設改革方案》《建筑工人實名制管理辦法》等一系列政策，旨在促進我國建筑勞務用工健康發展，推動各類企業在勞務用工管理方面更加規范。不少學者借鑒日本、德國、法國等發達國家建筑行業的發展經驗，在管理改革實踐中也形成了不少有益的實踐經驗，為優化我國勞動力結構、加快建筑業改革、推動產業升級、促進高質量增長提供了有效參考[6]。但整體來看，這些國內的研究多處于黨的十九大之前，數量相對較少且缺乏對新一輪建筑勞務用工制度改革方面的內容，對決策參考的作用有限。

3 勞務用工制度改革中存在的問題

3.1 勞動力供需矛盾進一步增大，成了違法用工滋生的土壤

一方面，從勞動力市場需求端來看，建筑業作為國民經濟的支柱產業，發揮著穩定基本盤的重要作用。2020年，房地產在“房住不炒”的觀念下受到了嚴格的宏觀調控，但建筑業增加值依然高達72996億元，同比增長3.5%，近5年來，依然保持著連續、穩定的增長勢頭，具體如圖1所示。廣闊的市場空間反映出了中國宏觀經濟的強勁動力，同時建筑業作為典型的勞動密集型產業，也帶來了大量的工作崗位和勞務用工需求。

圖1 2016—2020年建筑業增加值及增長速度

另一方面，從勞動力市場供給端來看，有以下四個方面。一是農民工總人數有所下降。2020年，全國農民工總量28560萬人，比上年減少517萬人，下降1.8%。其中，外出農民工16959萬人，比上年減少466萬人，下降2.7%。二是農民工年齡結構失衡。如表1所示，與5年前相比，30歲以下農民工數量下降趨勢明顯，累計減少了9.2個百分點；50歲以上農民工數量上升趨勢明顯，累計增加了7.3個百分點。從中不難發現，年輕農民工數量逐年減少、年長農民工數量逐漸增加的趨勢已經形成，如放任其發展，農民工年齡結構則更加失衡。三是我國核心戰略發展區域農民工總量有所減少。外出跨省流動農民工7052萬人，比上年減少456萬人，下降6.1%。其中，京津冀地區農民工2076萬人，同比下降6.0%；粵港澳地區農民工4223萬人，同比下降4.4%，均遠超其他發展區域。四是建筑業農民工數量有所下降。隨著近年來國內第三產業的快速發展，各行業的發展結構有了一定的調整，影響了新一代農民工的發展選擇(如表2所示)，建筑業農民工數量的減少占第二產業農民工減少數量的80%。

表1 農民工年齡構成 單位：%

表2 農民工從業行業分布 單位：%

由上述分析可知，當前建筑行業的人口紅利加速消失，建筑行業勞務工人年齡結構逐步趨向老齡，工種工日單價、工程量清單單價等人工價格均逐年攀升。

建筑行業本身作為高度競爭性行業之一，處在市場供給較多、市場需求相對較少的競爭狀態，一些大承包商為了降低成本，想方設法將總包或分包工程層層轉包，而小的承包商為了生存，只能接受各類的轉包，以此降低企業用工成本，造成自帶隊伍或自建班組的用工情況依然存在。

3.2 實名制用工仍處于初級階段，對用工的保障難以充分發揮

缺乏實名管理標準，以至于部分項目淺嘗輒止。當前，國家雖然已經發布《建筑工人實名制管理辦法》，但相對來說較為原則，仍未形成具有指導性的實施細則或標準規范，各省市在根據此辦法落實的時候，將根據各省市的情況自由“發揮”，這就導致各省的標準不一、規范不一。而建筑業項目一般都在全國布局，各類建設單位均要先適應各地區的規則和要求，這使得企業在推進實名制的過程中，主要應對的是當地的“現有要求”而不是全國的“規范要求”，這就造成了部分項目僅是名義上的“實名”制。比如，在項目場界入口，有的用的是傳統的刷卡模式，也有的用的是人臉掃描式，從某種程度上來說確實都能夠解決考勤與封閉式管理問題，但從實名制的使用深度來看，部分項目通過實名制信息，實現了技能管理、安全培訓、公司支付、信訪投訴、信用信息等縱深管理模式。

項目實際情況復雜，影響勞務工人使用熱情。按照《建筑工人實名制管理辦法》第十四條的規定要求，建筑企業應使用工資專用賬戶按月足額將工資直接發放給建筑工人，但在項目一線具體落實的過程中，卻會遇到一些現實的問題和情況。一方面，建筑行業大部分工種采取了計算工程量的方式核發工資，還有的項目以班組為單位統一進行績效核算，這就使得實際上只有完成某一個或某幾個節點后才能夠拿到多數的工資，而要將這些工資平均分到每個月發給建筑工人，在實踐中確實難以達到，因此，各勞務用工單位便“各顯神通”，通過勞務班組發放、收繳建筑工人銀行卡、偽造工人信息等情況在各個項目上都會或多或少的出現；另一方面，對于建筑工人來講，他們本身的維權意識不斷提升，愿意接受信息化手段的實名制管理，但是在當前各類工種建筑工人工資都不斷上漲的情況下(如圖2所示)，多數現場作業勞務人員的月工資已經高于個稅5000元的起征點。以鋼筋工為例，長三角地區日均單價310(2020年4季度數據，較2016年1季度提高了32.3%，遠超建筑業增加值)，若按照實名制用工的原則，這些人的月均工資已經達到6200～9300元，這勢必會涉及個稅和社保的繳納問題，勞務工人有工作的時候有工資，沒工作的時候不但沒工資，還要自己繳納社保，這無疑打消了建筑工人使用實名制管理的積極性，這涉及稅制、民生、產業、信用等多方面，確應引起有關政府部門的重視。

圖2 長三角“三省一市”2020年4季度建筑安裝主要工種人工市場價格

核心數據暫未打通，招工難度進一步增大。實際的實名制使用的過程中，考勤信息、薪資信息、經歷信息、培訓信息、資格信息、信用信息等錄入的完整性、統一性、真實性都欠佳，且不同企業、不同項目的數據信息未能流通，使得其數據成了隱藏著的“富礦”。究其原因，關鍵在于兩個方面，一方面建筑企業作為典型的傳統行業，其思維還沒有向“互聯網+”進行有效的轉變，以日常的招聘來說，勞務用工仍采用非常傳統的招工方式，靠現有的班組長、老工人介紹新人，沒有基于長期發展規劃來判斷。同樣吸納農民工的服務業，就顯得“先行一步”，在智聯招聘、51Job、58同城甚至于獵聘網上，都能夠找到各分行業、各個職級的崗位，通過互聯網的有效賦能，能夠大幅降低招工的成本；另一方面，大家對于實名制管理信息系統內的數據，在使用過程中仍抱著存疑的心態，建筑行業內如中建、中交等大型國有企業、中央企業的實名制信息系統應當說已經在實踐中走在前列，其產生的數據也理應有很強的參考性，但在實際操作中，這些數據因為沒有法定性或者相關部門的權威認證，并不能真正的用在勞務人員工資發放、執法過程檢查、勞務糾紛處理等方面，這就會影響建筑企業進一步在實名制管理信息系統上的投入與積極性，進而減慢建筑勞務用工制度改革的步伐。

3.3 相關改革配套措施管理缺位，建筑產業工人轉型遇到阻力

戶籍制度帶來了雙重的社會保障標準。從傳統認知的角度來看，產業工人的工作形式是“固定的”，而農民工的工作形式是“流動的”。這是由于建筑業勞務人員工作流動性較大，工作單位、工作地點都隨著項目的變化而變化，因此，產業工人在社會保障方面享有的是城鎮職工“五險一金”制度，而勞務人員除了工傷保險之外，不享有其他的城鎮職工社會保險。這就造成了社會與行業對于勞務人員的身份認知差異，也無法獲得工人身份應有的保障，從而阻礙了勞務人員向產業工人的順利轉型。以養老保險為例，其問題表現有三個方面：一是轉移手續煩瑣。隨著勞務人員跨省變更工作地點或達到一定年齡之后回家工作，其繳納的養老保險因省級統籌原因無法直接接續，更無法網上辦理，只能由勞務人員在工作、居住兩地的社會保險經辦機構現場辦理，辦理一次業務就需要一個半月左右的時間。二是繳納時斷時續。多數的勞務人員并非一年12個月都有建筑項目可以工作，月工資也根據項目工期節點時多時少，養老保險斷繳會使得勞務人員的收益大幅下降，影響其繳金的意愿。三是養老金只能部分轉移。建筑行業多數勞務人員是從經濟落后地區到經濟發達地區工作，養老保險是按照相對較高的標準繳納，但在轉移過程中，由于受到財政、社保政策限制等多種原因，個人繳費部分可以全部轉移，而國家統籌部分只能部分轉移，再加上行業內部養老金繳納年限難以達到15年，這就造成勞務人員在退休后拿到的養老金與其繳納的金額明顯不成比例。

建筑產業工人成長空間并不明朗。產業工人隊伍應是科教興國、人才強國、創新驅動發展戰略的重要支撐，這就要求勞務人員在轉型后要在建筑專業領域深耕，真正成為具有大國工匠精神的行家里手。但由于建筑勞務人員大部分都是農民工群體，受到種種原因的影響，他們只是把建筑勞務工作當作一種臨時性的謀生手段，并不打算在這里以及這個行業長期發展，所以，他們往往更加關注眼前的臨時收益，哪有項目去哪里，跟自己從事的專業技術并不太相關，也看不到自己專業技術的前景，這對于勞務用工制度改革的弊端其實非常明顯。例如，某省屬建筑工程企業的工程項目作業人員中，僅有4%的勞務用工人員可以從事具有較高技術含量的特殊工種，如腳手架架子工、建筑起重信號司索工、建筑焊工等，而超過30%的人員只能從事門檻較低的普通“體力活”。

建筑企業對各類勞務培訓的積極性不強。在傳統工業領域中，產業工人必須要有一定的基礎素養，經培訓和傳幫帶之后才能正式進入車間工作。但從建筑領域來看，據某勞動力輸出大省數據顯示，2020年接受過農業職業技能培訓的農民工僅占1.1%，接受過非農職業技能培訓的農民工僅占2.4%，接受培訓的人群中更是有近20%的參訓者認為培訓內容幫助有限或沒有幫助。究其原因，是建筑領域的勞務用工存在著較強的流動性。即使建筑單位對其花了精力和資金培養出來之后，一方面可能培養出來的建筑工人在項目結束就可能到其他甚至是競爭對手的項目上，這種具有正外部性的培訓舉措，讓建筑單位感覺到是在花錢為他人做嫁衣；另一方面是培養出來的人員，沒有國家和社會能夠認可的資格認定，也不影響勞務人員在項目上的使用，所以大多數的培養也是淺嘗輒止，只要會操作、會重復就可以，不會在某一專業技術領域給予系統性的培訓和指導，這也就造成了行業內具有高技術含量的工種少之又少。

取消勞務企業資質的次生效應值得關注。現在來看，取消勞務企業資質、依靠專業技術組建專業分包公司是必經之路，解決了勞務公司有形無實、勞務資質濫竽充數、法律糾紛時常發生等問題，當前有陜西、浙江、江蘇、山東、青海、河南、黑龍江等省份已經取消了勞務企業資質。但勞務資質的取消，需要的更是部門間乃至省份間的有效協調，才能將改革舉措更平穩地執行下去，否則在部門間、省市間就會出現政策割裂現象，地區發展不平衡、不統一的情況會更加顯著。一些省市為了快速轉型，已停止受理施工勞務分包企業資質申請或取消了用工資質，導致這些勞務分包企業在未取消勞務企業資質的省份無法開展業務，無形中形成了行業準入壁壘，對企業的經營造成了實質性影響。

4 相關政策建議

4.1 堅持多措并舉，推動建筑勞務企業資質全面取消

4.1.1 鼓勵用工形式轉變

在建筑勞務資質全面取消后，專業公司的形式將成為行業的主流方式。各領軍建筑類企業可以跨前一步，成立下屬專業公司，將建筑領域常見的核心工種，如木工、電工、砌筑、鋼筋制作等專業人員納入，將其用工方式從勞務分包用工轉變成為企業用工或派遣用工，這樣不僅能夠在建設過程中儲備各類的核心技術工種、增加勞動力供應渠道，同時又能加強多項目的人員統籌，減少核心專業工種的空閑期，進而實現建筑工人公司化和專業化管理。

4.1.2 做到區域協同發展

按照當前我國建筑勞務用工制度改革的進程，建筑勞務企業的資質必定會全面取消，但在取消的過程中，應對行業與社會中產生的影響保持高度關注，盡可能地減少改革帶來的短期負面影響。建筑企業的一個主要特征就是地域分布廣泛，在各省改革先后進度不一的情況下，住房與城鄉建設部應牽頭研究解決區域之間政策不協調的解決方案，并在全國層面統籌下達勞務資質全面取消的任務書、時間表、線路圖并加強宣傳督辦，讓各省市、各企業都有著明確的改革預期，在變動時早做轉變的計劃，以實現改革新舊制度的平穩過渡。

4.1.3 強化政策引導

2021年，中央政治局專題研究“專精特新”，成為加快工業化進程的重大舉措。建筑業作為第二產業的代表之一，其發展特點和趨勢就是專業化。隨著行業管理的細化與競爭的推動，分工必定會越來越細，專業分包企業在一定程度上符合“專”和“新”的要求。因此，在勞務企業向專業企業轉型的前期，還需建設、市場監管、財政稅務等政府相關部門的政策支持，將這些企業在一定的時期內納入當地“專精特新”企業進行管理和孵化，享受國家規定的產業扶持政策，切實取消 “空殼公司”和“僵尸企業”。

4.2 強化制度保障，助力勞務用工向產業工人快速轉型

4.2.1 完善社會保障機制

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標中明確提出，要加強勞動者權益保障。政府相關部門應盡快研究落實配套措施，深入研究產業工人社保、養老、醫療、工傷等各項關系協調與社會保障措施，確保建筑產業工人的合法權益和合理訴求得到滿足，使他們真正享受改革帶來的一系列發展紅利，形成建筑業良性的發展基礎。

此外，要根據誠信社會的建設要求，在用工實名制的基礎上，打造全國范圍內資源共享、服務協同的公共服務平臺，建立失信企業及勞動人員“紅、黑”名單，加強對違法企業和人員的打擊與長效治理。

4.2.2 健全產業工人培訓機制

產業工人的數量多少、質量好壞是建筑業快速發展的重要決定性因素之一，要從經濟與社會發展的角度，開展產業工人培訓相關工作。在政府層面，深入認識對建筑工人培訓的外部經濟性，探索通過財政補貼、稅收優惠、獨立辦學、創業返還等一系列的優惠政策，鼓勵建筑企業、行業協會以及民間辦學機構，針對建筑產業工人開展職業教育和技能培訓；在企業層面，按照企業職工工資總額的一定比例提取教育經費，并做到?？顚Ｓ?，通過工學結合、校企合作、師傅帶徒弟等多種渠道對自有產業工人進行吊索技能、高空作業、腳手架組裝等技能培訓，并將企業內外的培訓制度和培訓考核與建筑產業工人的基本工資掛鉤，進一步調動人員提升工作技能的積極性；在個人層面，借助國家推動現代職業教育高質量發展的契機，認真對待政府、社會、企業、行業協會等開展的各類培訓，自覺“充電”，做到技能與能力的雙提升，實現更強的就業競爭力。

4.2.3 建立職業認定評級機制

職業認定評級是檢驗建筑產業工人技能等級的關鍵方式，能夠加快建筑產業工人隊伍職業化進程。各相關機構可以在實名制用工管理的基礎上，建立廣覆蓋、多渠道、全方位、標準化的建筑工人職業評級機制，根據建筑產業工人的項目經歷、技能水平、誠實守信等方面的信息進行綜合打分，將福利待遇、培訓資源逐步向得到較高級別認證的工人傾斜，以此倒逼建筑行業傳統勞務用工提升工作技能，推動建筑產業工人的技能梯隊向更高層級發展，進一步優化產業工人結構。

4.3 激活科技動能，搶抓建筑業數字化時代的歷史機遇

4.3.1 充分利用裝配式技術，減少用工成本

科技創新在構建我國新發展格局中有著至關重要的作用，裝配式技術作為近年來發展相對較為成熟的新興建造基礎，能夠將建筑現場用工量減少70%以上，很好地應對新生代建筑工人數量銳減的現實問題，也使得建筑工人的作業環境和工作條件有了大幅的改善。久而久之，純勞務用工方式將成為歷史，一大批知識化、年輕化、技能化的建筑產業工人則會成為新的中流砥柱。

4.3.2 充分利用信息化技術，實現精準發力

科技自立自強是國家發展的戰略支撐，在“互聯網+”的浪潮中，建筑企業更要跟上隊伍，盡快彌補建筑用工信息化對接的短板，接下來誰能夠提供這樣的一個用工平臺，誰就能站在“互聯網+建筑”的風口之上，行之有效地引領行業發展、提高招聘效率、降低招工成本。

此外，建筑信息建模(簡稱 BIM)技術也是建筑行業的新生代“寵兒”，有效地使用，能夠有效為建筑工程的勞動力配比提供科學支撐，進而減少建筑企業的搶工、窩工成本。

4.3.3 充分利用新科技成果，規避安全風險

黨的十九屆五中全會指出，科技創新在百年未有之大變局中具有關鍵變量作用。當前建筑領域要加大投入，研發工程建造機器人技術，能夠有效規避不良作業環境給建筑產業工人帶來的身體危害。同時，也需要利用計算機視覺、語音識別、虛擬現實等關鍵技術，開發項目現場的協同管理一體化平臺，快速提示一線工人注意規避潛在安全風險，有效降低事故的發生率。

4.4 營造良好環境，弘揚具有新時代特色的工匠精神

良好的社會環境是促進建筑勞務用工制度改革的催化劑，應大力弘揚建筑工匠精神，樹立建筑工匠是偉大職業、能夠創造偉大價值的基本觀念。其一，要通過強化宣傳引導，營造建筑勞務改革良好氛圍。通過多種類、廣渠道、新形式，大力宣傳推進建筑勞務用工制度改革的意義和重要性，對于做得好的企業或省份、城市等要大力宣揚，盡力獲得全社會的關注和支持。其二，要通過樹立工匠標桿，營造尊重技能型人才的良好氛圍。通過改善社會的觀念，讓建筑工人不僅從學歷上和技能上，更能從身份認同上實現轉型升級，充分展示出新時代建筑產業工人的精神狀態和職業素養。其三，要舉辦各類職業比賽，給技能型人才提供展示舞臺。第43屆世界技能大賽砌筑項目優勝獎獲獎者鄒彬后來還當選十三屆全國人大代表，第44屆世界技能大賽瓷磚貼面項目金牌選手崔兆舉榮獲第22屆中國五四青年獎章[7]，這都在社會上產生了良好影響，大國工匠精神得到了有效地宣傳和體現。