營商環境政策工具與政策目標量化比較研究

章 敏 ，胡方儀

(1.南昌師范學院 旅游和經濟管理學院，江西 南昌 330032；2.江西中醫藥大學 國際交流合作處，江西 南昌 330032)

1 引言

營商環境被認為是企業生存發展的土壤，是由中央和地方政府主導的體制機制性因素和條件。中央和地方出臺的各類政策是營商環境改革的重要保障。營商環境政策發布經歷了1978—1990年改革開放初期、1991—2012年改革開放加速推進期和2013年至今改革開放全國發展期三個階段[1]。2013年黨的十八屆三中全會首次提出“要建設法治營商環境”，2014年《政府工作報告》強調要“打造內外企業一視同仁、公平競爭的營商環境”，2015年《政府工作報告》明確提出“打造穩定公平透明可預期的營商環境”。2019年習近平總書記在第二屆進博會上指出：“中國將不斷完善市場化、法治化、國際化的營商環境”。自此營商環境改革的總目標更為清晰，營商環境政策出臺的數量也逐年增長。

以往營商環境政策研究多集中從政府責任變化[2]、憲法修正節點[3]等角度梳理營商環境政策變遷過程和特征，從中央和部分省市對政務服務等重點領域收集有限的政策文本進行文本分析[4-6]。從現實來看，營商環境政策出臺的密集程度和側重點與我國在世界銀行營商環境的排名提升存在正相關性。文章將營商環境政策工具和政策目標進行對比，對國家層面的營商環境政策進行統計分析，旨在揭示現有政策體系的特征及不足，并據此提出相應政策建議，為我國未來營商環境政策體系的完善和優化提供參考。

2 營商環境政策文本分析

2.1 樣本的選擇

“改管服”改革是推進營商環境優化的重要抓手。“放管服”概念是2015年國務院首次提出，故本研究所收集的政策文本時間自2015年開始至2022年6月。為保證所收集的營商環境政策具有完整性和典型性，政策文本須滿足以下三點：一是政策制定主體為國務院、各部委和各總局等，未納入地方政府；二是政策為現行有效法律、規定、條例、意見、通知等體現政策意圖的文件；三是政策內容涉及營商環境評價指標體系和相關主題。通過在“中國政府網”營商環境政策庫、北大法寶、各部委和各總局官網的查詢和篩選，共收集涉及營商環境的政策總計301項，其中國務院出臺的105項，29個部委及總局等出臺的196項；多部委及總局等聯合發文計47項，政策計入時放入政策文本所列的首個發布主體名下，詳見表1。

表1 2015—2022年上半年營商環境優化政策發文單位數量分布 單位：項

2.2 文本頻次分析

營商環境政策出臺的頻次逐年上升。據表2所示，2015—2018年合計僅出臺政策文件60項，2019年和2020年分別出臺55項和54項，2021年出臺的數量達129項，雖然2022年上半年出臺的政策文件僅為3項，但也充分說明中央政府對營商環境優化的重視程度逐年呈幾何式遞增。其中，“通知”“意見”類文本形式的政策最多，分別有98項和83項，共計181項，占比60.13%；其次是“方案”“辦法”“規劃”“計劃”形式的政策文本，共有62項，占比20.60%；以“措施”“規定”“條例”等形式出現的政策文本較少，僅有21項。

表2 2015—2022年上半年營商環境政策指標數量分布 單位：項

部門跟進出臺營商環境優化政策力度不一。營商環境優化政策制定圍繞我國的營商環境指標體系開展，但從各部委和總局所出臺的營商環境政策數量來看，營商環境的優化工作主要是由國務院、國家發展改革委主導，雖然所統計的政策文本中有約15.61%為多部委聯合發文，但是除國家稅務總局、國家知識產權局、市場監管總局、財政部、最高人民法院、人力資源和社會保障部和自然資源部7個指標牽頭部門出臺了10項及以上的營商環境優化政策外，其他指標牽頭部門所出臺的優化政策跟進不顯著，措施、規定和條例等執行性和約束性政策普遍偏少，且在近7年出臺的數量上也未見增長趨勢。

營商環境政策總目標導向存在內部分布差異。從“中國將不斷完善市場化、法治化、國際化的營商環境”這一總體目標來看，已出臺的營商環境政策在總目標的實現上略顯不平衡，主要表現在以下兩個方面。

第一，市場化營商環境建設政策數量占絕對多數。除涉及多個指標的綜合性文件39項外，單一指標中“政務服務”指標政策文本數量高達39項，“開辦企業、納稅、包容普惠創新、招標投標”等指標政策數量均位居前列。這充分體現出中央政府通過“放管服”改革，推進政府放管結合職能轉變，持續優化營商環境的決心，也與世界銀行強調“營商環境”的主旨在于改善監管，提高政府服務效率相一致[7]。涉及執法部門最多的“市場監管”指標14項，作為由財政部門(1)我國現行的營商環境評價指標基本均由國家各級條線行政部門牽頭主導優化，如“政府采購”指標由國家和省市縣財政部門牽頭優化。牽頭的“政府采購”指標政策12項，行政審批最為復雜的“辦理建筑許可”指標10項，且出臺時間集中在2019—2021年，說明在政策層面約束執法部門、行政審批部門和采購單位行為的“放管服”改革正在向難度較大領域推進，后續仍有深化空間。“獲得信貸”指標是我國在世界銀行營商環境評價中唯一一個連續三年(2018—2020年)排名下滑的指標(2)根據世界銀行營商環境評價2018—2020年度報告，我國在“獲得信貸”指標的排名分別是68位、73位和80位。，然而該指標的優化政策出臺也僅為5項，主要集中在2021年，說明金融體系改革仍任重道遠。

第二，法治化和國際化營商環境建設政策相對較少。雖然最高人民法院牽頭或參與出臺的政策有16項，但體現在“執行合同、保護中小投資者、辦理破產”三個指標項下的政策僅有4～6項。盡管在世界銀行營商環境評價中我國的“執行合同”指標排名近三年均居前列，“保護中小投資者”指標也大幅進位，但“辦理破產”指標在世界銀行營商環境評價中的排名基本處于51～61位。由此可見，法治化營商環境雖在宏觀層面給予了高度重視，但深化改革仍需要由最高人民法院主導，強化頂層設計，加大政策主導下的改革力度。“跨境貿易”指標基本由國務院、商務部、海關總署制定出臺，政策主要集中在貿易投資便利化、自貿區自貿港對外貿易創新高質量發展和經驗推廣等方面，僅有13項。

3 政策建議

3.1 鼓勵國家各部委綜合利用各營商環境政策工具

近幾年來，營商環境政策工具多以“通知”和“意見”形式出現，約束性、強制性政策工具“措施”“規定”“條例”類型較少。營商環境改革已進入深水區和攻堅區，觸及制度性的深層次矛盾和重大利益的調整，需要進一步鼓勵國家各部委以更大的勇氣和智慧全面深化營商環境改革，出臺更具操作性和規則性政策工具，綜合平衡利用政策工具，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

3.2 督促相關部門加大出臺營商環境優化政策力度

中央要督促營商環境優化政策出臺不足的部門加大“放管服”改革力度，強化政策的統籌性和協同性。對擁有行政審批權的部門，如住房和城鄉建設部等持續強化頂層設計，持續下放、委托管理審批權限。對擁有行政執法權力的部門，如生態環境部、文化和旅游部、交通運輸部等持續深化行政執法改革。中國人民銀行、中國銀保監亦需持續深化金融體制改革，運用貨幣政策精準著力調節經濟結構，在加強和完善現代金融監管、防范金融風險的基礎上，切實督促金融機構擴展融資渠道、降低融資成本，服務實體經濟。

3.3 統籌指標牽頭部門合理優化政策工具匹配政策目標

各指標牽頭部門依據各類指標特性：一要優化政策工具的內部結構，動態調整優化各政策工具，在整體上匹配經濟環境變化；二要兼顧市場化、法治化和國際化政策目標的均衡性，加大力度重視以往缺乏關注的政策目標。

通過部門間協調協同配合，加快開放條線管理的數據平臺接口，加快數據互通互享，避免全國各省、市、自治區政府重復建設，形成新的信息孤島，切實促進省際和地區間區域合作，助力產業融合和全國統一大市場建設，激發地方發展活力，樹立市場化、法治化和國際化營商環境國際國內形象。