中國糧食政策解析：機制、問題及對策

陳纘緒

摘要：作為人口大國，中國長期保持糧食供需基本平衡可謂是一個舉世矚目的成就。除農業科學技術進步的因素以外，中國糧食政策的正確制定和實施也極為關鍵。文章討論了中國重要糧食政策的影響機制、存在問題以及對策建議。從糧食最低收購價政策、全面取消農業稅和糧食直接補貼政策3個典型案例出發，通過經濟學理論模型分析技術闡釋這些政策，以期為政策的進一步開展提供相應的理論依據和技術指導。文章認為，三大糧食政策具有很強的目標性和互補性，三者結合打出的“組合拳”將更加有利于筑牢中國糧食安全的“壓艙石”。

關鍵詞：糧食政策；糧食安全；豐收悖論；全面取消農業稅；糧食直補；囚徒困境

中圖分類號：F326.11 文獻標志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230402

Analysis of Chinas food policy： mechanism， problems and countermeasures

Chen Zuanxu

（ UTS Business School， Sydney， Australia NSW2007 ）

Abstract： As the most populous developing country in the world， Chinas long-term maintenance of the basic balance between food supply and demand is a remarkable achievement. In addition to the progress of agricultural science and technology， the correct formulation and implementation of Chinas food policy is also crucial. This paper discussed the influence mechanism， existing problems， and countermeasures of Chinas important food policy. Starting from the three typical cases of crops minimum purchase prices， complete abolition of the agricultural tax， and direct grain subsidy， these policies were explained through economic theory analysis techniques， to provide corresponding theoretical basis and technical guidance for the further development of the policies. This paper believed that the three major food policies were highly targeted and complementary and the combination of the three would be more conducive to building the "ballast stone" of Chinas food security.

Key words： food policy， food security， harvest paradox， complete abolition of the agricultural tax， direct grain subsidy， prisoners dilemma

根據中國政府2019年10月發布的《中國的糧食安全》白皮書，中國糧食供應穩定，可以基本保證自給自足。事實上，中國政府在確保糧食產量、播種面積以及激發農民生產積極性等方面提供了許多行之有效的解決方案，包括糧食最低收購價格、全面取消農業稅、糧食直補等。當前對中國糧食政策的學術研究多集中在發展歷程描述[1]和政策效果評估[2-3]方面，研究方法采用定量分析的文獻占比較大，但少有從經濟學理論模型出發的成果。基于此，文章運用經濟學理論分析模型如供求關系、囚徒困境等對中國糧食政策進行了探討，深入闡述了這些政策的影響機制、存在問題以及對策建議，以期提供一個更加理性的政策認知視角和進一步優化實施的建議。

1 糧食最低收購價政策

中國糧食總產量、庫存量逐年增加，糧價下行壓力增大。農民種糧收益得不到保證致使播種面積嚴重滑坡，糧食安全問題日益突出。為了防止糧價過低傷害農民利益，造成“豐收悖論”現象，中國政府在2004年出臺了糧食最低收購價政策，并分別在同年和2006年對稻谷和小麥執行最低收購價。該政策旨在鼓勵提高糧食產量和糧農收入。

豐收悖論是農業經濟學中非常著名的論點，解決了“豐產不豐收”的歷史問題。圖1的供求模型展示了該悖論的經濟學原理。一方面，糧食產量的增加使供給曲線從S1向右移動到S2，糧食價格隨之從P1下降到P2，即供過于求，價格下跌。另一方面，由于糧食需求的價格彈性較低，消費者對其價格的變化并不敏感，在圖1模型中表現為需求曲線D的斜率較大，圖像傾斜程度較高。換句話說，不論糧食價格上升還是下降，需求的變化總是保持在一個適度范圍內。由于糧食需求的增長小于價格的下降，所以農民的總體收益（P×Q）下降。如圖1所示，OP2E2Q2的面積小于OP1E1Q1，即雖然糧食產量得到提高但農民現在的總收入相比過去更少了。

進一步，圖2討論了中國糧食最低收購價政策對農民收入產生的影響。這一政策的實質是政府參與調控糧食市場價格。如圖2所示，在沒有政府干預的情況下，供給曲線S與需求曲線D相交于均衡點E，糧食價格為P1，交易數量為Q1。此時，農民種糧的總收入為OP1EQ1。當糧食的均衡價格低于政府設定的最低收購價時，糧食最低收購價政策有效，谷物價格會從P1上升到P2。價格曲線P2與需求曲線D相交于A點，對應的數量是Q2。此時農民收入為OP2AQ2。然而，薩繆爾森指出價格控制在市場上是不受歡迎的，因為價格政策的目的是幫助市場的一方盈利，但效率的損失最終會抵消這一收益。糧食最低收購價政策在穩定糧食供應、增加農民收入方面起到了一定的作用，但也存在效率低下的問題。此外，設置價格下限會產生無謂損失，整體社會福利也會下降，尤其是生產者剩余將減少。具體來說，在執行糧食最低收購價格政策時，農民不僅不能獲得更好的經濟效益，而且現金收入會減少，他們的另一部分收益會通過糧食儲備的形式計入。此時的農民將面臨收益減少和大量糧食無法處理的雙重困境[4]。

中國政府已經意識到這個問題，優化方案是組織糧食企業以最低收購價再次回購農民生產的糧食，解決他們的庫存，這也是價格支持的形式之一。從理論上講，中國政府擴大糧食收購會導致總需求增加，需求曲線會右移，價格也相應上漲。這樣，農民的實際收益將變為OP2BQ1。達到了既鼓勵糧食生產，又增加農民收入的效果。作為價格調控手段，糧食最低收購價政策有助于提高農民收入繼而縮小城鄉差距。事實上，在實踐中該政策的實施的確推動了中國糧食整體市場價格的明顯上升。2000—2020年中國糧食價格和種植收益變化見表1[5]。

糧食最低收購價政策的實行對保障中國糧食安全，保護農民利益發揮了重要作用，但還存在一些需要優化的不足。首先，由于執行政策的收購主體是國有企業和機構，他們需要在較短時期內以高于市場的價格從種糧戶手里大量購買糧食，一定程度上會造成財政壓力和儲備困難。第二，政策實施的地域范圍、時間期限和收購種類數量都有一定限制，可能會引起國內外糧食價格倒掛[6]、糧農增收不明顯等問題。由此，糧食最低收購價政策的改革方向應該是更加市場化的嘗試。如擴大收購主體名單，引入更多社會資本參與糧食收購，精準把握國內外糧食價格趨勢，制定基于市場價的收購價全年浮動機制，市場差價補貼落地到社會企業等。

2 全面取消農業稅

改革開放前，由于中國工商業和城市經濟的落后，必須通過壓低糧食價格和對農業征稅來保障工業投入、城市居民生活以及國家儲蓄積累。據統計[7]，1955—1985年，通過農產品和工業產品的價格剪刀差，共計有6 000億 ～ 8 000億元資金從農業部門流入工業部門，從而保證了優先發展重工業的國家戰略，但也導致了那一時期的農民負擔較重。1978年以后，中國實現經濟跨越式發展，第一產業增加值占國內生產總值比例迅速下降，農業對全國經濟運行的支撐作用逐漸降低，工業開始反哺農業。2005年底，十屆全國人大常委會第十九次會議通過關于廢止《農業稅條例》的決議，延續了2 000多年的“皇糧國稅”終于退出了歷史舞臺。從本質上講，這是政府運用財政政策對農民收入進行重新分配調節。具體的，全面取消農業稅的影響路徑和機制如下。

首先，最直接的影響是減輕了農民負擔，增加其可支配收入。與農村稅費改革前相比，全面取消農業稅幫助全國農民共減輕負擔約1 250億元，人均減負140元左右[8]。不僅如此，由于政策的持續性較強，農民增收明顯，緩解了農民收入預算約束繼而幫助農民可以通過購買良種、引進先進技術和農業設備以及進行專業化分工等形式提高農業生產率、技術接納率以及糧食產量[3]。第二，降低土地租賃成本，促進農業規模化發展。農業稅取消后，個體農戶每年的固定支出包括農業稅費、種植成本相應減少，不僅在經濟上也在心理上得到壓力緩解，他們有更大的職業選擇權利。在這種情況下，更多的個體農戶愿意低價甚至免費將土地流轉給他人經營，土地連片后的規模化發展更加有利于抵抗風險、增加收益和提高糧食產量。第三，全面取消農業稅實質是國家介入國民財富的二次分配，有利于縮小城鄉收入差距。然而，也有學者[9]認為該舉措并不能導致縮小城鄉差距，他們的論據是農民和城鎮居民的收入增長速度不是同比例的。此外，全面取消農業稅在社會學和政治學領域也產生了重大影響，如基層治理、干群關系等，但不是本文重點，故略之。圖3展示了全面取消農業稅的影響機制和結果。

全面取消農業稅不僅有利于更好地維護個體農戶的根本利益，也有助于基層政府的職能轉變[10]，但該政策也存在負面效應。首先是地方財政壓力加大。據毛捷等[11]統計，稅費改革前，農業稅收入占地方稅收收入的比重平均約為17.82%，占地方一般公共預算收入的比重平均約為12.56%，此外，考慮到有關轉移支付補貼，全面取消農業稅導致地方政府損失約12.16%的稅收收入或11.16%的財政收入，對地方財政造成了較大的負面沖擊。由此，長期依賴農業稅籌措公共資金來進行農業基礎設施建設、社會福利保障、發展鄉鎮企業、農業新產品新技術推廣的基層政府和組織資金捉襟見肘，限制了農村基層政權功能的發揮。第二，農業稅取消的同時，農業物資特別是化肥價格猛漲，吞噬了國家政策給農民帶來的實惠，挫傷了種糧積極性[12]。第三，農業稅的取消惡化了城市空氣質量。由于全面取消農業稅，地方政府財政緊縮，從而積極轉向工業部門尋求補充，“以污染換稅收”的現象普遍發生[13-14]。同理，“以地謀發展”的出讓國有土地使用權的籌資模式補充了取消的農業稅收收入，導致了城市房價居高不下[11]。針對這些問題，提出如下建議。第一，加大對農業發達地區的政府轉移支付，緩解當地財政壓力，防止地方政府為擴充財源而破壞生態環境的行為。第二，加大力度遏制農資價格上漲，維護農村稅費改革成果，保障農民利益。第三，加快產業結構調整，大力發展技術密集型產業，限制“污染大戶”。

3 糧食直補政策

目前主要的4種農業補貼是糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼以及農業機械購置補貼，這些資金都是由財政直接發放到農民賬戶而非向政府或其他機構[2]。根據財政部、農業部《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》精神，從2016年開始各地進行農業“三項補貼”改革，將原農業“三項補貼”即糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼合并為農業支持保護補貼[15]。從本質上講，這4種補貼的性質是一樣的，都是通過直接資金支持糧食生產。本部分以糧食直補為例進行討論。糧食直補是中國政府在2009年出臺的一項調動農民種糧積極性、提高糧食產量的政策[16]。該政策是向種糧戶提供直接現金補貼，其依據為農民種植糧食的面積。換句話說，如果農民擴大播種面積、增加糧食產量，他們就可以得到更多的財政支持。但由于實地查驗播種面積的成本較高，一般通過自行申報確定種植規模，因此政府和農民之間產生了博弈。本文采用囚徒困境模型進行分析。囚徒困境是博弈論中非零和博弈的典型代表，特征是個人最佳選擇和團體最佳選擇的沖突。換句話說，個人做出理性選擇通常導致集體的非理性。該模型基于Melvin Dresher和Merrill Flood在20世紀50年代的實驗推出并被應用于眾多領域[17]。

首先，博弈中的玩家是政府和農民。政府的行為是補貼（S）或不補貼（NS），農民的策略是增產（IP）或不增產（NIP）。提高產量對政府來說是一個期望的結果。而對于農民來講，獲得補貼才是他們想達成的目的。在雙方目的分別達成的前提下，政府傾向于不發放補貼以節省財政支出，農民傾向于不增加產量以節省種植成本。進一步，用數字將政府和農民的利益賦值進行排序：-5表示利益損失，0表示沒有利益，5表示好結果，10表示最好的結果。因此，每個參與者的策略受益如下：對于農民來說，① 增產并獲得補貼，收益為5；② 增加產量但沒有得到補貼，收益是-5；③ 產量沒有增加，但得到補貼，收益為10；④ 既不增產也沒有獲得補貼，收益為0。對于政府來說，① 發放補貼，農民增產，收益為5；② 發放補貼但農民沒有增加糧食產量，收益為-5；③ 沒有發放補貼，但農民增加了糧食產量，收益是10；④ 沒有對農民進行補貼，農民也沒有增加產量，收益為0。綜上，收益矩陣如表2所示。

文章采用嚴格劣勢策略迭代消除法（iterated elimination of strictly dominated strategies）求解該博弈的均衡結果。對于政府，策略S被策略NS主導，消除S；對于農民，策略IP被策略NIP主導，消除IP。因此，該博弈的均衡解為（NIP，NS），即農民會選擇不增加糧食產量，政府也不會發放補貼。即使策略組合（IP，S）可以讓農民和政府都獲得更好的回報，但博弈的均衡結果注定不會對雙方玩家都是最好的。然而，上述均衡結果是基于所有博弈參與者都是理性經濟人的假設，所以這樣的結論過于理論化。在實踐中，政府會通過宣傳和行政命令等方式來改善政府和農民利益的兼容性，最終達到對雙方都有利的結果，即策略組合（IP，S）。

以美國為首的西方國家認為中國的糧食直補政策會產生市場扭曲，違反了中國對世界貿易組織（WTO）的承諾[18]。黃季焜等[2]通過實證分析認為糧食直補政策實質上是一個收入轉移項目，并沒有違反世貿組織規則。糧食直補政策在一定程度上激發了農民的種糧積極性，但也存在一些問題。首先是補貼力度不足，農民獲得感不夠，種糧積極性不能得到充分激發。第二，補貼標準沒有體現差異化，限制了種糧集約化、規模化經營。第三，農村土地私下流轉租賃現象較多，糧食直補無法惠及真實種糧戶而發放給實際放棄種糧的土地“所有者”。補貼與是否種糧脫鉤，無法起到鼓勵糧食增產的作用。由此，建議運用衛星或無人機拍照結合大數據技術進行真實播種測算，提高補貼標準，對規模以上種糧戶的補貼方面需體現差異化，建立臺賬確保補貼發放給實際種糧的農民。

4 討 論

倉廩實而天下安。糧食安全不僅是保障國家安全的重要基礎，也是實施鄉村振興戰略的有力支撐。文章深入考察了糧食最低收購價政策、全面取消農業稅與糧食直補政策3個經典案例的影響機制、存在不足以及對策建議。通過分析發現，這些政策都在一定程度上保證了糧食增產以及提高農民收入，但都分別存在一些缺陷。本文認為，中國的糧食政策存在明顯的互補性且政策效力疊加形成強大合力，如糧食直接補貼和最低收購價政策的結合推動市場真正成為糧食收購的調控手段，既保證了糧食供應，又提高了市場運作的效率，為建成“更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系”[19]提供政策保障。

參 考 文 獻

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