地方科學技術獎設立的規范沖突及應對策略

曹海晶 王巖

摘 要：在深化科技獎勵制度改革的背景下，需要重新審視中央科技獎勵制度改革決策與國務院科技獎勵立法之間規范不一致的問題，該問題衍生出省級以下地方行政機關地方科學技術獎設立的規范沖突。研究發現，地方科學技術獎設立的規范沖突是國家邏輯、績效邏輯、行業邏輯等多重制度邏輯共同作用的結果。為充分發揮地方科技獎勵制度的結構性功能，應當明確中央科技獎勵制度改革決策的優先效力，通過行政解釋或者備案審查機制實現改革決策與立法決策的有效銜接，通過立法清理機制實現地方科學技術獎設立規范的協調統一。

關鍵詞：地方科學技術獎；制度邏輯；行政立法裁量；規范選擇；規范整合

DOI：10.6049/kjjbydc.2022100115

中圖分類號：G322.0

文獻標識碼：A

文章編號：1001-7348（2023）09-0112-08

0 引言

作為我國科技獎勵體系的重要組成部分，地方科技獎勵制度為促進地方科技創新、推動地方經濟社會發展發揮了不可替代的作用。從科技獎勵類型來看，我國地方科技獎勵基本上形成了以地方政府科技獎勵為主體、以地方非政府科技獎勵為補充的制度體系。其中，地方政府科技獎勵在我國地方科技獎勵制度體系中始終處于核心地位，是我國地方科技獎勵制度建設的重心所在。以國家科學技術獎為比照，地方政府科技獎勵通常采用設立地方科學技術獎的形式。依國家層面的立法規定，我國地方科學技術獎的設立主體限于省級人民政府。但在地方立法實踐中，省級以下地方科學技術獎的設立獲得了不同地方立法形式的肯定，由此產生國家立法規范與地方立法規范之間的沖突。2017年5月，中央全面深化改革領導小組第三十三次會議審議通過《關于深化科技獎勵制度改革的方案》（以下簡稱《深化改革方案》），規定省級人民政府以及單列市人民政府之外其他地方行政機關“不得設立由財政出資的科學技術獎”。然而，2020年第三次修訂的《國家科學技術獎勵條例》（以下簡稱《獎勵條例》）以禁止性規范的形式強調前述地方行政機關“不得設立科學技術獎”。國務院立法規定與中央改革決策的表述不一致，形成了改革決策與立法決策之間的沖突。可見，自地方科技獎勵制度實施以來，圍繞省級以下地方科學技術獎能否設立的問題，一直伴隨著不同層面的立法規范沖突。地方科學技術獎的設立，究竟是以中央改革決策為依循，還是以國務院立法決策為依據，成為兩難之選。

目前，尚未發現針對上述規范沖突的合理解釋，遑論如何應對。國內學界關于地方政府科技獎勵的研究，主要集中在特定省份政府科技獎勵制度完善方面，較少涉及地方科技獎勵體系的層次結構問題，對省級以下地方科學技術獎設立的規范沖突幾無關注。國外有關科技獎勵的研究，多散見于科學社會學領域，科學家以及科學職業是科學社會學的重要研究領域，20世紀初，德國社會學家韋伯［1］在《以學術為業》的著名演說中，深入探討了科學作為一項職業的外部條件以及科學自身的內在使命，認為科學研究已經而且將永續進入專業化階段，這標志著科學與社會之間關系研究的開始。直到20世紀中葉，學術界才開始系統地對科技獎勵制度進行理論闡述，相關研究成果以美國社會學家默頓及其學生形成的“默頓學派”最為顯著。默頓［2］從科學規范的結構與獎勵結構之間的互動入手，揭示了科技獎勵制度的起源，認為科學發現的優先權之爭是科學的建制目標（擴充知識）與科學的規范結構（普遍主義、公有性、無私利性、有組織的懷疑）相互作用的結果。就本質而言，科技獎勵是對科學成就的一種承認，不同級別的科學成就對應的科技獎勵亦有等級之分。如默頓［3］所論，“對科學領域中有價值的東西的分級獎勵，即科學家同行表示尊敬的承認，是按照科學成就的分層等級進行分配的”。默頓的學生巴伯［4］則發現，科學共同體內部存在等級明確的社會分層體系，科學界分層離不開對科學家這一社會角色的評價，科技獎勵的榮譽等級是決定科學家地位的核心因素。而默頓的另一對學生喬納森·科爾和斯蒂芬·科爾兄弟［5］運用定量分析方法，對美國120所大學的2 036名物理學家進行問卷調查并開展實證分析，發現科技獎勵系統的作用在于鼓勵有創造力的科學家創造高質量科研成果，同時，阻止缺乏創造力的科學家開展下一步研究。上述研究揭示了科技獎勵等級化的合理性，從側面印證了地方科技獎勵對于激勵地方科技工作者的積極功能。不過，由于政治體制、科技體制、文化背景存在差異，各國地方科技獎勵制度的設獎者、獎勵范圍、獎勵對象、獎勵周期、獎勵形式各有不同，部分國家（如法國）的科技獎勵制度甚至不存在國家級與地方級的行政劃分。因此，地方科技獎勵制度研究具有特殊的地域性。

從功能主義視角分析，地方科技獎勵功能的充分發揮，與合理的地方科技獎勵體系結構密切相關。在深化改革科技獎勵制度的政策背景下，地方科學技術獎設立所面臨的規范沖突，導致地方科技獎勵體系主體結構處于不穩定狀態，限制了地方科技獎勵體系結構整體性功能的發揮，實有探討之必要。由于省級地方科學技術獎設立的規范依據較為明確，出于討論聚焦的考慮，本文所論及的地方科學技術獎主要是指省級以下地方科學技術獎。本文將界定地方科學技術獎的概念，梳理地方科學技術獎設立的規范沖突的歷史發展脈絡，并分析上述規范沖突產生的誘因，探究應對規范沖突的可能途徑。

1 地方科學技術獎概念解析

地方科學技術獎是相較于國家科學技術獎而論的。當前，我國已經基本確立國家科學技術獎、省級科學技術獎、社會力量科學技術獎“三位一體”的科技獎勵體系。從法教義學的立場界定，地方科學技術獎與省級科學技術獎應當是等值的概念，但此處探討的地方科學技術獎并非一個完全法律意義上的概念。簡而言之，本文所論的地方科學技術獎，是指地方人民政府為了獎勵特定行政區域內取得重大科學技術成果或者作出突出科學貢獻的個人和組織而設立的獎項，專指以某地方命名的科學技術獎，如青島市科學技術獎、成都市科學技術獎等。此類獎項體現了地方人民政府對科技工作者創造性科技成果的承認與鼓勵，因而有別于社會力量在地方設立的科學技術獎。

地方科學技術獎的設立，深受我國政治體制、經濟體制、科技體制、文化傳統、地方科技發展水平等多種因素的影響。作為正式的制度化獎勵形式，地方科學技術獎在不斷完善和發展過程中呈現出一定特征。

（1）行政性。從行為意義上講，地方科學技術獎是地方人民政府依法對相關科技活動實施的物質獎勵或者精神鼓勵，從根本上體現地方人民政府的意志，其設立和實施具有行政行為屬性，屬于特殊的行政獎勵行為。從結果意義上講，地方科學技術獎是以行政級別實現社會分層的，具有濃厚的官方色彩，地方行政級別決定其所代表的科研水平、榮譽等級、社會影響均低于國家科學技術獎。

（2）地方性。任何科技獎勵獎項的設立，都有其預期的功能定位，借以確定該獎種在社會分層中的位置［6］。顯然，地方科學技術獎定位于地方性科技獎勵，為滿足地方層次內科技工作者的激勵需求，其獎勵對象限于在地方科學技術進步活動中作出突出貢獻的個人和組織。地方雖然是一個可度量的地理空間概念，但并非一個封閉性的區域系統，具有一定開放性。各個地方之間不斷進行科技信息與人才交流，客觀上促進不同地方科學技術獎之間的制度競爭。

（3）自主性。地方科學技術獎是國家與地方在科技治理領域內縱向分權的生動體現，其所要解決的正是地方差異所造成的治理困難問題，由于各地方科技發展水平、科技人才力量、科技經費投入差距較大，為使稀缺的科技獎勵資源在各地方獲得有效配置，需要充分發揮各級地方人民政府的信息優勢，賦予其自主設立地方科學技術獎的裁量權。在堅持少而精原則的基礎上，地方人民政府可以自主設立科學技術獎項的類別、獎勵等級以及獎項數量。

（4）規范性。為確保地方科學技術獎建制目標的實現，必須建立一套行之有效的規章制度，用以評價、承認和鼓勵科技工作者的創造性貢獻。具言之，立法者制定一系列規范地方科學技術獎運行的地方政府科技獎勵制度，通過權利和義務的引導保障地方科學技術獎有效實施，而強制力保證實施的立法規范則可進一步提高地方科學技術獎的權威性和影響力。

2 地方科學技術獎設立規范沖突的歷史發展脈絡

地方科學技術獎設立規范沖突的形成并非“一日之功”，是我國特定時期內地方科技獎勵制度變遷的產物，有其自身的歷史發展脈絡。從立法明確性的要求來看，立法者對地方科學技術獎設立的立場經歷了從默示否認到明示否認的轉變，而中央作為地方科技獎勵制度改革的頂層設計者，對地方科學技術獎的設立則秉持有限承認的立場，這與立法者默示否認的立場有一定承接之處，但尚未與立法者明示否認的立場形成有效銜接，進而造成當前地方科學技術獎設立的規范困局。

作為地方科技獎勵制度的核心組成部分，地方科學技術獎具有數量相對較多、門檻相對較低的特點。科技獎勵的價值在于其稀缺性，“如果獎勵多了，將失去其聲望、影響力和激勵度”［7］。從理論上講，“當科學共同體成員為常量時，科技獎勵的聲譽與獲獎人數成反比”［8］。較多的獎項數目雖然可以強化地方科技獎勵廣度，但會弱化地方科學技術獎的激勵功能。因此，依據邊際效益遞減的經濟學原理，縮減地方科學技術獎項數量成為地方科技獎勵制度改革的基本方向。1999年4月國務院頒布《獎勵條例》，規定“省、自治區、直轄市人民政府可以設立一項省級科學技術獎”，并實施備案審查制度，《獎勵條例》僅規定省級科學技術獎的設立問題，但未涉及其它地方行政級別科學技術獎的設立問題，這在一定意義上形成規范漏洞。1999年7月國務院辦公廳轉發科技部擬定的《科學技術獎勵制度改革方案》，重申“各省、自治區、直轄市人民政府可以設立一項省級科學技術獎。除此之外，不再設獎”。該方案似乎有意填補《獎勵條例》形成的規范漏洞，強調“除此之外，不再設獎”，試圖排除其它地方行政機關設立科學技術獎的可能性，不過，從立法明確性的基本要求來看，究竟“不再設獎”的主體為何，仍是比較模糊的規則表達，這一疑問在隨后的部門立法中才得以明確。1999年12月科技部制定《省、部級科學技術獎勵管理辦法》，進一步明確規定“省、自治區、直轄市人民政府所屬部門不再設立科學技術獎”，將“不再設獎”的主體解釋為省級人民政府所屬部門，實際上是用“踩剎車”的方式將地方科學技術獎設立的主體拉回至省級人民政府層面。然而，上述立法始終沒有明確回應省級以下地方行政機關能否設立科學技術獎的問題。

從法理上分析，可以判斷立法者對省級以下地方行政機關設立科學技術獎的基本態度。任何立法都有體現其基本價值判斷的旨趣，個別規范的立法旨趣通常較為具體，在特定立法旨趣的統領之下，即使某一立法事實缺乏明文規定，亦有其適用的立法余地。基于立法技術上的考慮，本著縮減地方科技獎勵規模的立法要旨，在明確可以設立省級科學技術獎的前提下，其它地方科學技術獎自無設立的必要，此即為“明示其一即排斥其他”的解釋規則，“當制定法（只）對事實構成A賦予了法律后果R，因此R不適用于其他事實構成，即便其與A相似”［9］。由此推及，立法者實質上是以有意沉默的方式排除省級以下地方行政機關設立科學技術獎的可能性，這種立法方式一直延續至《獎勵條例》第三次修訂之前，持續20余年，可以認為立法者在這一時期對省級以下地方行政機關設立科學技術獎持默示否認立場。

不過，在科技管理實踐中，無論是省域、市域還是縣域，都面臨區域創新的現實性和緊迫性，通過科技獎勵激發科技工作者創新積極性，成為地方科技治理的內在需求。這就對決策者提出了一個非常現實的問題，即如何積極回應地方科技治理的實際需求，同時，充分發揮科技獎勵制度的結構化功能。如前文所述，盡管立法者對地市級科學技術獎的設立持默示否認立場，但是，地方科學技術獎并未在清理工作中成為歷史，反而有星火燎原之勢。2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）頒布之后，為實現科技獎勵的規范化運作，較大的市人民政府基于地方立法權，相繼以地方政府規章的形式制定科技獎勵辦法。2015年《立法法》修改之后，又有部分設區的市人民政府制定了科技獎勵類地方政府規章。尤為甚者，有縣級人民政府以行政規范性文件的形式設立地方科學技術獎，從而在事實上形成省、地市、縣三級地方政府科技獎勵的主體分層。2017年出臺的《深化改革方案》正視了這一問題的存在，并提供了一個可能的解決方案，運用“授權+限權”的方式重新設定了地方科技獎勵制度的基本框架。一方面，授權計劃單列市人民政府可以單獨設立省級科學技術獎，首次突破了科學技術獎設立僅限于省級人民政府層面的規定；另一方面，規定省級人民政府所屬部門、地市級人民政府及其所屬部門“不得設立由財政出資的科學技術獎”，這使得省級人民政府以及計劃單列市人民政府之外其它地方行政機關獲得設立無財政出資的科學技術獎的制度空間，實質上表明了對設立地方科學技術獎有限承認的立場，即省級以下地方行政機關只能設立無財政出資的地方科學技術獎，其典型形式為以精神獎勵為主的地方科學技術獎。當然，省級以下地方行政機關也可以鼓勵社會力量出資設立科學技術獎。值得注意的是，上述改革舉措曾以立法形式完整地體現在《獎勵條例》（2017年修訂征求意見稿）第7條以及2018年《獎勵條例》（修訂送審稿）第7條中。然而，2020年正式修訂的《獎勵條例》卻規定上述地方行政機關“不得設立科學技術獎”，以明確的立法形式排除了省級人民政府以及計劃單列市人民政府之外其它地方行政機關設立無財政出資的科學技術獎的可能性，意味著立法者對地方科學技術獎設立的立場由默示否認轉向明示否認，這就與《深化改革方案》中地方科技獎勵制度的改革決策沖突。地方科學技術獎的規范性，決定其設立須以《獎勵條例》作為上位法依據，而《深化改革方案》作為地方科技獎勵改革的頂層設計，是《獎勵條例》修訂的政策依據，具有“高級法”背景。無論是執行《深化改革方案》，還是遵循《獎勵條例》，都會使地方科學技術獎設立陷入合法性的兩難困境。

3 地方科學技術獎設立規范沖突的多重制度邏輯

任何場域秩序的形成，都依賴于促進場域組織與個體有效互動的制度體系，這些制度通常建立在特定邏輯的基礎之上，有其各自制度邏輯。制度邏輯是指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制［10］，不僅形塑場域中不同組織和個體的行為方式，還規制場域中社會行動者的行為偏好和行動目標。譬如，政府的制度邏輯是通過立法與科層等級組織對人類活動進行理性化和調節規制［11］。傳統的制度邏輯理論重在詮釋某項制度如何影響行動者的行為選擇，然而，行動者通常處于多重制度塑造的環境中，只有把制度環境視為多重制度邏輯的混合體，才能準確理解不同行動者的行為動機和行為方式。因此，多重制度邏輯視角有利于合理分析制度變遷中不同制度的作用機制及其互動形式。地方科學技術獎屬于人為的制度設計，圍繞地方科學技術獎設立所產生的場域秩序中，黨中央、國務院、地方人民政府、科技工作者等不同主體在各自依據的制度邏輯約束下相互作用，彼此影響，也形成多重制度邏輯間沖突，進而誘發地方科學技術獎設立的規范沖突。本文運用多重制度邏輯分析框架（見圖1），探討不同制度邏輯在地方科學技術獎設立的規范沖突中所扮演的角色。

3.1 國家邏輯

國家邏輯旨在強調黨中央、國務院對國家思想和主張的根本依循，主要體現為決策者通過治國理念導向與戰略頂層設計表達國家意志［12］。黨中央和國務院作為地方科學技術設立場域秩序中的兩級主體，其所遵循的國家邏輯在本質上具有耦合性，即同為“激勵自主創新、激發人才活力、營造良好創新環境”。在踐行創新驅動發展理念的過程中，黨中央提出將“控制獎勵數量，提高獎勵質量”作為地方科技獎勵改革的戰略目標和方向，通俗地講，就是繼續堅持“小而精”的設立原則，充分發揮地方科學技術獎在推動經濟社會發展中的積極作用。然而，如何控制獎勵數量，中央頂層設計僅僅提供了抽象的改革理念，并未規定具體的量化標準和考核要求，改革目標具有一定模糊性。同時，《深化改革方案》中“不得設立由財政出資的科學技術獎”的明確規定，為地方科技獎勵體系建設保留了想象的制度空間。如前文所述，黨中央在改革過程中力求發揮地方科技獎勵結構的最佳功能，某種意義上講，控制獎勵數量與優化獎勵結構并不矛盾，在增加地方政府科技獎勵結構層級的基礎上，大幅減少地方科學技術獎的獎勵類別、等級、獎項數量，同樣可以實現數量控制的改革目標。因此，基于黨中央改革決策的國家邏輯判斷，省級以下地方行政機關設立無財政出資的科學技術獎是一種可能的制度設計。

《深化改革方案》出臺之后，貫徹執行黨中央在科技獎勵領域的重大決策部署，是國務院立法修訂的制度邏輯。鑒于中央改革決策具有框架規范的特征，國務院擁有相應的行政立法裁量權，可以針對如何“控制獎勵數量，提高獎勵質量”進行具體制度設計。就地方科學技術獎設立而言，實現《獎勵條例》立法規定與《深化改革方案》改革決策之間的銜接、協調與自洽，成為《獎勵條例》第三次修訂的內在驅動力。不過，從立法修訂結果來看，國務院完全收縮了省級以下地方行政機關設立地方科學技術獎的權限，從立法技術上完成了由默示否認向明示否認的立場轉換。如何理解這一轉變，其背后的行為動機為何，隱含著對上述行為制度邏輯的進一步追問。本文認為，國務院立法修訂的制度邏輯并未發生根本改變，只是在具體執行方式上出現一定偏差。也就是說，國務院立法決策與黨中央改革決策對地方科技獎勵制度的改革目標具有統一的認識和遵循，只是未在行政立法裁量的范圍內完全實現改革決策的目標期待。當前，我國已進入全面深化改革的攻堅階段，隨之而來的矛盾、挑戰與復雜問題會進一步加大改革難度，為減少改革阻力并降低改革風險，須用法治思維與方式推進改革，以實現改革決策的法治化。如果采取與改革決策不一致的立法處理方式，則可能導致改革決策與立法決策之間無法形成有效銜接。

3.2 績效邏輯

績效邏輯是地方各級人民政府組織貫徹執行國家政策與立法過程中遵循的制度邏輯，主要體現為地方各級執行主體為通過績效考核而進行風險規避與利益追求（崔佳琦，2022）。科技獎勵的作用不僅在于對科技工作者的科研成果予以肯定和承認，還會對科學共同體的社會分層、科技資源調節分配以及科學技術發展方向產生直接影響［13］。從地方科技獎勵制度發展歷程來看，地方人民政府一直是地方科學技術獎的踐行者，其扮演的積極角色與我國政府治理體制存在一定關聯。有學者從縱向行政發包理論和橫向晉升競爭理論兩個維度詮釋我國現行行政內部管理體制，從縱向上看，我國上下級政府之間是發包方與承包方的行政權力分配關系，發包方擁有包括人事權、檢察權、指導權在內的正式權威以及剩余控制權（如否決權和干預權），承包方則擁有以廣泛自由裁量權為主要特征的具體執行權（事權）。在內部控制方面，上級政府對下級政府的考核以結果為導向，強調“誰主管，誰負責”的人格化屬地管理責任［14］。從橫向上看，處于同一級別的地方政府官員為了獲得政治晉升，會圍繞區域經濟發展績效進行“政治錦標賽”競爭與博弈［15］。這意味著，為實現職務晉升的組織激勵目的，地方政府官員對上級政府的政策指令通常表現出強烈的執行意愿和競爭動機［16］。

行政發包制為地方官員自主決策提供了穩定的自由裁量空間，上級政府對下級政府的分權承諾，可以確保地方政府免除行政決策經常被上級政府否決的擔憂。而地方政府官員之間的政治競爭推動區域間經濟競爭，各級地方人民政府競相追逐人才、資本、技術等關鍵性生產要素，以便搶得高新科技產業發展先機。城市作為科技創新活動的主陣地，憑借資源流動便捷、生產要素聚集、孵化主體多元等優勢，已成為助推科技創新能力實現新飛躍的核心引擎［17］。在創新型城市建設過程中，科技獎勵對科技創新的積極作用不容忽視。為取得科技人才資源競爭優勢，省級以下地方行政機關運用自主決策的行政立法裁量權設立地方科學技術獎，意圖借助科技獎勵政策工具激發科技創新行為，因此，地方科學技術獎不可避免地打上地方人民政府意志的烙印。我國地區發展不平衡的問題依然存在，不同地方所處科技發展階段以及所欲達成的科技發展目標存在差別，這就決定地方人民政府利用科技獎勵政策工具的方法和力度存在差異。在經濟績效考核競爭的驅使下，不同地方科學技術獎的獎勵對象、獎項類別、獎項等級、獎項數量規定不一，客觀上加劇了地方科學技術獎設立的泛化趨勢，并不斷突破上位法對地方科學技術獎設立的規范限制。上述行為方式既體現不同地方行政機關的行政自主性，又反映出地方行政機關不同的行政風險評估水平。

3.3 行業邏輯

行業邏輯是從微觀層面判斷從業者行為方式遵循的制度邏輯。對于大多數科技工作者而言，國家科學技術獎可望而不可及，并非每一位科技工作者都有競爭國家科學技術獎的意愿與實力。但是，各領域都有精英群體，他們期待自身科研成果獲得科學共同體內外的承認和肯定，因此，地方科學技術獎的設立是有必要的。基于科技獎勵增強效應理論，即使是較低層次的科研成就也需要獲得相應科技獎勵，美國學者加斯頓［18］在探討增強效應與科學產出率間關系時指出，增強效應是一個人借以促進繼續研究的過程，科學家在某一時間點做出某些成就，因相關貢獻而獲得的承認將影響其在第二時間點的產出量。低級別科技獎勵所產生的增強效應可以激發地方科技工作者創新積極性，激勵其獲得更多、更高科技成就。科技工作者對地方科學技術獎的正向評價和合理期待，構成地方科學技術獎設立的民意基礎，從這個意義上講，在地方科學技術獎設立的規范沖突中，科技工作者充當了不可忽視的參與者角色。

綜上所述，地方科學技術獎設立規范沖突的形成，隱含多重制度邏輯作用的角力。圍繞能否設立科學技術獎這一議題，多重制度邏輯間既有互動耦合之勾連，又有矛盾沖突之對立，前者體現為對地方科學技術獎設立的一致立場，后者體現為對地方科學技術獎設立的觀念分歧。

4 地方科學技術獎設立規范沖突的應對之策

自《獎勵條例》修訂實施以來，中央改革決策與國務院立法決策之間的規范沖突已經影響到地方立法層面。在隨后修訂的省級科技獎勵地方政府規章中，有的遵循《獎勵條例》中“不得設立科學技術獎”的規定，有的沿襲《深化改革方案》中“不得設立由財政出資的科學技術獎”的規定，也有的采取立法沉默的策略，有意留下立法漏洞。此外，還出現立法規定與立法政策解讀不協調的情形，如某地方科學技術獎勵辦法規定，“其他國家機關、群眾團體以及參照公務員法管理的事業單位，不得設立科學技術獎”，而其科技廳發布的政策解讀強調上述部門“不得設立由財政出資的科學技術獎”。上述立法現象是實踐中地方科技獎勵體系構成不確定性狀態的真實寫照。研究預示，地方科學技術獎設立的規范沖突將影響地方科技獎勵制度整體功能的發揮，降低地方科技治理效率，造成地方科技治理秩序混亂。可行的應對之策是從源頭化解《深化改革方案》改革決策與《獎勵條例》立法規定之間不一致的規范困境，并以此為契機，推動整合地方科學技術獎設立規范的碎片化，以充分發揮地方科技獎勵體系的結構化功能。

4.1 規范選擇：地方科學技術獎設立規范沖突的初步化解

《深化改革方案》與《獎勵條例》在類型上是軟法與硬法的關系，在內容上是協同共生的關系，兩者在規范目的與規范內容方面有諸多耦合之處，共同的制度利益驅使兩者相互作用并彼此影響，兩者在設立地方科學技術獎問題上的不同規定，使規范選擇成為初步化解地方科學技術獎設立規范沖突的必經路徑。本文認為，應當以《深化改革方案》作為規范選擇，理由論證如下。

（1）《深化改革方案》具有優先于《獎勵條例》的效力位階。在社會主義法治時代，堅持黨的領導是立法工作最根本的政治保障。黨對立法的領導主要通過制定路線方針政策的方式實現，通過政策指導立法活動，是黨實施重大決策的重要方式。就作用方式而言，政策既可作為立法依據，又可轉化為立法規范，這是政策獲得穩定化、持續化、規范化實施的必然途徑。《行政法規制定程序條例》第3條明確規定，制定行政法規，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。《深化改革方案》由中央全面深化改革領導小組第三十三次會議審議通過，屬于黨中央針對國家科技獎勵制度改革的決策部署，因而具有效力上的約束性和優先性。

（2）《深化改革方案》契合地方科技治理制度需求以及科技工作者的承認期待，符合地方科技獎勵制度未來發展趨勢。地方科學技術獎的行政性和自主性表明地方人民政府在其設立問題上具有主導作用，在發展區域經濟的任務環境下，科技人才競爭壓力驅使地方政府高度重視科技獎勵作為創新政策工具的積極功能，設立地方科學技術獎成為必然的立法途徑，地方科學技術獎的地方性使得特定區域內科技工作者的獎勵需求有了實現的可能性。《深化改革方案》“不得設立由財政出資的科學技術獎”的改革決策是一項創新的制度規定，可以一定程度上滿足地方人民政府和地方科技工作者的制度需求，為地方科技獎勵體系建設指明方向。

（3）作為改革決策的《深化改革方案》應當轉化為立法決策。黨的十八屆四中全會提出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。在中國特色社會主義法律體系形成的前提下，改革必然伴隨立法修改，即對已有法律體系進行變革、完善，破除和調整原有立法形成的利益格局，使之適應社會發展需要，最終實現良法善治。實現改革決策法治化，是立法與改革決策相銜接的必由之路，這就需要通過立法方式確認改革決策相關內容。因此，《獎勵條例》應當以《深化改革方案》作為立法修訂的指導方針和規范依據。

（4）《獎勵條例》在地方科學技術獎設立規范上的處理方式有待優化。《獎勵條例》在事實上已經實現大部分改革決策的法治化，新修訂的《獎勵條例》落實了由推薦制調整為提名制的改革要求，完善了科技獎勵評審的職責、標準、程序，強化了科技獎勵的榮譽性，更加注重科技獎勵誠信體系建設。這些規則變化都是對《深化改革方案》改革措施的立法回應（見表1），當然，并非所有改革決策都轉化為立法規范，如《深化改革方案》的科技獎勵工作后評估制度，至今仍停留在政策措施層面。這意味著，對于哪些改革決策可以定型為立法規范，立法者具有一定裁量權。盡管《獎勵條例》中“不得設立科學技術獎”的禁止性規定，在“減少獎勵數量，提高獎勵質量”的改革方向上與《深化改革方案》的決策目標具有一致性與共生性，但在具體立法路徑上仍有較大的制度改進空間，應當與《深化改革方案》的規定保持一致。

4.2 規范處理：地方科學技術獎設立規范碎片化的有效整合

規范選擇之后，需要整合地方科學技術獎設立規范的碎片化問題。本文認為，地方科學技術獎設立規范的整合可以嘗試不同處理路徑。

（1）啟動行政解釋機制，明確“不得設立科學技術獎”的立法含義。相比較而言，行政解釋屬于行政系統內部處理立法爭議的解決機制，可以確保行政法規立法內容和結構的完整性，是最為經濟和便捷的處理方式。在實踐中，行政解釋多以“復函”“意見”“答復”等形式作出，請求行政解釋的主體多為國務院部委以及地方人民政府法制機構。值得注意的是，近十多年來國務院幾乎未開展行政解釋，這一定程度上反映出行政解釋機制尚未形成常態化的工作機制。依《行政法規制定程序條例》第31條規定，行政法規規定需要進一步明確含義的，由國務院解釋。地方科學技術獎設立在“禁”與“放”上的不同規定，體現了決策者對地方科技獎勵創新激勵功能和整體結構設計的不同考慮。依據《深化改革方案》改革決策規定，地方科學技術獎可以分為由財政出資的科學技術獎、無財政出資的科學技術獎兩種科技獎勵類型。據此，國務院有必要專門明確《獎勵條例》第36條第2款中“科學技術獎”的含義專指由財政出資的科學技術獎。若依此解釋，則《深化改革方案》將實現與《獎勵條例》的有效銜接。

（2）啟動備案審查機制，審查改革決策與立法決策之間的一致性。長期以來，能否依據黨的路線、方針、政策對法規進行審查，是理論界和實務界討論較多的問題，這一問題在《立法法》中無法獲得明確指引，《立法法》第96條隱含了備案審查采用的合憲性標準、合法性標準、合理性標準。2019年全國人大常委會出臺《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，該辦法第37條規定了法規審查的政治性標準，即在審查研究中發現法規有與黨中央重大決策部署不相符或者與國家重大改革方向不一致的，應當提出意見。這意味著，全國人大常委會有權據此處理國務院立法決策與改革決策不一致的情形。實踐中，審查機關一般采取溝通、協商等“軟性”方式處理相關立法爭議問題［19］，但并不排除采取提出書面意見、督促糾正等進一步的剛性措施，至于撤銷或者要求修改、廢止則是最為嚴厲的處理措施，可見，備案審查機制具有一系列具體的工作步驟與方法，可以在行政解釋機制失靈的情形下提供有效的制度供給。具言之，在行政解釋缺位的情形下，《獎勵條例》第36條第2款中“不得設立科學技術獎”是否與《深化改革方案》“不得設立由財政出資的科學技術獎”不一致，可以通過備案審查機制進行政治性審查。

（3）開展立法清理工作，消除地方立法中地方科學技術獎設立規范之間的矛盾。唯有實現中央立法決策與改革決策有效銜接，地方立法與上位法、中央改革政策、同位法之間不協調、不適應等問題才有清理之可能。為提高立法工作效率，節約立法資源，可以針對地方科學技術獎設立規范進行“包裹立法”式的立法專項清理，集中精力在較短時間內處理如下立法問題：一是省級科技獎勵類地方政府規章中地方科學技術獎設立規范依據不統一的問題，應將地方科學技術獎設立的規范依據統一明確為《深化改革方案》中“不得設立由財政出資的科學技術獎”的規定。二是省級科技獎勵類地方政府規章中地方科學技術獎設立規范與上位法相抵觸的問題，如某地科學技術獎勵辦法規定，“設區的市、縣（市、區）人民政府應當設立科學技術獎。具體辦法由設區的市、縣（市、區）人民政府規定，獎勵經費列入本級財政預算”。一方面，上述條款以命令性規范的形式規定設區的市、縣（市、區）設立地方科學技術獎的義務，直接違反上位法《獎勵條例》中“不得設立科學技術獎”的禁止性規范；另一方面，上述條款明確規定科學技術獎經費來源為財政資金，與《深化改革方案》中“不得設立由財政出資的科學技術獎”的改革決策相違背，理當廢止。三是部分市級科技獎勵類地方政府規章的立法不作為問題，即相關地方政府規章與當前所處立法環境脫節。當然，立法專項清理針對性強、涉及面廣，不免帶有一定運動式清理的色彩，宜從立法協同的視角評價其積極功能。

5 結語

針對省級以下地方行政機關能否設立地方科學技術獎的問題，《深化改革方案》與《獎勵條例》的立場不一致，由此引發地方科學技術獎設立的規范沖突，為地方科技獎勵體系構建帶來諸多不確定性因素。然而，地方科學技術獎設立的規范沖突有其存在的邏輯基礎，是多重制度邏輯彼此影響、共同作用的結果。為充分發揮地方科技獎勵制度科技創新激勵的功能，應當以《深化改革方案》改革決策為依據，著力解決地方科學技術獎設立規范的碎片化問題，以實現不同地方科學技術獎設立規范之間的協調性。限于議題關系，本文僅從形式上討論地方科學技術獎能否設立的問題，至于如何從內容設計方面探討設立“無財政出資”的地方科學技術獎，將以另文詳述。

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（責任編輯：萬賢賢）

英文標題The Standard Contradiction for Establishment of Local Science and Technology Awards and Countermeasures

英文作者Cao Haijing，Wang Yan

英文作者單位（Law School，Huazhong University of Science and Technology ，Wuhan 430073，China）

英文摘要Abstract：The local science and technology award is the focus of the construction of local science and technology award system in China， and it is of great significance to promote and protect local scientific and technological innovation. The Plan on Deepening the Reform of Science and Technology Award System issued in 2017 stipulates that local people's governments below the provincial level shall not set up science and technology awards funded by finance， while the Regulation on National Science and Technology Awards （2020 Revision） emphasizes that the above-mentioned local administrative organs shall not set up science and technology awards in the form of prohibitive norms， resulting in standard inconsistencies between the reform decision on science and technology reward system by the Central Committee and the legislation of science and technology reward of the State Council. This problem gives birth to the standard contradiction of establishing local science and technology awards by local administrative organs below the provincial level， i.e.， it is unsure whether the reform decision on the science and technology reward system by the Central Committee shall prevail or the legislation of the State Council shall prevail. Therefore this paper aims to analyze and deal with this problem.

At present， domestic researches mainly focus on the improvement of the science and technology award system of specific provinces， and lack discussion on the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards below the provincial level. Although foreign researches reveal the rationality of the grading of science and technology awards， they seldom analyze the hierarchical structure of the local science and technology award system. Therefore， the research on the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards is of special regional characteristics. In this paper， the concept of local science and technology award is strictly defined. By comprehensively using the research methods of normative interpretation， value analysis， historical comparison and logical demonstration， this paper takes the norms of central and local science and technology award system as the research text， sorts out the historical development vein of the contradiction of local science and technology award establishment in combination with the actual situation of the governance on local science and technology award， analyzes the institutional logic of the contradiction， and deeply analyzes the possible ways to deal with the contradiction.

The results show that， in the priority order generated by the establishment of local science and technology awards， the CPC Central Committee， the State Council， local people's governments， scientific and technological staff and other different field subjects interact and influence one other with the constraints of their respective institutional logics， resulting in the wrestling of multiple institutional logics such as national logic， performance logic and industry logic， which leads to the standardization contradiction of the establishment of local science and technology awards. One feasible countermeasure is to clarify the priority of the reform decision on science and technology reward system by the Central Committee， based on which to integrate fragmentation of the established norms of local science and technology awards; then it is suggested to solve the inconsistency between the central science and technology award system reform decision and the State Council science and technology award legislation through the administrative interpretation or filing review mechanism， so as to realize the effective connection between the reform decision and the legislative decision; thirdly the coordination and unification of the establishment of local science and technology awards can be realized through the legislative clearing mechanism to solve the contradiction such as the non-uniform standard basis for the establishment of local science and technology awards in the provincial science and technology award local government regulations， and the conflicts with the upper law and the legislative omission.

This paper systematically explains and responds to the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards below the provincial level. The research results have a positive guiding significance for eliminating the uncertain factors in the construction of the local science and technology award system and giving full play to the structural function of local science and technology awards.

英文關鍵詞Key Words：Local Science and Technology Awards; Institutional Logic; Administrative Legislative Discretion; Selection of Standards; Integration of Standards

收稿日期：2022-10-15? 修回日期：2023-01-18

基金項目：湖北省社科基金一般項目（2020162）；湖北省人大研究課題（HBRDYJKT2021108）

作者簡介：曹海晶（1957—），女，湖北武漢人，博士，華中科技大學法學院教授、博士生導師，研究方向為行政法、立法學；王巖（1980—），男，河南南陽人，華中科技大學法學院博士研究生，研究方向為行政法。