產業政策服務市場主體存在的問題及建議

張 群，宋凱捷

(中國信息通信研究院，北京 100191)

1 我國產業政策體系概況

1978年黨的十一屆三中全會作出歷史性決策，提出將黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，我國開始引入產業政策的理念，在不同經濟發展階段，產業政策的制定實施呈現不同特征，特別是黨的十八大以來，更加注重功能性產業政策與創新政策的運用，有效激發了各類市場主體活力。

1.1 改革開放以來我國產業政策情況概述

我國產業政策從計劃管理與選擇性政策混合的政策體系，到選擇性產業政策為主再到選擇性與功能性產業政策相輔相成，共經歷五個階段。

理念引入期(1978—1988年)。產業政策成為推動計劃經濟向市場經濟體制漸進式轉型的有力工具。

初嘗期(1989—1993年)。《國務院關于當前產業政策要點的決定》發布，信貸、稅收等配套政策出臺，雖仍沿用不少計劃經濟管理措施，但地方和企業的經濟決策權有所擴大，經濟主體活力被激發。

選擇性產業政策體系形成期(1994—2001年)。發布《90年代國家產業政策綱要》，支持汽車工業、軟件和集成電路產業等發展的政策陸續出臺，計劃管理模式被完全取代，促進了產業發展與轉型升級。

調整與強化期(2002—2012年)。政策不僅針對特定產業，更多表現為對特定技術路線、產品與企業的扶持或限制，支持戰略性新興產業、技術研發等政策對經濟結構升級起到重要作用。

向功能性政策轉型期(2013年至今)。政策更加注重發揮市場機制的作用和營造公平競爭環境，創新驅動、發展先進制造業、培育新業態新模式等成為政策支持重點[1]。

1.2 現階段產業政策支持市場主體發展的舉措及政策成效

黨的十八大提出，更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的決定作用，黨的十九大強調，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，從宏觀角度強調了市場主體作用，以此為指引，相關的產業政策更加注重協調政府與市場關系、激發市場主體活力和創新創業精神。主要體現在以下四大特征。

第一，注重創新驅動發展，創新實力明顯增強。“大眾創業萬眾創新”、《國家創新驅動發展戰略綱要》、企業研發費用加計扣除等政策全面發力。初步測算2021年全社會R&D經費投入2.8萬億元，研發投入強度再創新高。戰略高技術領域取得新跨越，高端產業取得新突破，如通過政策設計、標準制定、牌照發放等舉措，我國經歷“1G空白、2G跟隨、3G突破、4G并跑”后，實現了“5G領先”，5G移動通信技術率先規模化應用。

第二，注重發展先進制造業與新興產業，壯大實體經濟。“互聯網+”、《中國制造2025》、《數字經濟發展戰略綱要》等政策相繼出臺，戰略性新興產業和先進制造業加速壯大，高技術制造業、裝備制造業帶動增強，新能源汽車、太陽能電池產量高速增長。新產業新業態茁壯成長，數字經濟規模連續多年位居世界第二。

第三，注重結構性調整，去產能與降成本效果顯著。發布《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，鋼鐵、煤炭等行業產能利用率有明顯回升。實施大規模的減稅降費政策，2021年全年新增減稅降費約1.1萬億元，助力企業紓困發展，市場主體獲得感明顯增強。

第四，注重環境營造，激發各類市場主體活力。強化知識產權保護，支持民營企業改革發展，出臺國企改革三年行動方案，支持中小企業發展等政策包，有效破解企業生產經營中的堵點痛點，有效激發市場活力，全國市場主體已突破1.5億戶，推動我國經濟總量邁向百萬億元大關。

2 當前我國產業政策體系面臨的問題及對市場主體發展的影響

近年來，我國產業政策持續加速改革，各級政府部門發布了不少新舉措、新辦法，但在政策定位、政策導向、政策機制等方面仍存在一些問題，存在市場失靈，影響要素資源優化配置，制約市場主體活力釋放和潛力激發。

2.1 政策定位不夠科學，政府干預過多導致資源錯配

其一，政策更多服務短期宏觀調控目標。如2014年煤炭產能嚴重過剩，“去產能”靠“定指標”層層下達，去煤過急過快，然而市場對煤炭需求遠超預期，導致2021年年底又重啟已關停煤礦，造成巨大的投資和資源浪費。再如在制定鼓勵和淘汰的產業目錄、技術路線時，往往忽略市場、經濟性等因素，分散了有限資源，還出現選擇失敗，比如對鋼鐵高端設備的選擇性支持，導致型材、中厚板等高端產品產能利用率一度不足70%。其二，存在“扶大限小”問題。片面追求規模，很多政策資源被大企業享受，中小企業協會反映，重大專項、科研計劃等往往對固定資產投資、人才等設定較高要求，而大部分專精特性中小企業因難以滿足條件而被排除在支持范圍。

2.2 政策導向不夠鮮明，引發產業發展的非理性行為

其一，對一些新興產業界定不夠明晰。企業反映目前對工業軟件、人工智能等一些新興產業缺乏清晰定義，執行層面也無法作出有效識別，部分企業為享受政策發展大量低水平技術和產品，不滿足行業高端發展需求，甚至導致“劣幣驅逐良幣”，或出現騙補現象。其二，對傳統產業相關政策缺乏明細化規定。社會和相關部門對傳統產業產生天然的“排他”和歧視，如金融部門將節能環保政策簡單等同于“環保一票否決制”和對高耗能領域的限制性政策，客觀上制約了相關行業總體資金供給。

2.3 政策機制不夠合理，造成產能過剩和結構的失衡

其一，缺乏系統的頂層設計和指導，造成產業無序發展。多地投資數據中心建設大多各自為政、相互分離，缺乏統一部署和調配，造成煙囪效應和重復浪費，根據《2018—2019中國“新基建”發展研究報告》，當前我國數據中心整體資源空置率超過50%。其二，地方缺乏差異化規劃。地方政府為對自身定位模糊，對某些產業“一哄而上”，未結合本地實際做出針對性規劃和政策設計，如僅2021年上半年就有分布26個省市的232家整車企業生產新能源汽車，但同質化競爭嚴重，缺乏附加值高、帶動力強的生產企業。

2.4 政策環境不夠完善，市場化法治化環境有待完善

其一，存在市場準入限制。出于國家安全、數據保護、審慎監管等目的，一些重點行業仍以國有投資為主，并未向市場放開，形成民間投資的玻璃門。其二，部分地方政府缺乏法律意識和契約精神。企業投資經營得不到保障，如政府換屆或領導更替后拒不履行前任官員與企業簽訂的合約，一些地方招商引資時“敲鑼打鼓”，投資引進和項目上馬后“關門打狗”，濫用行政權力查封企業。其三，地方政府支持企業發展往往附加不合理的限制性條件。相關政策落實時不以創新和發展水平為第一考量，如部分地方政府出于稅源管控等目的，往往要求新基建、互聯網等這種“物理分散，邏輯集中”的企業在當地開辦公司，極大增加了企業負擔。

2.5 政策手段不夠靈活，對市場主體支持精準度不夠

其一，政策供給與市場主體需求有落差。如某再貸款再貼現政策要求，單戶企業最高可獲得50萬元貸款，然而該額度尚無法滿足小微企業100萬～200萬元普遍信貸需求。又如很多政策以企業經營年限、營收規模、主營收入增長等作為準入門檻，往往錯過了企業最需要支持的初創期，或者導致企業更加偏愛發展技術門檻低、回報周期短、變現快的領域。其二，對市場主體階段性需求未做到區別對待。如不劃分產業發展階段“一通到底”的補貼政策，導致部分企業已習慣于“等、靠、要”，而非積極地進行市場開拓和技術創新，缺乏核心競爭力。其三，現有政策對新業態“水土不服”。如當前我國數據分級認證體系未建立，數據流通各環節標準缺乏統一共識，導致數據要素供給質量不高、流通不暢，尚不足以支撐我國數字經濟與實體經濟融合發展。

2.6 政策配套有待提升，制定與執行缺乏體系化安排

其一，產業政策制定過程相對封閉。主要是行業主管部門和專家參與，行業組織、地方政府、企業參與程度較低，導致政策不容易打到核心痛點。其二，部門協調和資源統籌不足。特別是在融合性新興產業問題更為突出，如工業互聯網涉及工業、新一代信息技術等多領域，而我國標準化工作主要按照行業分類垂直化管理，導致工業互聯網相關標準制定難、推廣更難，制約了產業發展。其三，產業政策部署缺乏體系化思維。如我國集成電路產業雖獲得大量支持，但發展思路仍以單點突破為主，產業集群式發展模式尚未形成，導致國產集成電路產品即使研制出來，也很難獲得足夠的市場應用機會和技術迭代空間，部分新產品上市審批手續和流程仍有進一步壓縮空間。其四，重政策制定、輕監督評估。政策監督評估工作總體比較滯后，政策評估沒有形成體系化的制度安排，評估工作還處于偶發、散點狀態，缺乏對政策的有效性全面掌握，改進和優化政策實施缺乏方向指引。

3 完善我國產業政策體系、支持市場主體發展的思路及建議

未來建議加快產業政策調整和優化，大力構建與新時代發展需求相匹配的政策支持體系，推動產業政策框架更完整、產業政策措施更精準、產業政策落地實施更有效，持續增強市場主體的獲得感。

3.1 推進產業政策改革主要思路

當前，推進產業政策改革的關鍵在于理順政府與市場的關系，特別要突出問題導向和目標導向，瞄準產業政策制定和實施過程中存在的定位不準、執行不當、效果不好等問題，以“推動產業政策向普惠化和功能性轉型，激發各類市場主體活力”為主線，充分發揮“有為政府，有效市場”作用要求[2]，回歸產業政策彌補市場失靈的本源，構建以功能性產業政策為主的政策模式，建立與市場有效互動的政策治理機制，創新引導市場的政策手段，推動形成“市場友好型”產業政策體系。

主要應當把握以下三點：一是要著力推動政策模式從以選擇性產業政策為主轉向功能性、普惠性，將功能性政策更多瞄準自然壟斷、信息不完全、外部性、公共物品等市場失靈領域，縮小選擇性產業政策的范圍，從一般競爭性領域退出，對戰略性產業、衰退型產業等，打好產業政策“組合拳”；二是要著力推動政策工具從以行政化措施為主轉向市場化、法制化手段，以創造公平競爭環境為主，原則上不指向行業規模速度、產業集中度、技術工藝路線、產品結構等微觀目標，減少政府直接干預；三是要著力推動政策制定實施從有限參與、封閉運行轉向多元共治、動態調整，鼓勵各利益相關方共同參與，由以往單一主體轉向多維度溝通交流，同時規范政策制定實施程序，由過去重制定、輕執行向產業政策全流程治理機制轉變，提高政策針對性和有效性。

3.2 下一步政策建議

3.2.1 調整政策定位

調整政策定位，即從選擇性產業政策為主，向功能性產業政策為主轉型。

第一，在一般競爭領域和多數行業，實施普惠性、功能性、穩定性的產業政策，讓市場選出最具潛力且符合特定發展階段的產業，并給予同等的制度激勵和政策支持。對于市場化程度高的產業，充分鼓勵市場競爭，打造市場主體可持續的“自我造血”能力。

第二，在涉及國家戰略的部分前沿領域，建議保留選擇性產業政策，特別是聚焦搶占國際競爭制高點的戰略性產業、國家安全產業和技術受制于人產業，要充分發揮市場經濟條件下集中力量辦大事的新型舉國體制優勢，打造產業主體、產業要素融合互動的矩陣式政策體系，促進產業鏈上下游集群式攻關和發展。

3.2.2 突出政策導向

突出政策導向，即清晰表達政策意圖，提高政策傳導效率。

第一，加大對前瞻性基礎性原創成果的支持。聚焦市場不愿介入的基礎研究、關鍵共性技術研究領域，利用政府采購、科研項目等多種方式支持通用、底層和前沿技術研發。引導金融資本加大對集成電路、人工智能、機器人技術、生物醫藥等重點領域和關鍵環節的支持，促進資本精準服務產業鏈供應鏈重點領域和“專精特新”企業。

第二，釋放明確政策信號。結合傳統產業特征和轉型要求，進一步明確傳統產業轉型升級和戰略新興產業發展方向，規范相關政策具體支持范圍和標準，加強對政策目標、支持范圍、政策內容等的解讀和研判，避免企業解讀政策如同“開盲盒”，出現誤讀或過度解讀。

3.2.3 健全政策體系

健全政策體系，即發揮政策合力，推進防范和化解產能過剩和結構調整。

第一，加強全國“一盤棋”統籌規劃。從全局角度加強不同行業、不同區域的整體協同，設計發展目標、發展路線和空間布局時充分結合行業特征、發展階段、區位特點，注重產業與土地、人口等不同要素及各類規劃間有序銜接和協調統一，優化功能布局，防止無序發展。統籌兼顧市場實際訴求和技術發展水平等，從“急剎車”“一刀切”轉向適時適度、區別對待，鼓勵采用市場化方式“去產能”。

第二，推動各地因地制宜差異化部署。綜合考慮各地區位優勢、資源稟賦、產業基礎、氣候條件等開展針對性產業規劃和政策制定，避免采用排名方式刺激地方盲目上馬，鼓勵各地差異化和多元化發展[3]。

3.2.4 完善政策環境

完善政策環境，即聚焦市場化競爭，完善市場化、法治化政策體系。其一，進一步放寬市場準入。明確市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。其二，強化市場化舉措。逐步減少選擇性補貼、投資補助等不公平政策措施，更多采用普惠性減稅、產業基金股權投資、政府市場采購、消費者補貼等市場化舉措[4]。其三，完善法制化營商環境。廢除對非公有制經濟的不合理規定，消除各種隱性壁壘，加強各類所有制經濟產權保護。持續推進在項目資金、稅收優惠、要素獲得、經營運行、招投標等方面公平競爭，審慎將企業規模、經營年限、主營收入等作為前提條件。其四，創新新業態新模式支持方式。打破傳統業態按區域發展的慣性思維，探索構建區域稅收分成機制，推動公司注冊地和交易發生地共享稅收、共同管理。健全適應數據要素特點的稅收征收管理制度。

3.2.5 優化政策手段

優化政策手段，即加強精準施策，保障市場主體高質量發展。其一，針對中小企業，利用企業海量數據開展金融產品和服務創新，引導金融機構探索利用數字技術為企業增信，提供個性化和精準化金融服務。加大對科技含量高、創新投入大的初創企業培育力度，引導融資擔保和再擔保機構支持發展。鼓勵區域性股權市場設立專精特新專板。其二，針對國有企業，在能源、交通、電信等行業和非自然壟斷環節，繼續深入推進產權結構多元化和國有企業混合所有制改革，積極引入優勢互補并能提供戰略支持的非國有資本。其三，針對民營企業，建立有效的產權保護制度，通過政府采購、消費補貼等市場化方式對企業加大普惠支持力度。其四，針對外資企業，符合條件的支持其在A股上市，進一步放寬外資市場準入。

3.2.6 完善配套機制

完善配套機制，即加強產業政策與其他政策目標銜接和協調機制，健全政策評估監督體系，形成“前期研究—制定—實施—監督—評估—退出”全流程產業政策體系化機制。

第一，建立政策制定多元參與機制。制定過程中充分吸納國家各部門、地方政府、行業組織、市場主體等各方訴求，落實企業家參與涉企政策制定機制。強化司法審查和競爭審查。

第二，加強統籌與協同。推動政務信息數據共享，助力產業政策查缺補漏。中央政府負責制定全國性普惠性、功能性產業政策和有必要性的選擇性產業政策。地方政府制定、執行和落實具體政策，并及時反饋政策實施情況、效果、問題及改進建議。

第三，完善督查評估機制。產業政策由事前審批為主轉向事中事后監管為主。引入第三方機構對產業政策實施效果進行市場化評估，根據評估結果建立產業政策動態調整和退出機制。

4 結語

市場主體是經濟活動的主要參與者、就業機會的提供者和技術進步的創造者，作為經濟發展的基本載體，對當前應對復雜的國際國內形勢、穩定經濟社會發展具有重要作用，我國各級政府雖然部署了一系列產業政策，但仍存在與市場主體發展需求不匹配、抑制市場主體活力、損害公平競爭等問題，亟須加緊研判，加快產業政策改革和優化，構建與新時代市場主體發展需求相匹配，框架完整、措施精準、機制有效的政策支持體系，進一步提振市場主體信心，持續激發市場主體活力，為促進經濟平穩增長和推動經濟高質量發展奠定更堅實基礎。