現階段我國財政挑戰及對策

劉俊杰

（山東省即墨區總工會，山東 青島 266200）

現階段，我國經濟發展較好，財政實力不斷增強現代財政制度框架已基本建立。但與國家治理能力現代化及經濟高質量發展要求相比，財政體制仍面臨一些挑戰。

一、財政運行的挑戰

（一）財政體制的機制保障不夠有力

法律框架還不健全，法律體系不完備、位階不高，與其他法律的配套協調性不夠。

（二）有些中央屬性事權上移未完成

這些年中央財政支出占全國支出比重僅為15%，中央直接事權內容偏小。

（三）實際支出下移壓力沒有根本消除

縱向來看，中央和地方職能重合度比較高。橫向來看，不同部門之間的職能嚴格切塊管理，各個任務目標缺乏統籌，造成支出責任下移。上級通過政策、問責，而基層負責統籌資金辦事、財政結構性失衡壓力向基層集聚。

（四）財政均等化程度需要提升

基本公共服務均等化是區域協調發展、高質量發展的基本要求，這就要求財政支出均等化。

二、財政保障高質量發展對策建議

（一）強化逆周期跨周期調節提升財政宏觀經濟治理能力

完善財政調控要注重供給與需求、總量與結構、長期與短期的統籌協調，運用稅收、赤字、債務、支出等工具，以跨周期的穩定性對沖逆周期的不確定性，為經濟發展提供保障、政策支持和制度環境支持。

1．財政調控將同時進行逆周期、跨周期調節。以總量調節和結構優化相結合，主動預調微調，在保持政策連續、穩定同時，提高其針對性、前瞻性。發揮總量調控功能，統籌收入、債券、赤字工具，對沖經濟下行壓力。

2．進一步完善跨年預算平衡機制，統籌跨周期設計與逆周期調節要求。要給將來預留政策空間，從跨周期角度做好準備，實現財政收支的平衡。要加強中期財政規劃，加強對年度預算編制的指導和約束，完善預算平衡及中期財政規劃管理。

3．進一步完善稅收制度體系，做好跨周期與逆周期宏觀調控。既要發揮籌集財政收入作用，又要發揮好收入分配、穩定經濟作用，完善穩定籌資、調控的財政制度，實現財政與經濟的良性循環。繼續實行減稅政策，優化稅制，健全地方稅，提高直接稅比重，完善個人所得稅制度，將優惠政策向科技、中小微等重點企業傾斜，健全科學發展公平的稅收制度。

4．發揮政府債務補充調節作用。進一步完善財政調控的跨周期調節，完善政府債務管理體制，健全地方政府融資機制，完善專項債務限額等機制，完善政府債務風險評估指標，形成市場化融資約束機制。

（二）以促進供需升級加大財政支持擴大內需戰略力度

當前，我國內需存在短板，影響經濟增長速度，要大力實施擴大內需戰略，暢通國內循環、深化供給側結構性改革，實現經濟高質量發展。

1．加強產業補貼拉動供給質量提升

我國當前處于供給側結構性改革、提高供給質量關鍵期，加強補貼政策設計和規劃，利于適應高質量發展需要。

第一，研究并運用國際補貼通行規則，用好規則空間和彈性。加大對科技研發、人力資本積累、區域協調發展等領域補貼力度；完善可訴性補貼，加強產業鏈、價值鏈關聯研究，擴大補貼覆蓋面，弱化專向性補貼；用好補貼規則的“微量許可”，將補貼政策聚焦于不易產生糾紛領域，清理不可訴性補貼。

第二，創新補貼政策手段，對不同主體分類施策。一方面，中小企業是發展的生力軍，關乎就業、稅收等多項指標，并且難以對其他國家同類產業構成嚴重威脅、易于規避國際違規風險，加強補貼政策支持中小企業發展。另一方面，針對國有企業補貼進行專門設計研究，堅持有所為有所不為、一般性與特殊性相結合原則，采取合規有效方式在合適領域進行補貼。

第三，進一步完善財政補貼管理制度。健全合規審查和通報機制，提升補貼規范透明性；進行財政補貼常態化綜合分析，采取分類管理和動態調整機制，優化預算支出結構；同時實行財政補貼的退出機制，防止形成政策依賴，推進預算績效改革，建立財政補貼評估機制，與政策中止掛鉤。

2．加強供給側改革拉動內需

第一，鼓勵適應消費升級的供給體系建設。加強供給側結構性改革，改變供給與消費不匹配問題，提高供給對國內需求適配性。支持流通領域下沉供應鏈，向農村延伸引導優質商品和服務。[1]

第二，打造消費友好、激勵有效的環境。打破地區壁壘，清除歧視性市場準入限制，促進生產要素自由流動，加快建設統一市場。實行守信激勵和失信懲戒機制，完善現代監管體系。

第三，加大基礎設施投資。支持新基建布局，鼓勵新技術融合建設，加強基礎建設，探索政府、市場多元投資模式。加強新型城鎮化建設支持，提升縣區公共設施和服務能力。加大城鎮老舊小區改造力度，提高水電氣路信等配套設施。加大數字公共平臺的投資，促進消費新業態普及，促進投資和消費雙增長。

3．強化政策協同帶動內需和防范風險

第一，做好國債現代化治理，發揮國債基準性金融資產作用。建設高度廣度、深度及流動性國債市場，深度發展二級市場，加大非商業銀行的持有比例，提高流動性，進一步完善利率傳導機制，強化國債基準性金融資產及“準貨幣”功能。

第二，加強政府債務管理，防范債務風險。進一步完善政府債務風險識別、預警及防控，完善隱性債務監控，化解隱性債務存量，強化違規舉債責任追究。完善市場化、法治化債務違約處置機制，加強監督問責，整治舉債亂象。[2]

第三，完善宏觀審慎金融監管，發揮財政金融職能。財政深度參與宏觀金融監管，加強財政部在國債、地方債務、國際金融穩定合作等的優勢，與國內其他監管機構合作，推動資源整合，預判、防范區域性及系統性風險，完善宏觀審慎金融監管制度，強化財政金融職能。[3]

（三）優化支出分配結構提升財政效率與公平

1．加大支出保障重點戰略及任務實施

第一，加大財政對戰略科技力量的支持。完善新型舉國體制保障重大科技任務、核心技術攻堅等支出；推動重點項目、基地、人才、資金一體化；完善政府為主、社會多渠道投入機制加大基礎研究投入，建立促進成果轉化支持機制。

第二，提高企業研發和創新能力。用財稅政策、引導基金拉動企業加強研發投入，完善以企業為主的創新體系，促進創新要素向企業聚集，促進科技在企業的轉化及產業化。

第三，支持科技創新人力資本積累。完善創新激勵，建設體現知識、技術等要素的收益分配制度。完善科研人員發明成果權益分享機制，健全以創新能力、質量為導向的人才評價體系。

2．優化預算支出結構提升財政投入產出效益

實行預算支出審查，把支出結構改革分為可操作任務板塊，先中央后地方，由淺入深、有序推進，優化支出結構，提高資金效率，增強財政持續性。要建立有效預算支出審查工作制度。高層推動是先決條件，部門合作是重要條件，預算審查納入預算流程常態化、審查程序科學化、后續調整機制化是技術條件。

面對當前形勢，財政應創造條件建立與發展相適應的預算支出審查制度，在國家預算支出審查領導小組領導下，建立由財政牽頭、支出部門參與的部際聯席會議協調機制，開展預算支出審查，深化預算管理制度改革，提高資金使用效益，強化預算約束，對于地方參與積極性不足的問題，加強頂層設計，突出預算執行實效性。

在此基礎上，采用以縱向為主、橫向為輔方式確保政策實施。其中，縱向為主是高層政府借助數字技術，建立規范標準的預算系統，實現對地方預算管理執行過程的管理。橫向為輔是發揮地方人代會作用，建立更透明的預算管理制度。

3．加大預算管理制度改革

第一，加強重大決策財力保障。預算要將落實中央重大決策為首要任務，做好財力保障。

第二，增強財政資源統籌能力。加大收入統籌力度，發掘閑置資源潛力。加強管理，將行政、國有資產及特許經營權收入納入預算，強化部門收入管理，將其收入納入部門預算，未納入預算的收入不安排支出。加大支出統籌力度及存量資金盤活力度，建立預算與存量掛鉤機制。

第三，加強預算約束和風險防控。實施項目全周期管理，預算支出全部納入預算項目庫，未入庫項目一律不安排預算。加強中期財政規劃對年度預算約束，做好財政風險防控，加強重大政策及項目的評估，健全地方適度舉債制度。

第四，做好數字財政建設。推動財政預算信息一體化建設，梳理財政歷史數據及微觀數據，提高預算管理信息化，完善轉移支付資金監控制度，推動信息共享共用。

（四）深化財政體制改革，加快建設新發展格局

1．完善財政體制促進區域經濟循環

要加強地方財稅制度互動，推動地方財稅共享共擔，健全與新發展格局相適應的財稅體制。

第一，建立跨區域經濟循環體系，推動構建新發展格局。建立相鄰區域統一市場，推進區域內資源整合及互補，構建跨區域經濟循環體系，推進區域經濟協調發展，在共建全國統一市場基礎上，暢通國內循環。既能緩解發達地區因資源過度聚集出現的非協調發展下經濟、社會、生態的緊張關系，也能為欠發達和落后地區補齊短板與優化結構創造條件，推動構建新發展格局，助力實現高質量發展。

第二，深化財稅體制改革。在完善權責清晰、區域均衡、財力協調的中央和地方財政關系的基礎上，健全省下財稅體制，推動財源建設工作重點轉向破除要素流動地方性壁壘、完善公共服務、優化營商環境。構建地方橫向財政分享機制，健全地方跨區域經濟合作利益共享模式，推動建設跨區域經濟循環體，助力構建新發展格局。

第三，加強地方財稅體制橫向互動。首先，要推動跨區域地方行政管理改革，在構建“跨區域決策部門——執行部門”的行政管理和運行體制基礎上，一方面，轉變政府職能，推動向服務型政府轉變，促進地方財政收入來源從生產性稅基轉向受益性稅基。另一方面，改革地方績效考核，以跨區域合作項目數量和質量作為主要依據，推動跨區域合作的有效激勵。

其次，在優化產業布局同時協調區域財政體制差異。圍繞產業圈層與空間結構優化區域產業布局，引導各類要素突破地域約束優化配置，形成資源共享的區域發展格局。加快事權與支出責任匹配的財政建設，確保對跨區域經濟體系的市場、基礎設施和公共服務的決策與監督權，以及具體的執行權和細化的財政支出責任得以在跨區域管理部門及地方間清晰劃分，協調各方主體的收益和成本。

最后，在強化財稅統籌基礎上，建立增量收益分享機制。各地按“投入共擔、利益共享”原則協同投入，在確保項目的前期投入補償和后續建設需要基礎上，對增量稅收按照各地出資比例分享。

2．推動省以下財政體制改革

第一，進一步明晰事權劃分。一是本著減少“共享事權”的原則整理共享事權，進行差異化確定共同財政事權支出，通過上下級共同負擔支出減輕基層壓力，通過差異化的分擔更好發揮共同財政事權促進公共服務均等化作用。二是按事權屬性劃分地方財政事權，避免因事權錯配造成職能越位、缺位；對需要跨區域協調或外部性較強事務，適當強化省級責任。三是根據財政事權明確支出責任，明確地方支出責任，上級事權委托下級的，要足額安排轉移支付資金，不能變相增加下級支出責任。

第二，健全地方轉移支付體系。增加一般性轉移支付，增強省級統籌能力，降低專項轉移支付比例；優化轉移支付結構，優化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，規范轉移支付資金分配，增強基層公共服務能力。