電信網絡詐騙犯罪治理困境及對策研究

錢 婕

兵團第十三師新星市黨委黨校（行政學院），新疆 哈密 839000

數字經濟的發展促使一大批以“數據”為核心的新業態如雨后春筍般崛起，但同時也因法律的滯后性、技術發展的局限性等無法適應飛速發展的信息時代，為不法分子提供了可乘之機，電信網絡詐騙犯罪頻繁高發，嚴重影響到人們的生活和社會穩定。當前，《反電信網絡詐騙法》已經正式施行，為打擊治理電信網絡詐騙行為提供了有力保障。但從實踐中看，仍然存在不同形式的治理問題需要認真對待。

一、電信網絡詐騙犯罪的治理困境

（一）治理主體較為單一，社會共治新格局尚未形成

2015 年，電信網絡詐騙犯罪在國內發展勢頭初現時期，黨和國家就意識到治理該類型犯罪需要各相關部門協同合作，為此國務院牽頭建立了電信網絡違法犯罪聯席會議制度。隨后，全國各地參照國務院的做法也制定了聯席會議制度，開始對電信網絡詐騙犯罪開展協同治理，在一定范圍內取得了顯著成效。但在執行過程中，這項聯席會議制度的優勢與效能未能完全釋放，因此表現在具體的犯罪治理工作中，打擊治理電信網絡詐騙犯罪的主體依舊是以公安機關為主，其他部門雖然承擔著“配合”的角色，但未明確其主體責任，因此也導致了推諉扯皮、治理重復或缺位等情況，社會共治的新格局尚未形成。與此同時，電信網絡詐騙犯罪是依賴于電信網絡進行的詐騙活動，但目前來看，電信網絡行業或企業參與電信網絡詐騙治理的積極性不高，這對于打擊治理該類型犯罪來說阻力非常大。

（二）法律法規亟待完善，違法成本未能有效控制

法律的滯后性決定了法律法規的出臺是對既有問題的規范，也使得法律法規總是落后于具體實踐。這是無法避免的事實，要克服法律的滯后性，必須不斷修改完善使之能夠調節現實中的法律關系。當前新修訂的《刑法》仍然未將電信網絡詐騙犯罪列入主要罪名加以規范，而基本上是以“詐騙罪”定罪。對于電信網絡詐騙犯罪，《反電信網絡詐騙法》于2022 年12 月1 日起施行，此前司法實踐中依據的是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（一）（二）》，而其中對證據的調取、審查認定相關規定比較模糊，而且在實際操作中又有一定難度。在定罪量刑方面，詐騙罪相關的量刑與詐騙金額有直接聯系，但電信網絡詐騙的隱蔽性特點讓詐騙金額不易被理清，就給犯罪分子無形中制造了可乘之機，影響定罪量刑的最終結果。

（三）治理能力有待提升，專業技術水平發展不足

電信網絡詐騙犯罪是依賴信息技術而進行的犯罪行為，打擊懲治電信網絡詐騙犯罪也主要依賴信息技術去開展。從技術手段上來看，當前信息技術的發展速度相較于犯罪的信息技術發展，仍然較為滯后；從技術人才儲備來看，在與犯罪分子進行技術對抗時或案件偵破時，精通數據處理、人工智能算法等的技術型人才匱乏；從治理方式來看，當前電信網絡詐騙犯罪的治理依賴于覆蓋面廣的反詐宣傳、案發時的勸阻止付、案發后的偵破追責，但作為其源頭的電信網絡端的預防作用發揮不夠明顯。同時，電信網絡詐騙案件線索少、偵查難、破案率低；犯罪團伙作案模式嚴謹，隱蔽性高，使用他人的身份證件跨省在多家銀行開戶；話務組、辦卡組、轉賬組、取款組等集團組織結構嚴密、分工明確、協作緊密，從入賬到取現、轉賬在24 小時以內隨即完成；有網銀或電話短信服務，交易涉及多個省份地區，轉移贓款速度快，致使公安機關可用線索少；加之犯罪事實的定性難、偵查工作周期長、辦案經費投入高等因素的影響，往往是發案多、偵破少，不少違法人員仍逍遙法外，更加助長了此類犯罪分子的囂張氣焰。

（四）公民防范意識不強，個人信息泄露問題突出

不管是出于對社會的信任，還是長久以來養成的習慣，公民對個人信息的保護在關鍵時候表現得都不是特別敏感。數字經濟下，公民變成了“網民”，各種網絡小程序、網絡服務器、網絡平臺等都需要實名認證，絕大多數網民對此沒有任何“異議”，而是應填盡填地完善好個人信息，以此證實個人在該平臺的用戶身份。同時，電信行業要求個人電話號碼全部實名制，但“實名”不“實人”的情況依然存在。這些所謂的“第三方平臺”機構管理存在的漏洞，讓其工作人員可以為了一己私利出賣平臺中獲得的他人個人信息，電信網絡詐騙犯罪主體則利用這些途徑，通過購買的方式獲得大量公民個人信息進行犯罪［1］。個人信息保護不到位，相關機構管理中的漏洞，為電信網絡詐騙犯罪提供了可乘之機。

二、電信網絡詐騙犯罪的治理對策

為有效治理電信網絡詐騙，提升人民的獲得感幸福感安全感，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2022 年4 月印發了《關于加強打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪工作的意見》（以下簡稱《意見》），對加強打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪工作作出安排部署，為當前打擊治理電信網絡詐騙犯罪提供了重要遵循。結合《意見》相關要求，針對當前治理電信網絡詐騙犯罪的實踐困境，筆者認為應從系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理等四個方面著手，提高治理效能。

（一）堅持系統治理，推動構建社會共治新格局

1.強化協同意識。樹立主動合作的協同共管意識，轉變當下只有公安機關一家在“唱獨角戲”的局面，推動構建“黨委領導、政府主導、部門主責、行業監管、有關方面齊抓共管、社會各界廣泛參與”的工作格局。各級黨委要高度重視反詐工作，將反詐工作列為重點工作內容，統籌謀劃、整體推進。各級政府要構建有效的協同機制，協調各方資源、統籌各方力量，確保打擊治理工作高效進行。各相關部門，包括政法單位、銀保監會、網信辦等，要充分發揮專業優勢，充分擔當盡職，抓好具體工作的推動和落實。各區縣聯席辦、反詐中心一定要實體化、實戰化、常態化運行。聯席辦統籌協調成員單位抓好“打防管控宣”日常工作，牢固樹立“打防結合、預防在先”的工作理念，重點是抓好“無詐村隊、無詐社區、無詐單位、無詐小區、無詐企業”等創建工作。企業主體尤其是數字經濟新業態相關的企業，包括通信類、交易支付類等等，是電信網絡詐騙犯罪治理中不可或缺的重要力量，必須強化企業的社會責任，積極引導企業的協同治理意識。

2.提升各主體的治理效能。以政法單位為例，在電信網絡詐騙犯罪治理中，公安機關作為一線執法機關，必須加強專業的反詐工作隊伍建設，提升公安機關的信息化技術處理與應用能力，讓犯罪分子在電信、網絡上無處可藏。檢察院、法院在電信網絡詐騙犯罪治理中，處于懲治的核心環節，加強檢察官、法官的職業能力建設，在犯罪分子定罪量刑環節維護國家法治尊嚴，實現“法網恢恢，疏而不漏”。

3.強化人民防范意識。加大反詐宣傳力度，通過分類宣傳、重點宣傳、廣泛宣傳、精準宣傳等方式，利用反詐APP、電信、網絡等平臺，首先占領宣傳陣地，接著深化宣傳效果，通過以案說法、情景互動、游戲中穿插等形式，有條件的地區可以依托高校、社區、企業等建立“反電信詐騙教育基地”，不斷強化人民的反詐意識，讓人民主動參與到反詐工作中，讓電信網絡詐騙無處棲身。實踐證明，蜻蜓點水式的宣傳根本無法對沖犯罪分子精心編制的詐騙話術。要讓各單位領導在內部的會議上講起來，公安民警在工作中講起來，行業單位對服務管理對象講起來，基層組織對轄區群眾講起來，講清高發類型、作案手法、防范要點，來提升群眾的防范意識和識詐能力［2］。

（二）堅持綜合治理，建立嚴密的防范體系

1.強化技術反制。實踐證明，目前產生的預警信息是比較精準的，被預警的人員一定是因為接到了涉詐電話、收到了涉詐短信、瀏覽了涉詐網站、下載安裝了涉詐APP 等高危行為，相對于以前宣傳防范中的“大水漫灌”，有了精準的抓手。要嘗試在電信平臺、網絡平臺、手機小程序中設置安全防護功能，對涉嫌電信網絡詐騙的信息、電話、彈窗等實行動態管理，該屏蔽的屏蔽，該預警的預警，同時啟動反向偵查方案，及時鎖定涉詐信息傳出地和犯罪嫌疑人。

2.強化預警勸阻。與電信行業合作，在所有電子設備客戶端自動安裝國家反詐APP，充分利用反詐APP 的預警功能，但不局限于該程序的警示，要主動出擊。對于精準預警信息，要快速響應，嚴格按照預警勸阻工作規范的要求落實100%見面勸阻，同時充分統籌、整合人員所在單位、街道（鄉鎮）、社區（村）、轄區派出所等勸阻力量，確保宣傳到位、勸阻到位、杜絕發案。同時，動員群眾在所屬運營商免費開通屏蔽境外電話、短信功能。

3.強化人民反詐能力。在有效宣傳的基礎上，促使人們反詐意識的覺醒，通過有效引導、暢通舉報渠道、無障礙的線索推送以及對提供線索的公民實行激勵獎勵等方式，不斷強化人民的反詐能力，讓人民在治理電信網絡詐騙犯罪的過程中有存在感、成就感和榮譽感。

4.強化懲治結果應用。對依法判決其“電信網絡詐騙罪”成立的犯罪分子，建議按照刑期的長短，將其列入嚴重失信人員名單，對其通信、網絡行為實行嚴格限制和監管，經評定其沒有再犯的可能時，再予以解除。對“電信網絡詐騙罪”的犯罪嫌疑人，應予以暫時的限制和監管，待解除嫌疑后，取消相應限制。

（三）堅持依法治理，加快完善相關法律法規

治理電信網絡詐騙犯罪，根本上還是需要依靠法治的方式，才能確保治理效能長久有效。

1.加強刑事法律的相關立法。明確電信網絡詐騙犯罪懲治的刑法依據，厘清“電信網絡詐騙罪”與其他詐騙罪的想象競合，彌補立法不足［3］。

2.加強公民個人信息保護方面的立法。嚴厲打擊侵害公民個人信息的行為，對侵害公民個人信息的行為以及因該行為引起的其他犯罪進行嚴格規制，從而有效遏制電信網絡詐騙犯罪的重要途徑，從源頭降低電信網絡詐騙犯罪的成功率。

3.加強《反電信網絡詐騙法》的宣傳實施。2022 年9 月2 日，十三屆全國人大常委會第三十六次會議表決通過了《反電信網絡詐騙法》，作為專項整治電信網絡詐騙犯罪的法律，能夠有效預防、遏制和懲治電信網絡詐騙活動，加強反電信網絡詐騙工作，保護公民合法權益，維護社會穩定和國家安全。

（四）堅持源頭治理，強化相關行業監管力度

電信網絡電信詐騙犯罪需要依托電信、網絡等媒介，但這些行業治理問題突出，監管難度較大。金融、電信、互聯網等行業主管部門對相關行業負有監管責任，且這些主管部門基本上屬于協同共治格局中的政府部門的行列，對轄區內電信網絡詐騙犯罪的治理政策及安排部署非常熟悉，應通過建立健全安全評估、責任追究、信用懲戒等制度，進一步明確金融、電信、互聯網行業的監管責任，推動相關行業強化源頭治理［4］。

1.健全行業評估和準入制度。針對已有的數字經濟相關行業，進行科學評估，對電信網絡詐騙犯罪高發的平臺、網絡進行嚴格管控，限時整改。針對新興的行業，要建立嚴格的準入制度，從源頭杜絕黑灰產業的出現。

2.加強金融行業監管。電線網絡詐騙犯罪的最后一步，一般情況下涉及轉賬或洗錢，這些都和金融行業相關。為此，金融行業必須提高警惕，捂好人民的錢袋子，建立異常賬戶的監管預警機制，對短期內大量辦理銀行卡和頻繁大額轉賬進行密切關注，對超期的或長期休眠的用戶卡進行及時的清理，發現問題應及時處置并向公安機關報告。

3.加強電信行業監管。針對電信用戶“實名”不“實人”的情況，電信行業首先應嚴格落實實名制要求，進一步限制個人用戶電話卡辦理的數量。針對現有的一人多個電話卡的情況，要分析原因、妥善處置。

4.加強互聯網行業監管。推進“互聯網+監管”系統建設，對涉及網絡用戶個人信息及支付信息等進行重點監管。一是整治互聯網中對個人信息采集泛濫的情況，規范個人信息采集應遵循的原則、承擔的責任；二是對個人信息使用不當及涉及個人信息泄露的平臺或網頁進行嚴格管控；三是對支付平臺進行嚴格控制，并在支付程序中設置反詐宣傳及預警提醒環節，有效提高線上止付率。