生態文明制度建設之景區生態保護法治建設研究

段 林 胡 穎

海南開放大學，海南 海口 570208

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，生態文明建設關系到“兩個一百年”奮斗目標的實現，對于建設美麗中國具有重要意義［1］。隨著景區生態破壞現象漸增，相關部門亟需加大景區生態保護力度，提升對景區生態保護重視程度。但當前中國缺失對景區生態保護的強制性法律法規，景區生態保護法律條例分散于各類環境保護法律法規中，得不到集中管控。因此，基于生態文明背景下，推進景區生態保護法治化管理、強制化管控景區污染排放、鼓勵景區及景區周邊企業自主開展生態保護，建立可持續發展景區生態勢在必行。

一、景區生態保護起源及法律介入

生態文明主要內容涵蓋人與自然相互依存、生態文明與現代文明相互契合、生態文明建設與時代發展要求相互呼應三種關系［2］。2022 年3 月，新華社聯合百度發布《大數據看2022 年全國兩會關注與期待》，強調生態文明重要性并將期待值列入前五。景區生態保護與建設綠色景區、倡導綠色旅游共同形成綠色景區生態的循環系統，以保護生態為目的，抵制旅游過程中對景區生態造成破壞的行為。如今，景區生態旅游資源粗放式開發，對自然不可再生資源盲目利用，導致景區生態環境系統遭到破壞甚至失調。國家必須完善相關法治建設，對景區生態保護進行嚴格管控。

目前，中國對于生態保護僅出臺了《關于加強旅游區環境保護工作的通知》等規章性文件，強調景區保護區要遵循法律展開建設工作，并設立相關管理機構，建立環境保護責任制開展管理。同時，對于特定旅游載體，相關法律法規多散見于《草原法》《森林法》《野生動物保護法》中。但對于景區生態保護并未設立專門法律，對于“生態旅游”的概念也詮釋得較為模糊。針對景區的生態保護，景區自身首先要提高旅游服務水平、降低環境接觸成本、積極配合國家政策，實現保護景區生態這一根本目的。在此目的下，要求法律建設將可持續發展融入法治體系建設過程中，連通法律與生態保護樞紐。

二、中國景區生態保護法律制度現狀及困境

（一）推行景區生態保護法治的緊迫性

我國對于生態保護意識建設起步較晚，但發展極快，保護規模和初步成效顯著。景區生態保護是一個復雜系統，涉及旅游業、環境保護兩大方面。伴隨現代化旅游發展迅速、基礎交通設施進一步完善、旅游人口全面擴張，對于景區生態破壞程度相應加重。雖近年游客對于景區保護意識加強，但對于特殊資源保護仍存在知識空缺。同時，景區外部影響因素也缺乏法律管控，如民宿排放污水、汽車不限流等問題也是景區生態污染源之一。景區生態系統良好運作不僅需要內部科學管控，還需對外部進行政策整治，不能完全放任外部市場肆意運作排污。

目前，生態保護相關部門對于景區生態內外部影響因素不夠重視，對生態可持續發展認識淡薄，在景區生態保護方面都處于初步試探階段。因此有必要依據現狀對景區生態保護法律政策中缺失部分進行創新，為景區生態可持續發展提供強力保障。同時，囿于外部影響因素涉及旅游企業經濟效益，企業只能在一定法律法規界定下進行理智選擇。因此，政府是推進景區生態保護發展的根本動力［3］，法律是景區生態保護發展的必要保障。

（二）中國景區生態保護法律制度的缺失

中國對于環境保護方面的法律法規不少，但針對景區生態保護法律罕見。一方面，中國現有生態保護法律分散于各種環境法中，具體表現為不同環境管理部門根據各自利益及情況制定行政規章，立法對于不同部門相互分割。另一方面，由于景區生態保護涉及行業及部門眾多，各部門間權力界限不明，管理權責分配不清晰，導致景區生態保護較為混亂。同時，各部門在管轄時缺乏可持續發展意識，只顧短時利益，導致資源分配不合理，不利于往后生態管理工作開展。

隨著景區生態保護越來越迫切，相關法律制定必要性凸顯。目前分散在各環境法中的生態保護法難以滿足可持續發展的需要，景區生態保護存在缺失，同時建立景區生態保護相關法律存在諸多困境，主要表現在以下幾個方面：首先，缺乏完整綜合的景區生態保護法律法規。目前關于景區生態保護法分散于各環境法中，缺乏統一規范的法律法規，甚至現存各類環境法中存在相互重疊現象，不利于景區生態保護良性發展。同時現有法律效力較低，無法滿足不同景區個性化需求，不具普遍適用性，導致相關部門無法對景區生態保護起到強制性約束作用，阻礙景區生態發展。其次，缺乏景區內部約束制度。景區生態除游客主觀破壞行為外，還有游客量增多帶來的環境污染、景區規劃不合理等諸多客觀影響因素。基于此，相關立法部門未健全生態補償制度，僅以地方立法為主［4］。再次，缺乏景區生態監督投訴制度。景區必須保護生態可持續發展，倡導游客及工作人員共同監督，建立景區生態投訴制度符合現代景區生態要求。最后，缺乏對景區周邊企業政策激勵制度。政府對景區周邊企業補貼、稅收等方面扶持力度不大，不能有效保障引導景區周邊企業綠色健康運行，加重了企業排污管理成本。為帶動景區周邊企業主動保護生態環境，政府應完善企業激勵制度。

三、中國景區生態保護法制化思考

（一）完善法規，填補景區生態保護法律空白

1.生態補償制度。景區生態不可避免主觀破壞與客觀影響。如今生態保護補償制度的缺乏，具體表現在沒有靈活性的補償標準、補償主體界定不明確等問題，無法實現人與自然和諧相處、生態可持續發展的根本目的。有鑒于此，應完善生態補償制度。具體而言，首先要明確補償主體。以誰受益、誰補償的透明原則明確補償主體。補償主體一般為國家或政府，被補償主體為生態保護過程中利益受到損失的企業或個人。其次是設立靈活性生態補償標準。目前補償標準界定統一，但缺乏現實差異斷定。應結合市場調查實現標準與現實結合補償，滿足不同情況分類補償的靈活性需求。最后是劃分試點研究場地。結合當地多元特征，大膽嘗試補償制度創新，實現合理運行后輻射于周邊地區。為推進景區生態可持續發展，完善生態補償制度，加大對資源合理配置的力度，除嚴格遵守現有法律外，還應制定污染源管控條例、生態補償條例，明確對景區生態保護進行管控。

2.生態監督投訴制度。生態監督投訴制度主要表現在兩方面。一方面是景區內部生態管理引起的監督投訴活動，另一方面是景區周邊企業過度排污或區域違規建筑引起的監督投訴。因此要鼓勵群眾對景區生態保護相關事宜監督并投訴，所謂監督投訴，就是游客對于景區內部管理不當或外部企業排污過量、建筑不在管轄區內等行為進行監督，并向管理部門投訴。這可以促使景區及周邊企業自主監督建筑物規劃是否合理、污染物排放量是否超標、管理制度是否健全，在景區生態保護過程中促進全程自主監督管理。目前，許多發達國家制定了景區生態監督投訴制度，并初見成效。首先，要強調企業進行污染源頭自主監督。要求企業在排放物全過程中遵循“再利用、分類排放”的原則，使源頭污染可能性降低。提倡綠色消費，禁止銷售有毒害成分的商品，不滿足要求企業應按照污染預估程度沒收、罰款甚至停業。其次，采取群眾監督投訴獎勵制度。監督投訴獎勵制度的設立有助于監管部門權力外放，進而加強監督管控效果。此外，群眾對景區生態損壞行為監督的同時，會無形約束自身行為，促使景區生態保護高效開展。

（二）完善政策激勵體系，健全周邊企業管理條例

1.企業經營補貼政策。企業經營補貼是一種內化景區生態資源以降解外部經濟效果，使企業在核算經濟效益時除去生態資源造成經濟影響的政策。為達到景區生態保護的要求，應將生態和企業資源納入企業經營成本中，內化生態環境與企業資源，對景區周邊企業經營過程中產生的成本進行補償，實行企業經營補貼政策。補貼政策可以包括淡季補貼、物價補貼、企業虧損補貼及綠色生產補貼等。為激勵景區周邊企業主動保護景區生態，政府可制定相關經營補貼政策。例如，對低耗能、輕排放企業進行補貼，鼓勵企業選擇資源消耗少、污染排放低的綠色經營方式運行；對妥善處理排放物的企業進行補貼，對企業應處理排放物多余成本進行補貼。

2.稅收減免政策。稅收減免在景區財政制度中占據重要地位，滲透到景區經營的各類營利活動中。國家在稅收方面給予景區及景區周邊企業優惠、免除政策，對于提升景區及景區周邊企業生態保護積極性具有重要意義。對于景區周邊企業生態保護活動而言，政府應根據景區生態保護進程中企業成本與收益進行稅收減免。例如，為限制景區周邊企業污染物排放，政府可對污染物排放行為進行征稅，并按照超出規定范圍比例進行分級征稅，嚴格控制景區周邊污染物排放量；對企業重復利用、可降解材料使用采取稅務優惠政策，促進資源回收再利用。對于景區運行來說，政府應宏觀調控景區最大承載人數，對超過定額比例承載人數進行稅務增收，進而調節景區旅客控制情況；對景區重點保護不可再生資源行為免收稅務，引起景區對不可再生資源重視度加深。［5］綜上所述，通過景區稅收減免政策，可激勵景區及景區周邊企業實行綠色運行、可持續發展。

3.排污管控制度。政府在景區及景區周邊企業排污管控中起主導作用，為促進資源再利用、實現景區生態可持續發展，政府應主動承擔起排污管控制度建設工作。排污管控制度就是通過政府介入，宏觀控制景區及景區周邊企業排污量，在排污全過程中展開分級、錯時排污管理的行為。排污管控制度旨在將景區及景區周邊企業整體排污量控制在合理范圍內，以達到景區生態保護目的。政府可通過宏觀控制區域排放量，達到保護景區生態目的，進而促進景區生態可持續發展。政府應優先管控排污量超標、污染物多元的景區周邊企業，為景區內部生態發展提供良好環境。同時鼓勵景區周邊企業根據排污管控制度自主管控排污量，鼓勵可回收資源再利用，促進逆向資源利用。此外，景區及景區周邊企業應優先選擇綠色能源開展經營，優先選擇無毒無害材料開展景區周邊產品制作。最終帶動景區生態綠色化轉向，進而達到節約資源、保護生態的目的。

（三）宣傳生態旅游，制定游客生態保護管理條例

游客作為景區生態破壞的一大主體，思想教育工作還需完善。相關旅游部門應通過網絡、景區線下宣傳展開雙元渠道宣傳工作，為游客普及生態資源保護措施，對不同生態環境重要性展開闡述。引導游客主動保護景區生態環境，對于景區生態保護具有重大意義。鑒于當前游客破壞景區生態現象屢禁不止，仍需制定針對游客的生態保護條例，采取硬性手段保障景區生態環境健康。當前已有部分景區設立生態保護條例，例如《泰山風景名勝區生態保護條例》，以實現泰山生態良性循環和可持續發展為目的，規范游客旅游進程中與泰山生態相關活動。［6］其中，對生態造成損害的個人將承擔損害賠償責任。此外，該條例對于特定行為采取強制規定，例如禁止開墾、采藥等，加大對生態資源的保護力度，確保法律精細化程度，以有效開展生態保護行動。其他景區在游客生態保護管理方面可以泰山生態保護條例為基礎借鑒，并結合景區當地特色生態景觀，制定個性化、滿足可持續發展要求的管理條例，進而促進人與自然和諧相處，推進生態文明建設。

四、結語

生態文明建設貫穿于經濟、文化、社會建設各方面，倡導人與自然和諧相處，是實現可持續發展的重要舉措。景區生態保護以保護生態環境為基礎，以可持續發展為理念，是衡量國家生態文明建設的重要環節。完善景區生態保護法規是生態建設背景下的必然要求，需對景區生態保護進行法律調控，建立具有綜合性、廣泛適用性的景區生態保護法律體系。同時，大力倡導保護景區生態，實現人與自然、生態文明與現代文明、生態文明建設與景區旅游發展相互結合的景區生態保護體系。