現代化語境下市域社會治理法治化的推進路徑

王和平 殷書建

內容提要 作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，市域社會治理現代化應在法治軌道上有序推進。如何推進市域社會治理法治化則成為推進市域社會治理現代化進程中不容回避且須精心應答的重要考題。秉持精細化、實用化、特色化思路引領，凸顯務實管用、便于操作特性的“良法”以及建立在對其普遍遵守與執行基礎上的“善治”是現代化語境下市域社會治理法治化的應然圖景。立法中部門利益傾向明顯、精細性不足、與改革互動效果不佳、政府無限度兜底、社會普遍性違法等是市域社會治理法治化推進中的現實障礙。當前，應以秉持以人為本理念和構建共建共治共享格局為總體推進思路，以立法、執法以及司法理路貫通為具體推進路徑，確保信用建設與信息共享保障機制在法治軌道上運行實施，全方位驅動市域社會治理法治化進程。

關鍵詞 現代化 市域治理 法治化 良法善治 以人為本

王和平，南京師范大學法學院博士研究生，中國法治現代化研究院研究人員

殷書建，江蘇警官學院法律系講師，中國法治現代化研究院特邀研究員

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會首次提出“加快推進市域社會治理現代化”。習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調“加快推進市域社會治理現代化”，并在其后增加了“提高市域社會治理能力”之內容。以治理能力提升為核心目標推進市域社會治理現代化被重申。當前，我國已步入新發展階段，中國式現代化是全面推進中華民族偉大復興的必由之路。在國家治理維度中，市域治理具有不可替代的支柱地位，它具有縣域治理不具備的宏觀視野，也往往能提供省域治理給不出的微觀方案，發揮著承上啟下的樞紐作用。從社會學的角度來看，市域社會治理就是一種彌合宏觀治理結構與微觀治理行為的嵌入式與聯結式樞紐[1]。而“中國式現代化”的“共同體”思維，恰恰要求我們把社會治理單元從鄉村、縣域提升至市域，發揮市域承上啟下、上傳下達、統籌城鄉的關鍵作用，市域社會治理因此成為社會治理現代化重要抓手[2]。

那么，如何推進市域社會治理現代化？全國市域社會治理現代化工作會議明確提出要“不斷完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，切實提高市域社會治理系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平”。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》亦提出要“開展市域社會治理現代化試點，使法治成為市域經濟社會發展的核心競爭力”。習近平總書記在黨的二十大報告中再次指出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這里傳達了兩個重要信息：第一，法治保障是推進市域社會治理現代化的必備路徑之一；第二，以法治保障為方式仰賴的法治化是市域社會治理現代化的核心呈現。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化是習近平法治思想的核心要義，市域社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，理應在法治軌道上有序推進。黨的二十大報告強調全面推進國家各方面工作法治化，這亦內在地要求國家各項治理工作應在法治軌道上運行實施。那么，如何實現市域社會治理法治化成為推進市域社會治理現代化進程中不容回避且須精心準備的重要考題。法治化并非現代化進程中的新晉要素，法治化進程亦非剛剛起步，而是伴隨著時代演進前后接續的過程，由此，對該考題的回答則不得不探討兩個前提性問題，即現代化語境下市域社會治理法治化的應然圖景及其現實進程。

二、現代化語境下市域社會治理法治化的應然圖景

探討市域社會治理法治化的應然圖景，首先應對其上位概念“社會治理法治化”加以討論。關于社會治理法治化的主要表征，本文認可龔廷泰教授的觀點，即合理界定多元主體的責任范圍和合作空間、堅持人民為主體地位、一切社會治理規范都不得與法律相抵觸，不能違背黨和國家宏觀政策以及“三治結合”是以“法治”為軸的有機結合和體系融合[3]。考察現代化語境下市域社會治理法治化的應然圖景，理應在市域社會治理法治化的主要表征基礎上融入現代化的時代需求并充分考量市域社會治理自身的規律特點。現代化的時代需求呼喚法治保障功能的彰顯，工具論的視角融入要求法治建設貼合現代化推進的實際需要，具有現實可操作性，能夠圍繞化解社會主要矛盾的需求發揮其定分止爭的特有功能。精細化是市域社會治理現代化的顯著標志，市域社會治理現代化致力于精準、精細、精致的治理目標，而這也構成了市域社會治理中法治建設的核心面向。

事實上，關于如何提高社會治理現代化水平，全國市域社會治理現代化工作會議曾提出要“緊緊圍繞共建共治共享方向，把握市域社會治理規律特點，突出體制創新、機制完善、制度建設”，這其中對法治建設方向給出了明確指引，即“精巧的制度設計”“圍繞市域社會治理急需、滿足人民對美好生活新期待必備的制度需求，結合實際制定務實管用、便于操作的地方性法規規章，構建市域社會治理法律規范體系”“用法治規范社會行為”等。易言之，市域社會治理法律規范應堅持精細化、實用化、特色化思路引領，凸顯務實管用、便于操作的基本表征，重視市民公約、村規民約價值的發揮，通過把人民群眾廣泛認同、操作性強的道德觀念上升為行為規范，實現人民的普遍遵守之最終目的，即立良法，行善治。通過將良法融入社會治理制度體系，筑牢社會治理體系現代化的制度基礎，同時以追求善治為旨歸，充分發揮社會治理制度的權威性與執行力，從而達到制度與治理的辯證統一，此即社會治理法治化的邏輯起點[1]。

1.形式：良法之立

法制化是法治化的首要前提和基礎。立法是法作用于國家治理的起點，乃法治之前提與首要環節[2]。通過提高立法質量源源不斷地產生良法，是建設中國特色社會主義法治體系的前提與基礎，也是實現國家善治的基本要件[3]。社會治理現代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的實質在于制度化、規范化和程序化，這必然要求完善的法律規范體系作為基礎和保障[4]。值得注意的是，這里的“法”是規范意義上的，不僅表現為法律，而且包含社會治理中的各種規范類型。現代化語境下市域社會治理中的立法活動應以務實管用、便于操作為精神指引和質量標準，這主要表現為：其一，問題導向的實用化。立法是現實問題解決及其規制經驗升華后制度創新的成果，立法的實效性和解決實際問題的可操作性提升，是新發展階段高質量立法的客觀要求，這就需要堅持問題導向下的實用化立法思路。比如，《南京市殘疾人保障條例》作為一部有溫度、有力度的地方性法規，通過一系列制度安排回應了殘疾人對于預防康復、教育、社會保障、文化體育以及無障礙環境等方面的關切與需求；又如，《蘇州市生活垃圾分類管理條例》除了考慮到其他地區也關注的生活垃圾管理問題，還關注到了當前生活垃圾強制分類推行難、混收混運等常見的情況，在第二十三條、第二十七條規定了拒收制度。其二，簡繁有序的精細化。市域社會治理摒棄粗放式治理模式，主張治理單元細化、治理技術精微、制度設計精巧，這就要求立法中應著重關注細微且必要的現實問題，通過直接、具體的“小快靈”制度設計達致特定治理目標，建立起較為明確的權利義務分配模式，無須“重復立法”式地出臺配套性實施細則。比如，鶴壁市首次行使立法權制定的首部地方性法規《鶴壁市循環經濟生態城市建設條例》，在立法內容上不求面面俱到，針對“推進農作物秸稈和農副產品加工廢棄物、養殖廢棄物資源再利用”“取消毛坯房，鼓勵商品住宅裝修一次到位”“建立產業生態網，完善清潔能源與新材料、綠色食品、鎂精深加工等行業產業并形成生態工業鏈條”等本市循環經濟生態城市建設中的熱點、難點及亟待規范管理的問題作出了相應規定[5]。作為全國設區市頒布的首部關于城市道路挖掘管理方面的地方性法規，《呂梁市城市道路挖掘管理條例》規范設計沒有貪多求大，盲目追求面面俱到的體系結構，而是聚焦人民群眾反映強烈的城市道路反復開挖、施工擾民、修復質量差等問題，小切口切入解決民生大問題。其三，市情創新的特色化。特色化是地方立法的生命。地方立法應是各地自然地理條件、經濟社會發展、民族宗教文化與特定社會治理需求共同作用下的產物，應呈現出一道道具有濃烈地方特色的立法圖景[6]。市域治理中立法特色的凸顯，強調了不與上位法相抵觸的前提下進行的市情表達。比如，《南京市國家公祭保障條例》考慮到“精日分子”行為對民族情感的傷害、國家公祭的重要性和南京這一城市的歷史特殊性，堅持“涵養民族精神、弘揚愛國主義核心價值觀，以及向世界傳遞南京人民對和平的熱愛”的立法過程主線，對如何做好公祭活動保障和公祭設施的日常管理、劃定政府職責和公眾義務、關愛南京大屠殺幸存者、對“精日”行為劃定法律紅線等方面作出了明確規定；又如《寧德市畬族文化保護條例》針對獨具歷史、藝術、科學價值及民族特色的畬族文化遺產如何搶救、保護、傳承和發展加以全面立法，展示了濃厚的地方特色。

2.實質：良法之治

法律被普遍遵守的理想狀態是將法律內化為常識習慣甚至上升為信仰。從主體層面看，這不僅包括政府及其部門尊重并維護法律劃定的權力邊界，也包括相對人和其他主體在法律允許的范圍內行使權利；從行為層面看，這包含社會主體主動運用法律以及被動遵守法律。具言之，市域社會治理層面法律被遵守的普遍性應體現為以下層次：其一，初級層次，規則存在時的嚴格遵守。該種“嚴格”意為不以對規則“善惡”的主觀判斷為標準來決定是否對其遵守，而是基于“有法可依，則有法必依”的主觀自覺意識來遵守規則。從某種程度上看，法律規則總是呈現一定滯后性，隨著社會發展和時間推移，這種滯后性不適應社會發展的問題將愈加凸顯，也就容易出現“善惡”之分。此外，對規則“善惡”的判斷本身帶有較強的主觀色彩，出于維護法律規則的安定性和權威性之考量，也不宜賦予受制主體是否遵守規則的選擇權。其二，中級層次，規則出現漏洞后的原則指引。基于對立法中存在的各種客觀因素的考量，無論是國家還是地方層面的法律法規在行為規范設置時都難免存在不全面或是刻意“留白”等現象，此情形下往往更能考驗法律是否被普遍遵守。作為為法律規則提供基礎或本源的綜合性、指導性價值準則，法律原則應在行為規范中發揮宏觀意義上的指導作用。諸如法律中常見的“公平”“誠信”“公序良俗”等，這些原則在特定規則缺失時是否被恰如其分地運用去定分止爭，亦為衡量規則是否被普遍遵守的重要標準。其三，高級層次，堅守改革中的法律底線。善用法治思維和法治方式治國理政，應當正確處理改革與法治的關系，這也是國家治理法治化要解決的突出問題[1]。在推進中國式現代化的實踐當中，為了科學、合理地處理改革與法治的關系，必須秉持“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的科學理念[2]。正確處理好“定與變”的關系，“定”是法律規則的特質，而改革的本質在于“變”，國家和地方先進的改革經驗往往走在法律規則前面，比如當前的“放管服改革”、執法體制機制改革等。如此，改革的同時能否堅守法律底線則在更高層面標示了規則被普遍遵守的判斷標準。況且，與國家層面的改革相比，地方性改革涉及面相對狹窄，市域社會治理更容易從改革中獲取創新的生機，以制度規范確認、規范和保障改革成效。基于靜態規則確定與否，以及動態規則與改革能否形成有效互動，客觀上建構了從初級、中級到高級依次遞進的法律是否被普遍遵守的嚴密判斷標準。

三、市域社會治理法治化的現實關照

事物的應然圖景與實然呈現往往會存在差異，實現兩者平衡是事物發展、社會進步的不懈追求。“立良法、行善治”是市域社會治理法治化的理想狀態，但關照現實，市域社會治理的法治化進程還面臨諸多障礙，現實境況不容樂觀。

1.立法中部門利益傾向明顯

市域社會治理所涉法規多由職能部門起草，這是一項長期性的系統工程，具體事務處理中需要各部門之間的協調配合，需對職能部門職責及其分工加以合理設置。但相關立法中最突出的問題不是制度是否進行了合理規范設計，而是部門利益傾向過于明顯。這主要表現為：其一，刻意增加部門利益所涉事項。不少立法起草部門偏向于通過立法擴大行政執法權范圍，但卻存在管理措施與范圍無法匹配的情況，以致立法中頻出“頭重腳輕”等亂象。此外，也有起草部門試圖借立法解決行政執法在人財物等方面的實踐困境，這不僅導致“職權法定”流于形式，也使得市域社會治理領域的“為民立法”異化成了“為部門立法”。其二，部門間權責博弈。地方性立法過程往往是各職能部門利益博弈的過程，在涉及適用范圍以及部門職責的內容設計時難免會引起爭議，相關部門常會以各種理由拒絕立法中對其職責加以具體明確化，這也造就了不少立法對各部門職責做模糊化甚至空白處理的無奈之舉，而這無疑會降低市域社會治理立法效用，折損市域立法本身所追求的社會治理價值。

2.立法精細性不足

市域自主立法權限于城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項，市域居于縣域和省域之間，應嚴格把握不同立法的繁簡程度，尤應突出精細性，遵循《立法法》的法定要求。針對新時代的立法工作，習近平總書記多次強調要增強立法的針對性、適用性、可操作性，這是新發展階段市域社會治理立法的行動指南，這就要求市域社會治理立法應堅持“小而精”的立法模式，立法中盡量作出明確具體的規定，減少授權性規定，秉持“一事一立”的立法思路。但考察目前市域社會治理立法現狀，立法精細性有所增強，但仍存在“覆蓋面積過大、范圍過廣”“以領域之法實現全面治理”等不妥情形。市域社會治理立法涉及經濟、政治、文化等各個領域，而特定立法項目僅僅是致力于解決其中某個現實問題。于立法技術而言，該類立法應聚焦于治理的具體層面，但在具體規則設置時卻往往出現一部法規涉及經濟、政治、文化等各方面領域的情況，甚至有以一部法治理全部社會領域之情形，比如部分市域的物業住宅、標準化立法、信用立法等。況且，具體治理層面的問題亦是復雜多樣，以一部法規實現全面管理并不具有可行性，也會在客觀上陷入“看似管全，實則全不管”的尷尬處境。

3.立法與改革互動效果不佳

能否處理好法治與改革的關系是科學立法的重要考量，這其中以“立法是否具有回應性”為核心判斷指標，意即立法要能及時回應現實發展需求，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革。市域社會治理立法中將經過治理實踐檢驗且相對成熟的地方改革經驗上升為立法，發揮制度規范的確認、規范與保障功能是常規操作，比如《紹興市“楓橋經驗”傳承發展條例》，將“楓橋經驗”這一改革智慧上升為具有普適性的法治規則，凝練轉化為社會治理中具有普遍指導意義的法治模式。但反觀現有地方立法，相關法規內容與改革經驗互動效果不佳，主要表現為：其一，受對改革前景不確定性的擔憂以及對立法與改革關系認識不到位等因素影響，部分市域社會治理立法呈現相對保守心態，對是否吸納改革創新思維措施甚或直接作出明文規定持謹慎態度，難以實現以改革促進市域社會治理法治化的預期目標。其二，部分市域社會治理立法已經按照改革要求對市域治理具體舉措及實施部門作出規定，但人財物以及機制保障等改革措施尚未落實到位，以致法規無法真正落到實處。其三，在上位法尚未修改的情況下，改革措施與處于上位法視野下的市域社會治理立法本身可能存在一定沖突，體制機制改革也存在市域局限甚或不一致，特定市域改革措施在其他區域或面臨著不被認可的窘境。

4.政府無限度兜底

新時代背景下市域社會治理立法已經逐步體現出社會共治的意味，但部分地方市域社會治理立法政府色彩依然濃重。作為之一而非唯一的社會治理主體，政府仍處于各類社會事務實施的最前端，以致在規范實施過程中也就更多地凸顯出政府及其職能部門的責任。市域社會治理中出現問題或存在重大風險時，普通民眾仍偏向于尋求政府及其職能部門的幫助或者通過信訪、鬧訪等方式以獲取公力救濟。毋庸置疑，政府承擔責任是敢于擔當、主動作為的直接體現，但政府“無限地”承擔兜底責任則在某種程度上暴露出市域社會治理規范實施中政府與市場、公權與私權關系失衡的窘態，在某種程度上可能會擾亂市場公平競爭，消減市場主體的主觀能動性，降低市場活力。此外，政府無限度兜底的現狀加之各類社會主體在市域社會治理過程中尚缺乏穩定的參與保障機制，造成了社會各方主體無法在市域社會治理中發揮其應有價值，社會共治也陷入了“名不副實”的危機處境。

5.社會普遍性違法

毋庸置疑，隨著地方立法權的確立發展以及立法隊伍的不斷建設，市域社會治理立法質量在逐步提高，法網也在逐漸織密。但制定良好的市域社會治理規范并未得到全面實施，在部分區域以及在與民眾日常生活緊密相關的部分領域，甚至出現了某種違法行為被多數人大量實施即普遍性違法的現象，比如拒絕對生活垃圾分類投放、企業超標排污、違章建設、貨運車輛超載、偷排污水等。其直接原因在于，市域社會治理法規中缺少鼓勵民眾普遍守法的有效措施，規制對象缺乏“守法”動力，或者雖然市域社會治理法規中存在處罰措施，但行政執法人員配備和日常監管措施等客觀上無法與現實治理實踐相匹配，以致可能完善的市域社會治理法規處于“空轉”的窘境。但究其更深層次原因，或在于行政執法、司法以及法規宣傳等活動都局限于各自領域，尚未形成有效的部門聯動，部分工作或流于形式，對市域社會治理法規適用效果評估不足，以至于市域社會治理中守法環境總體缺失。

四、市域社會治理法治化的推進路徑

全國市域社會治理現代化工作會議將“市域”作用形容為“觀察矛盾風險走向的晴雨表、守住安全穩定底線的主陣地、滿足人民群眾新需要的大平臺”。市域社會治理的法治化推進，需要對市域社會治理的規律特點進行針對性回應，以秉持以人為本的理念和堅持共建共治共享的格局為總體思路，以立法、執法以及司法理路貫通為具體路徑，確保信用建設與信息共享保障機制在法治軌道上運行實施，全方位驅動市域治理法治化進程。

1.總體思路

一是秉持以人為本理念。推進社會治理法治化現代化的根本要求在于治理的目標由“為民做主”向“人民民主”轉變，治理的主體由政府“大包大攬”向以人民為中心、多元社會治理主體參與轉變，治理的方式由簡單“蠻控”向推動社會治理“社會化、法治化、智能化、專業化”，實現“良政善治”轉變[1]。社會治理的終極目標，不只是讓人成為人，而且要讓人成為有尊嚴感、高貴感、幸福感的人[2]。回應人民對美好生活的向往是市域社會治理法治化的終極目標，這亦是社會治理和國家治理的根本所在。“讓老百姓過上好日子”是中國共產黨創新社會治理、提升社會治理法治化現代化水平的目標，無論是遵循良法善治，還是追求社會公平正義，都以保障人民利益為落腳點[3]。作為社會主體的核心組成部分，普通民眾應為市域社會治理中不可或缺的參與主體，市域社會治理的法治化推進需要激發人民群眾的主觀能動性，促使其主動參與治理，配合政府及其部門的行政執法工作，并通過多元方式引導社會主體實現自治。內容上，與人民群眾日常生活緊密相關的領域以及人民群眾普遍關心的熱點問題往往也是社會矛盾的集中領域，應當堅持和發展全過程人民民主，唯有堅持以民為本、保有為民之心才能及時發現糾紛、妥善化解矛盾；效果上，建立在能動參與基礎上的人民群眾對市域社會治理法治化的主觀態度和“能否”主動作為，也將在很大程度上決定著治理效能的釋放程度。

二是堅持共建共治共享格局。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》中將“堅持社會治理共建共治共享”作為加快推進法治社會建設的主要原則。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”現代化語境下的社會治理應為契約型治理，主張多方主體意思自治下的合作治理，應堅持共建共治共享的基本路徑。共建強調治理主體層面的多元化參與，共治強調多元主體參與治理的平臺路徑，而共享則強調多元主體共同享用治理成果的理念。多層次的社會結構模型、多樣化的區域經濟形態都決定了良好的市域社會治理不僅需要法治，還需要道德禮法的輔助。立法中應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結合。治理國家、治理社會必須堅持一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰[1]。一個人如果擁有崇高的道德，就會自覺遵守法律；如果整個社會形成了良好的道德環境，良法善治也就可期可待[2]。此外，《民法典》的制定除了確認既有的法律規則，還增加了諸如“優良家風”“家庭美德”等道德義務，其中“離婚冷靜期”的相關規定也體現了中國傳統的“和合”文化。作為我國社會治理創新的格局導向，共建共治共享理念的提出反映了執政黨對社會治理規律認識的不斷深化，不僅適應了新時代我國社會治理的實際需要，也是執政黨貫徹“以人民為中心”的執政理念在社會治理領域的體現[3]。

2.具體路徑

立法、執法、司法是法治化的重要建設維度，市域社會治理法治化的推進需要摒棄立法、執法、司法各自為政，以實現普遍守法為目標貫通立法、執法、司法，充分發揮法律共同體作用，營造良好的守法環境。

一是立法分層特色明界限。市域社會治理立法重點在于處理好幾對關系，明確各主體權力（權利）邊界：其一，市域社會治理與國家社會治理的關系。在堅持國家法制統一的基礎上，市域社會治理重在連接省級和縣級，對于省級主要是輔助國家政策的實施性決策，對于縣級主要是指導其落實政策和實施性決策。可以基于市域大小、區位發展條件以及地方特色等方面進行分層治理，并將經過治理實踐檢驗且相對成熟的地方特色經驗及時上升為法規。比如，棗莊市、威海市、東營市等根據地方實際探索構建了“縱向+橫向”聯動、“線上+線下”聯調、“實體+獎補”聯用“三聯”矛盾糾紛多元化解新模式，“六治融合、一網聯動”“一盤棋”“一張網”“一支隊伍”“一個平臺”網格化服務管理等市域社會治理新模式，將社會治理的亮點經驗納入政府工作規范性文件[4]。其二，地方立法與改革的關系。“在農業社會、工業社會、信息社會三重跨越轉型的當下中國，城市呈現出農業文明時代熟人社會、工業文明時代陌生人社會以及信息文明時代網絡社會多重復雜、交錯交織的樣態……”[5]從某種程度上看，改革是化解社會矛盾的嶄新且有效手段。地方性立法既要圍繞既定改革方向，在傳統層面人民關切的重點領域，如住房、養老、教育等，完善相關法規體系，也要對大數據、人工智能、區塊鏈、元宇宙等新技術運用作出適當規制，并注重城鄉融合發展方面的規范完善。至于立法規范改革的程度，可以考慮根據改革措施及其所處階段進行差異化處理：對于改革剛剛起步或處于探索階段的內容，立法中可暫不作出規定；對于已經進入試點且初有成效的改革舉措，立法中可作方向性規定；對于經過治理實踐檢驗且相對成熟的舉措，立法中可以作出細化性的操作程序規定，以規范改革路徑。其三，地方政府與市場的關系。《優化營商環境條例》實施后，讓市場主體在更加自由便利的市場環境中生存發展得到廣泛認可。因此，市域社會治理立法中也就尤應注意以市場主體發展、政府服務便利化為核心導向，避免在維護市場自由競爭等方面作出過度的限制性規定，以“良幣驅逐劣幣”的思路引導市場主體規范經營、良性競爭，政府及其職能部門則應更多地承擔適度調整和服務工作。同時，在立法中對政府為市場主體提供資源支持及其范圍作出明確規定，避免出現資源的隨意性配置，提升資源利用的有效性。

二是行政執法監督保實施。行政執法質效是市域社會治理法治化的指標之一，開展行政執法監督、推動行政執法與執法監督雙向發力將有效規范行政執法、提升行政執法質效，其主要展開路徑為：其一，民主公開發現問題。市域在省縣之間、城鄉之間起著縱向和橫向層面的承接作用，上通政策、下達執行，處于中間層面的市域治理更需要廣開言路以發現問題。《政府信息公開條例》等法律法規對政府及其職能部門工作提出了方向性的指導，即以公開為常態，以不公開為例外，這也是市域社會治理法治化的關鍵要點。但還需注意的是，市域社會治理過程中政府及其職能部門應盡可能避免過往以各種理由拒絕公開的情況出現，應積極發動民眾廣泛參與治理實踐和及時發現問題。可以探索使用微博、微信等方式征求治理建議，并擴大公開事務涉及的領域和主動公開的范疇，讓市域社會治理真正成為社會矛盾的“晴雨表”。其二，重點執法保障監督。前文已經提及，市域社會治理法治化的關鍵在于化解市域范圍內主要矛盾。由之，可以考慮通過聯合執法、綜合執法等方式對生態環境、市場監管、城市管理、安全生產、交通運輸等重點領域開展檢查，對嚴重違法主體增加檢查頻次，借助信息網絡技術等方式實現實時監管。雖然治理重點在基層，但執法下沉時也要注意下放事項與基層治理能力的適應性，尤其是資源、人員等方面的配備，不能為了改革而無限下放各類事項，也不能無保障地下放[1]。同時，政府及其部門還要加強風險評估預警能力建設。比如，南京市全面推進重大風險隱患研判預警、風險評估、防控協同、責任落實“四項機制”建設，排查調處了不少矛盾，減輕了行政執法及司法負擔。此外，為促進良法實施，有必要通過網絡、考核、復核等方式加強對行政執法的內部監督，由人大代表、監察部門等對行政機關及其工作人員的工作內容進行定期考察監督，并引導民眾通過行政復議、行政訴訟實現對行政行為的外部監督。其三，規范執法引導自治。行政機關及其工作人員嚴格遵守法律法規會在形式上發揮以身作則的示范效應，通過規范執法引導普通民眾自覺守法，并通過加強宣傳、提供指導等方式引導民眾實現自治。同時，根據城市和農村的特點進行區別化引導：對于以陌生人為主的城市，側重運用法律規則的力量，比如，在網格員配備上，注意不同人員專業、行業的組合，保證其中至少有一名法律專業或具備調解經驗的工作人員，將糾紛矛盾化解在小區、社區等小社會單元中，并引導民眾通過司法途徑積極有序維權；而對于以熟人為主的鄉村，應注重鄉賢、村委會等主體和鄰里關系、親屬關系的有效運用，實現主體自治和內部化解糾紛。

三是司法案例宣傳促法治。司法的本質是法律適用，這也是對民眾釋法的生動表現。為了發揮司法在市域社會治理中的良好法治宣傳作用，有必要做好如下工作：其一，公開重點治理領域案例。對于立法、行政執法重點打擊或需要加強監管的領域，可以探索構建特定領域案例公示機制，比如，通過公示金融借貸、安全生產等領域的司法案例，可以及時警醒民眾避免重大財產損失和人身傷害，引導民眾通過司法程序合法維權，也有助于降低行政執法的治理成本。其二，完善公共法律服務體系。知法、懂法是守法的前提和保障，這是法律被普遍遵守的一般路徑，也是架設在法治與民眾之間的一道重要橋梁。司法不堪重負、民眾不愿通過司法維權的重要原因之一是公共法律服務體系不健全，維權成本過高。為了實現市域社會治理立法、執法的最大功效，需要建立和完善市域社會治理公共法律服務體系，為民眾提供充分的法律服務，輔助民眾知法并自覺守法。

3.保障機制

一是信用建設法治化。良好的市域社會治理規則出臺后，還會出現普遍性違法，主要是因為違法成本較低，除了罰款等處罰措施，相對人并不會因此受到其他限制。比如，對當前的預付式消費，備案、行政處罰都無法實現源頭根治，經營者出現重大兌付風險后“跑路”，待“恢復元氣”后仍可以卷土重來。考察該模式源頭后發現，其根源在于預付消費的本質是消費者先付款后享受服務，而商品或服務能否實際兌付則完全取決于市場主體自身誠信與否。換言之，該種消費模式仰賴于良好的信用體系，離開信用的土壤后只能枯萎。由此，應加快社會信用體系建設，以加強和創新社會治理。在市域社會治理方面，信用監管是一項常態化的措施，有助于實現長期有效打擊違規行為。但慮及信用體系建設與監管對民眾權利具有重大損益性，應將該種機制納入法治化渠道有序運行，秉持明確違法不等同于失信的核心理念指引，通過程序設置以規范信用分類、失信懲戒、信用修復等關鍵環節。對此，《南京市社會信用條例》就作出了良好的示范，實現了社會信用體系建設“有法可依”，通過構建清單制度規范信用信息管理應用，針對理論和實務中關于信用懲戒的爭議，歸納了關聯、比例、透明和責任自負等失信懲戒四項原則，以劃定失信懲戒行為邊界，建立多項機制保障私權規范限制公權，回應社會關切。

二是信息共享法治化。當前，信息共享是部門間實現聯合監管、社會共治的技術前提。在具體領域對信息共享作出明確規定并借助政府等主體加強溝通，有助于打破信息壁壘。信息共享技術的重要性在過往疫情防控工作中彰顯無遺，數字政務和電商平臺等為經濟發展和民眾生活服務提供了基本保障。就市域層面而言，尤其要推進“城市大腦”建設，構建遠程監控、線上跟蹤、智能處置的綜合治理體系，對可能出現的風險作出及時預警。此外，信息共享也是提升區域協作共保水平的有力保障，比如，南京地區可以與長三角城市協同建立共保體系，通過合作共享產業鏈經濟和公共衛生資源，增強市域社會治理風險防控能力。而這些措施都需要以法治化的方式加以細化和常態化。當然，信息共享也面臨著信息泄露、隱私權遭侵犯等諸多方面的問題，同樣需要在法治軌道上運行實施。鑒于各類市場主體平臺運營需要歸集大量信息、政府及其職能部門委托第三方開發信息系統而需要歸集必要的監管信息等情形客觀上存在泄露信息的風險，對此類平臺作出信息共享規范更顯必要。當然，反向觀之，還有必要強化對個人隱私權保護的法治宣傳，提升個人信息及隱私權的自我保護意識。

五、結語

市域社會治理是我國國家治理體系的中間樞紐，聯系著省域和縣域，承上啟下、上傳下達，其地位之要不言而喻。市域社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵內容，對實現第二個百年奮斗目標具有不可替代的價值。法治是市域社會治理現代化有序推進的重要保障，市域社會治理法治化具有不容回避的現實必要。如今，各地都在陸續開展市域社會治理法治化探索，而人民群眾對美好生活的向往、對平安中國的期盼也都融在這一次次艱苦卓絕的探索之中。在多元主體共建共治的努力下，我們終將構建市域社會治理新格局并共享治理能力現代化實現所創造的豐碩成果。

〔責任編輯：吳玲〕

本文為江蘇省社會科學基金項目“干部容錯案例說理的可接受性及其實現研究”（22DJD003）的階段性成果。

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[1]《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第30頁。

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[5]徐漢明：《市域社會治理現代化：內在邏輯與推進路徑》，《理論探索》2020年第1期。

[1]楊磊、許曉東：《市域社會治理的問題導向、結構功能與路徑選擇》，《改革》2020年第6期。