緬甸政治體制的變遷與政治不穩定內因探析

梁陸駿 李 雪

(北京大學 政府管理學院,北京 100091)

什么是政治穩定? 著名政治學家亨廷頓的觀點得到了學術界的普遍認同,即政治穩定這一概念占主導地位的是兩個因素:秩序和持續性[1]。 一個政治穩定的國家,其政治制度應同時具備維護既有統治的能力和適應不斷變化的國內外環境的能力,不應發生大規模政治動亂,整體上應呈現出一種團結和諧、社會穩定的狀態。 反之,如果一個國家經常發生政變、武裝沖突、非法示威游行等,這個國家在政治上就是不穩定的。

第二次世界大戰(以下簡稱“二戰”)結束后,大批亞非拉國家取得了國家的獨立,緬甸就是其中之一。緬甸這個新國家存在著許多“與生俱來”的問題:從經濟上看,“二戰”戰火的嚴重破壞使獨立之初的緬甸經濟發展水平處在低點;從政治上看,遭受近百年的殖民統治導致緬甸本土政黨缺乏政治傳統和權威性;從族群上看,國內的民族眾多,宗教信仰不一,為激烈的族群沖突埋下了禍根;從地理上看,少數民族聚居的緬甸北部多為山區,地形復雜,與主體民族(緬族)聚居的下緬甸地區存在天然的地理隔閡,治理困難,加上少數民族擁有規模不一的武裝勢力,使得族群沖突更難平復。 從起點來看,緬甸是典型的后發展國家。

緬甸在獨立之初采用的議會制民主政體無法解決國內主要矛盾,各地族群沖突此起彼伏,導致政治長期不穩定。 1962 年,奈溫領導軍事政變上臺,軍人集團威權政體建立。 軍政府使用威權來維持社會運轉,一度實現了表面上的穩定。 1988 年,軍隊內部政變使奈溫倒臺。 后續的幾屆軍政府承諾籌備大選,實現民主,緬甸的政治穩定似乎出現了曙光。 2011年,登盛軍政府開始實施“混合政體”,標志著緬甸朝著政治民主化邁進。 然而,2021 年2 月1 日,緬甸國防軍以選舉舞弊為由,宣布接管國家政權,扣押聯邦議會委員,軍人集團威權政體的陰影再次籠罩在緬甸上空。

本文從緬甸獨立后的三大政治變遷節點出發,探析其政治不穩定的內因,以期為后發展國家提供借鑒。

一、獨立后緬甸政治變遷的三個節點

(一)第一個政治變遷節點:1962 年,從議會制民主政體到軍人集團威權政體

昂山將軍被普遍認為是“緬甸國父”。 1940 年,他在日本侵緬軍隊的幫助下建立了武裝“緬甸獨立軍”。1944 年,德、意、日軸心國頹勢凸顯之際,昂山將軍秘密建立了“緬甸反法西斯自由同盟”。 1945 年初,他率領緬甸獨立軍對日軍反戈一擊,加入反法西斯陣營。

由于“二戰”期間日本長期的軍事占領,戰后英國對緬甸的殖民統治受到了極大的影響。 1947 年,昂山將軍與英方談判簽訂了“昂山—艾德禮協定”,使緬甸獲得獨立地位。 他還同國內的少數民族領袖簽訂“彬龍協議”,承諾授予少數民族高度自治權,共建新緬甸。 上述兩份協定是緬甸作為一個獨立國家的合法性的基礎。 然而不久以后,昂山將軍被暗殺。

1948 年,接任的吳努借鑒英國的議會制民主政體建立政府,緬甸聯邦成立,但是松散的聯邦制、緊張的央地關系、衰退的經濟、族群的沖突使得新生的緬甸迅速陷入了政治不穩定狀態。

1958 年,無力控制國內局勢的吳努辭職下臺,國防部長奈溫借助軍隊力量迅速穩定了局面,成立“看守內閣”,承諾穩定局勢后將政權交還議會。 在軍隊的協助下,緬甸的國家治理體系得以重建,國內局勢逐漸穩定。 吳努重新組閣,奈溫還政議會。 但是,由于治理不力,重組后的吳努政府使得緬甸在經歷了短暫的穩定之后又陷入了內戰的邊緣。

1962 年,奈溫領導軍事政變,重新以軍政府取代了議會政府,建立了軍人集團威權政體。 這就是緬甸的第一個政治變遷節點——從議會制民主政體到軍人集團威權政體。 國有化、計劃經濟、中央集權、以軍事紀律治國是奈溫軍政府的執政特點。 在一定程度上,奈溫軍政府確實以強大的武力保持了一定時期的穩定,但是隨著時間的推移,政治僵化、經濟乏力、民主缺失、人民生活水平下降等內部問題漸漸凸顯。

面對上述問題,1974 年奈溫軍政府象征性地公布了“經過全民公投的”憲法,表面上建立了議會制政體,其實質仍然是以奈溫為首的軍人集團執政。 到了八十年代中后期,處于軍政府統治的緬甸人民生活水平不斷下降,改革呼聲越來越高,政治局勢暗流涌動。

(二)第二個政治變遷節點:1988 年,“緬甸之春”

1988 年初,反政府游行和民眾的抗議集會爆發,被稱為“緬甸之春”。 壓力之下,軍人集團的激進派在9 月發動了軍事政變,以蘇貌為領袖建立了新的軍政府。 蘇貌軍政府通過強力手段穩定國家政治,實行大刀闊斧的經濟改革,在一定程度上恢復和發展了原本凋敝的國民經濟。

出于維護統治的考慮,蘇貌軍政府頒布了“促民生、保民主”的執政綱領,表態將對民主大選保駕護航,社會各界普遍對緬甸的政治民主化轉型充滿期待。 然而,蘇貌軍政府期望借助“代理人”的方式,披上民主制度的外殼來繼續維護軍人集團的統治。 一方面,軍政府全力打造了“民族團結黨”作為其“代理人”;另一方面,通過各種暴力手段打壓民主人士。

盡管如此,緬甸人民在大選中仍然全力支持民主黨派,昂山素季領導的政黨“緬甸全國民主聯盟”拿下1990 年大選中81.6%的議會席位。 蘇貌軍政府面臨棘手的挑戰,以“民主黨派沒有制定憲法的資格”為由,宣布拒絕交權。 至此,1988 年“緬甸之春”帶來的政治民主化改革宣告失敗。

為平息動蕩的政局,蘇貌軍政府提出了新的民主改革方案——在軍人集團的領導下實現民主制。 此方案實質上是緬甸基于本國國情探索出的一條新道路,即結合軍人集團威權政體和議會制民主政體的一種“混合政體”。 這種政體是“從軍人政府過渡到以軍人集團掌實權為里為實,以多黨民主、民族共治為表為形式的政治制度”[2]。

1992 年,丹瑞軍政府上臺,表示將延續民主改革方案,實施了一系列措施,包括開啟政治對話、釋放政治犯、重啟制憲會議等,促進了政治穩定。 通過數年政治對話加談判,丹瑞軍政府和昂山素季代表的民主黨派達成了“先制憲、后交權”的民主進程共識。 “軍政權利益目標的改變和保障條件的完備”是他們開啟和深化政治轉型的根本原因[3]。

2003 年,丹瑞卸任,欽鈕軍政府上臺,細化了實現政治民主化進程的“七點民主政治路線圖計劃”:1.召開制憲國民大會;2. 實施建立新制度的進程;3. 起草《憲法》;4.對《憲法》進行全民公投;5.依據《憲法》進行議會大選;6.根據大選結果產生聯邦議會;7.通過聯邦議會制定國家政權架構。

2004 年,梭溫軍政府上臺,強力推進“七點民主政治路線圖計劃”,在2008 年全民公投通過《憲法》。 值得注意的是,該《憲法》明確規定軍人集團在政治上的領導地位,明確了其對國家行政的掌控力和程度。

2011 年,為了增強國家治理能力,實現“軍政分開”,新上任的軍人集團代表登盛“棄軍從政”,卸去軍隊職務、保留行政職務,標志著緬甸“混合政體”于登盛政府開始正式落地實驗。

(三)第三個政治變遷節點:2016 年,“全國民主聯盟”上臺執政

在執政期間,登盛政府一方面繼續推進國內政治民主化進程,另一方面推進以私有化、市場化為導向的經濟改革。 同時,登盛政府努力爭取與八支民族地方武裝簽訂《全國停火協議》,鞏固了緬甸國內的和平局勢。 登盛政府初步證明了緬甸“混合政體”的可行性和穩定性,接下來“交權”給民主黨派就是順水推舟的了。

2015 年大選,昂山素季率領“全國民主聯盟”再次獲得議會大多數席位。 軍人集團展現出合作姿態,民族地方武裝和在野黨表明了協商合作的態度,緬甸的政治格局展現出了史無前例的和諧局面。

2016 年,經過和平的權力讓渡,“全國民主聯盟”正式上臺執政。 由于《憲法》相關規定,昂山素季無法直接擔任總統之職,“全國民主聯盟”為她額外設立了“國務資政”職位,即國家顧問,實為最高領導人。

昂山素季民主政府繼承了“混合政體”,并對其進行完善和改革。 但是,由于在“混合政體”框架下,軍人集團仍然把持著關鍵部門,昂山素季期望的大刀闊斧的政治改革無法落地。 在經濟上,昂山素季提出“12 點計劃”,期望進一步推動市場化改革,但是由于軍人集團通過“軍事資本主義”企業把持了國民經濟的命脈,經濟改革的努力收效甚微。

2020 年初暴發的新冠肺炎疫情對緬甸人民的生命財產造成了極大的威脅,昂山素季政府沒能有效地控制疫情,使得緬甸成為了東南亞受疫情影響最嚴重的國家之一。 雖然在年底的大選中,昂山素季領導的“全國民主聯盟”再次得到了大多數議會席位得以連任,但她以“修憲”來制約軍人集團權力的嘗試顯然觸動了軍人集團的底線。 軍人集團開始質疑本次選舉存在舞弊,但“全國民主聯盟”從未公開、正面地回應質疑。

2021 年初,緬甸國防軍以選舉舞弊為由發動軍事政變,將昂山素季等人扣押,由國防軍總司令敏昂萊接管立法、行政、司法權,全國進入為期一年的“緊急狀態”。 這次政變使得緬甸的民主化進程再一次受挫。

表1 緬甸獨立后歷屆政府變化

二、緬甸政治不穩定的因素探析

(一)政治民主化受阻導致政治不穩定

發展政治學派研究了“二戰”后發展中國家和地區的政治民主化過程,將這個過程劃分為三大階段:一是“二戰”后至1960 年左右,處于議會制民主政體階段;二是1960 年到1990 年左右,處于威權政體階段;三是1985 年前后,處于政治民主化改革階段,通過自上而下的改革或者是自下而上的短期暴力或非暴力運動,最終建立了較為穩定的民主選舉機制。

“二戰”后緬甸政治體制的形成具有其普遍性和特殊性。 在穩定新國家過程中,軍隊起到了巨大的作用,議會制民主政體并不適用于剛剛獲得獨立、經濟不發達、國內矛盾突出的緬甸。 當新生的民主政府遇到危機時便求助于軍人集團,暫時緩解了危機。 但是,當軍人集團將政權交還政府后,民主政府再次陷入了危機中。 最后軍人集團政變上臺直接執掌政權,這是緬甸政治變遷的歷史必然。

在軍人集團執政過程中,其政治角色經歷了數次變化。 從1958—1960 年屬于“監護者”角色,1962—2008 年變為“直接管理者”角色,2008—2021 年回到“監護者”角色,2021 年起再次轉變為“直接管理者”。

將“二戰”后緬甸的政治變遷同發展政治學派的“三大階段”觀點進行對比,我們會發現,緬甸并不符合發展政治學派提出的第三個發展階段——即處于政治民主化改革時期的緬甸,軍政府自上而下的民主化改革既不徹底,也未成功。

雖然昂山素季民主政府通過2016 年大選上臺執政并在2020 年連任,但2021 年初的軍事政變使得緬甸政治民主化進程遭受重創。 這一事件表明緬甸國家政治無法徹底擺脫軍人集團的干預。 軍人集團的政變被緬甸人民視為倒行逆施的舉措、“獨裁者的死灰復燃”,從而掀起了聲勢浩大的抗議活動,導致了政治不穩定。 這種政治不穩定的內因之一在于緬甸在軍人集團領導下的政治民主化發展受阻。

(二)市場化改革不徹底導致政治不穩定

發展政治學派認為,威權政體實質上擁有重商主義的特質,因為其最重要的目標就是通過程度極高的集權獲得極高的國家治理效率,其結果就是一定時期內飛速發展的國家經濟現代化。

例如“亞洲四小龍”之一的韓國,其經濟是在二十世紀六七十年代也就是樸正熙時代奠定了日后經濟發展的堅實基礎,正是在這一時期,韓國基本上實現了經濟的現代化[4]。 其國家經濟現代化時期的突出特點是:采用政治上威權政體高壓統治、經濟上寬松經濟政策,使得私人化市場經濟蓬勃發展。 韓國經濟的持續發展使人民的生活水平不斷提高,產生了大量中產階級,該階級最典型的特征是希望通過改革而非暴力革命來實現政治民主化。

與韓國相比,緬甸的威權政體有著很大不同——緬甸軍政府是政治經濟“兩手抓”。 緬甸軍人集團在很長一段時期內實行完全的計劃經濟。 雖然計劃經濟在短期內能夠建立完備的工業體系,但過度的管控使得市場缺乏活力,從而導致經濟的僵化甚至倒退。緬甸軍政府所謂“經濟改革”,實際上是將壟斷行業交給軍隊直接管理。 一方面使得本國新興中產階級沒有足夠的力量與之抗衡,另一方面也使本國無法建立完全的、私人化的市場經濟。

經濟的僵化、倒退會顯著影響人民生活水平,從而導致“人心思變”,誘發政治不穩定。 因此,市場化改革不徹底也成為了導致緬甸政治不穩定的另一內因。

(三)族群沖突導致政治不穩定

1989 年以前,緬甸的族群沖突主要是中央政府與緬共武裝的沖突;緬共解體后,族群沖突主要集中在中央政府與緬北民族地方武裝的沖突上。

軍政府始終提防地方武裝實力的增強,不時地進行軍事打擊;和平條約被輕易打破加劇了雙方的不信任感,因此長期以來雙方武裝沖突不斷;地形因素也使得中央政府對緬北的控制困難重重。

一方面,族群沖突影響國內團結,對民眾生命財產安全造成了直接威脅;另一方面,族群沖突給了緬甸政府軍擴充實力、購買軍備的理由,政府軍實力的增強帶來了軍人集團話語權的增強,使其始終具備直接干政的能力,手握“槍桿子”的軍人集團很難有動力放棄既得利益去實現政治民主化。 緬甸的族群沖突持續至今,成為政治不穩定的又一大內因。

三、結語

從政治上看,首先,完備合理的法律是實現政治民主化的保障。 其次,廣大人民群眾具備現代民主意識,對政治民主化發展至關重要。 最后,通過建立適合本國國情的民主政體來推進政治民主化是符合歷史進程的必然要求。 只有逐步實現政治民主化,才能實現政治穩定。 一個國家政治的發展固然有其歷史特殊性,但政治民主化的浪潮是難以阻擋的。 隨著傳媒科技的不斷發展,信息壁壘被打破,軍人集團威權政體在現代社會很難立足。

從經濟上看,研究表明,民主不一定促成經濟發展和繁榮,但經濟發展可能促進民主發展[5]。 經濟的發展使本國的中產階層壯大,他們一是對民主有需求,二是傾向于通過改革而非暴力革命來實現民主。同時,經濟發展提高了人民的生活水平,從而使人民支持政府。 經濟的發展沖擊了傳統世俗觀念、宗教觀念,使社會共識增加,文化沖突減少。 因此,經濟的發展對實現政治穩定而言至關重要。

從族群上看,后發展國家大多屬于多民族、多族群的國家。 要想實現政治穩定,就要處理好民族、族群間的關系。 尊重少數民族的利益訴求,通過對話、協商實現和平。 我們期待未來緬甸得以落地政治民主化、落實經濟市場化改革、促進族群和諧,從而實現真正的政治穩定。