食品安全“吹哨人”制度的實踐困境與破解策略

內容提要“吹哨人”制度應當率先在食品安全領域全面推行。現行食品安全舉報獎勵制度，在實踐層面存在舉報信息有效性不足、獎勵政策激勵性不足、保護措施嚴密性不足等問題。原因在于以大眾參與、消費維權、成品監督為導向的現行制度，不能有效兼容以專業信息、維護公益、風險預警為導向的“吹哨人”制度。食品安全舉報獎勵制度應當區分內部和外部獎勵，并構建一套與現行制度并行、獨立的“吹哨人”制度。食品安全“吹哨人”制度的正向價值包括公共利益優先、保護言論自由、深化民主監督。結合國情社情以及食品行業的特征來看，推廣“吹哨人”制度，有可能對經濟發展與社會穩定產生一定的負面影響。權衡正向價值與負面影響，提出“吹哨人”制度的構建原則：理性衡平原則、善意推定原則、有效激勵原則。根據上述原則，提出科學構建食品安全“吹哨人”制度的實踐路徑：第一，以準確界定主體資格防止無序舉報；第二，以善意推定“吹哨”行為鼓勵合理舉報；第三，以調整獎勵重點聚力防范重大風險；第四，以健全保護機制維護“吹哨人”權益。

關鍵詞 食品安全 “吹哨人” 舉報獎勵制度 社會共治

王炎，中共江蘇省委黨校法政教研部講師江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨校理論研究基地研究員

本文為中共江蘇省委黨校課題“中國食品安全社會共治的法治邏輯與構建路徑”（YY2013）的階段性成果。

食品安全一直以來都是倍受關注的熱點話題。從“瘦肉精”“毒奶粉”事件到醬油“雙標”風波，食品安全問題在引起公眾恐慌的同時，也引發了對當前食品安全監管模式的思考。2019年9月，國務院印發《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，明確提出建立“吹哨人”制度，這是國務院層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”制度起源于19世紀美國食品藥品安全領域，旨在通過對舉報人的保護與重獎，鼓勵知情人勇敢揭露危害公共利益的行業內幕。建立“吹哨人”制度，不僅可以彌補政府事中事后監管中執法力量的不足，提升監管效率，而且可以緩解多元治理主體導致的信息不對稱，提高舉報信息的真實性與專業性，促進企業自律與規范經營。但是，食品安全治理是一項復雜的系統工程，其治理體系的建構涉及諸多價值的權衡與各方利益的博弈，任何一項制度的有效嵌入，都必須妥善處理好“公共健康利益與社會發展利益”“公民言論自由與生產經營秩序”“鼓勵內部舉報與大眾平等參與”等關系。因此，本文旨在通過對食品安全“吹哨人”制度核心價值與負面影響的權衡分析，提出可以協調上述價值沖突的制度構建原則——理性衡平原則、善意推定原則、有效激勵原則，并以這三個原則的最大化實現為基礎，探討構建食品安全“吹哨人”制度的實踐路徑。

一、我國食品安全“吹哨人”制度的發展歷程與實施現狀

從國外經驗來看，一套完整的“吹哨人”制度應當包括舉報的實現、舉報的保障、舉報的激勵、舉報的制約、舉報的救濟、舉報的宣介及評價等六個方面的內容[1]。在我國食品安全領域，至今還未有專門以“吹哨人”命名的法律文件，“吹哨人”制度主要見于行政部門的食品安全舉報獎勵制度之中。

1.我國食品安全“吹哨人”制度的發展歷程

2011年7月，國務院食品安全委員會下發《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求各地建立食品安全有獎舉報制度，及時發現食品安全違法犯罪活動。在政策的引導下，部分省市相繼出臺了食品安全舉報獎勵辦法。但是，這一時期的食品安全舉報獎勵制度建設仍處于試點階段，不僅各地的獎勵標準不統一、獎勵金額較低，而且要求獎勵對象提供真實身份信息，難以有效激勵知情人主動反映實情。2013年1月，國家食品藥品監督管理局、財政部聯合印發了《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（以下簡稱《舉報獎勵辦法》），旨在通過統一的規范指導，加快地方立法的進度。

2015年10月1日，《中華人民共和國食品安全法》正式實施，其中包括實行社會共治的監管制度、公民舉報權的設定、舉報有獎及舉報人權益保護等條款，從法律層面進一步確認并完善了對舉報人的獎勵與保護制度。2017年，國家食品藥品監督管理局對《舉報獎勵辦法》進行了修訂。這一時期食品安全舉報獎勵制度的特點是開始重視舉報人身份信息的保護問題，完善了匿名舉報的獎金申領程序；明確各級監管部門應當依法保護舉報人的合法權益，不得泄露舉報人的相關信息。缺陷主要體現在舉報門檻較低、獎勵金額較少、重獎標準模糊以及缺乏有效的救濟途徑等方面。

2021年7月，國家市場監督管理總局、財政部發布了《市場監管領域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），與《舉報獎勵辦法》相比，《暫行辦法》較大幅度提高了最低獎勵金額與獎勵限額，明確僅對重大違法行為的舉報進行獎勵，并細化了舉報獎勵流程。作為替代《舉報獎勵辦法》的新規章，《暫行辦法》的特點在于開始兼顧行政成本與舉報積極性之間的平衡，不再一味追求舉報的數量，轉而更關注舉報的質量。但是，《暫行辦法》將食品安全與其他產品安全的舉報獎勵置于同一監管標準之下，在一定程度上降低了食品安全的監管強度。

2.我國食品安全“吹哨人”制度的實施現狀

我國現行的舉報獎勵制度在一定程度上已經體現了“吹哨人”制度的部分特征，并且隨著制度的不斷推行，各地在實踐中也形成了相對統一的經驗做法。

（1）全面便捷的舉報接收渠道

首先，從舉報途徑上看，實踐中應用最廣的是12315平臺，幾乎所有與市場監管有關的產品舉報信息，都在這個平臺匯總后，再根據管轄范圍層層分送。其次，從舉報受理上看，實名、隱名、匿名等舉報方式都被同一接收平臺處理，只要有正常的舉報內容，相關部門都會同等受理并核查。最后，從舉報主體上看，舉報人并不限于利害關系人，任何發現人都可以進行投訴或舉報。綜上可見，在現行制度實施過程中，已建立了全面便捷的舉報接收渠道，但是在舉報接收環節還并未嚴格區分內部舉報與外部舉報。

（2）切實可行的舉報獎勵政策

首先，從獎勵范圍上看，各地基本都在《暫行辦法》與《舉報獎勵辦法》的基礎上，明確了舉報違法行為的獎勵情形，部分地方保留了食品安全領域舉報獎勵的特別規定。其次，從獎勵標準上看，各地實施細則除了有量化的獎勵計算方法，還針對內部人員舉報的情形，適當提高了獎勵標準與獎勵上限。最后，從獎勵程序上看，各地對申領獎金的期限、流程及材料進行了細化，以方便舉報人領取獎勵。綜上可見，現行制度中有可操作的獎勵辦法，相關地方也適當提高了內部舉報的獎勵標準，但整體上看，內部舉報與外部舉報之間的獎勵金額差別不大，對食品安全與其他產品安全的舉報大多數地方仍采用相同的獎勵標準。

（3）全程覆蓋的舉報人保密措施

首先，在舉報信息填報環節，舉報人可以有選擇地向監管部門提供個人信息，并通過約定身份代碼或舉報密碼的方式隱匿個人信息。其次，在舉報信息管理環節，對舉報材料一般是按國家保密規定進行管理，嚴禁泄露舉報信息。最后，在舉報獎勵領取環節，除了財務審核時需提供身份證件，其他流程舉報人都可以通過身份代碼或舉報密碼聯系申請獎勵。綜上可見，現行制度在實施中的各個環節都盡力防止舉報人身份的泄露，但大多數地方對舉報人的保護措施僅停留在身份信息的保密上，尚未專門針對內部舉報人建立完整系統的保護機制。

二、我國食品安全“吹哨人”制度的實踐困境及其成因分析

舉報平臺已經成為政府監管部門打擊重大食品違法犯罪的主要渠道，是政府、社會、市場多元主體共同參與食品安全治理的重要形式[1]。食品安全舉報獎勵制度在實施過程中，積極踐行了社會共治理念，有效提高了食品安全治理的社會參與度。但是，由于食品行業涉及面廣、專業性高、違法行為隱蔽性強，社會參與度的擴大并不必然帶來治理能效的提高，現行制度依然存在一些亟須改進的問題。

1.舉報信息難以有效防治重大食品安全風險

第一，從生產加工環節上看，舉報內容涉及食品安全實質問題的信息較少，難以有效督促企業自律。食品生產加工是一種專業性較強的工作，信息的不對稱導致外部人員往往很難知悉食品制作環節的安全風險。調研發現，舉報人反映的問題，多為食用期限、食品包裝、生產經營流通許可等流通環節的問題，較少涉及食品本身的生產安全問題。在這種信息壁壘下，部分食品生產加工企業出于逐利的本性，就有可能越過法律底線、采取不當方式來提高利潤。因此，舉報信息如果不能反映食品生產環節的問題，那么就難以從制度上引導企業自律，食品安全協同治理的效果也將大大降低。

第二，從原料供應環節上看，舉報內容反映行業“潛規則”的信息較少，難以有效防控系統性風險。回顧國內重大食品安全事件，從蘇丹紅、三聚氰胺到鹽酸克倫特羅（瘦肉精），原料監管上的不力是大規模食品安全事故頻發的重要原因。我國食品產業鏈上游企業主要是“作坊式”的經營模式，面對成千上萬的農戶，對原料供應環節的風險難以把控。加之，小作坊缺乏大企業的內部監管體系，行業“潛規則”極易在散戶中蔓延，從而更易醞釀出系統性風險。因此，無論是監管部門還是食品生產加工企業，往往很難在較短的時間內發現某種新型的行業“潛規則”。如果舉報內容無法及時有效地反映潛在危機，那么系統性風險勢必難以防控。

第三，從行政監管環節上看，舉報信息轉化成行政案件的比例較低，難以有效減輕監管壓力。現行制度鼓勵民眾積極反映身邊的食品安全問題，在投訴舉報的主體資格上幾乎未作限制。這種“廣撒網”式的舉報獎勵制度，雖然擴大了公眾參與的廣度，加強了監管部門的維權職能，但是大量舉報信息的核查也牽制了專業的監管力量，降低了查處重大食品安全案件的效率。

綜上，雖然全面便捷的舉報渠道為食品安全治理提供了大量的舉報線索，但在舉報獎勵預算和信息研判能力有限的情況下，這些舉報線索反而降低了關鍵內部舉報信息的獲取概率與利用效率。

2.獎勵政策難以激勵內部舉報人積極反映實情

《暫行辦法》的獎勵標準相較于《舉報獎勵辦法》，雖然已有一定程度的提升，但實踐中仍然難以有效激勵舉報人積極反映重要內情。根據公布的數據，2017年四川省食品藥品類獎勵金額1萬元以上的案件，僅占通過投訴舉報線索查處食品藥品違法案件總數的1.7%[1]。研究顯示，獎勵金額與公眾通過舉報參與執法的積極性呈正向關系[2]。可以預見，在重要舉報線索占比如此低的情況下，綜合考慮經濟發展水平提高、現有處罰力度不高等因素，即使《暫行辦法》將一級舉報獎勵（罰沒款5%）的最低金額從2000元提高到5000元，實際工作中通過知情人獲取重大違法行為舉報信息的效率，依然難以滿足食品安全的治理要求。在“吹哨人”制度較為成熟的美國，“吹哨人”舉報獎勵標準一般是罰金的15%～25%，平均罰金分成約17%，且未設置獎勵上限[3]。產生這一差別的原因在于，無論是《暫行辦法》還是《舉報獎勵辦法》，都明確規定舉報獎勵資金按照國家有關規定列入政府預算，如果設置過高的獎勵標準與獎勵上限，有可能在對各類產品舉報全面進行獎勵的情況下無法兌現獎勵。但是，“舉報行為是自揭家丑和行業潛規則，如果獎勵不夠多或兌現困難，舉報人絕不會冒險舉報”[4]。

綜上，現行的獎勵標準綜合考慮了各地財政在制度執行上的壓力，但是普惠式的獎勵政策，降低了重點領域的獎勵力度，難以激發企業內部人員冒著降薪、失業、被報復等風險提供關鍵的舉報信息。

3.保護措施難以系統保障內部舉報人的合法權益

第一，舉報人身份信息的流轉環節較多。舉報信息下發后，一般先是由各區縣的市場監督管理部門投訴科受理，再由投訴科負責信息的分類、研判與移送，最后經稽查科核實后由財務部門發放獎勵。在此過程中，各個環節的工作人員都有可能接觸到舉報人的重要信息，無形中增大了身份敏感舉報人的暴露風險。

第二，缺乏對泄露舉報人信息、被舉報人實施打擊報復行為的有效追責機制。在舉報人身份信息和舉報內容的保密方面，《暫行辦法》第二十二條雖然規定了對泄露舉報人信息的行為給予政務處分，但在舉報量大、信息流轉環節多、倒查難度大的情況下，威懾力仍然不足。此外，《暫行辦法》尚未規定被舉報人對舉報人實施打擊報復行為的追責措施，不利于在地方立法中形成統一的保護機制。

第三，缺乏舉報人權利受損后的救濟機制。舉報人容易遭到被舉報人的打擊報復，特別是企業內部員工，還會面臨失業、降薪、削減福利等直接經濟損失。要鼓勵舉報人勇于披露有損公共利益的違法行為，除了在事前事中設立舉報信息的保護措施，還應當在事后對舉報人的合法權益進行救濟。但是，現行的《暫行辦法》并沒有專門針對舉報人權利救濟的具體規定。

綜上，監管部門在面對海量的舉報信息時，由于需要兼顧舉報信息的流轉效率、舉報人保護的行政成本與財務管理的正當程序等多方面要求，對內部舉報人身份信息的保護力度并沒有達到充分的程度。

4.內外部舉報混同是現行制度無法充分發揮治理效能的根本原因

從表面上看，上述問題的原因是現行食品安全舉報獎勵制度不夠健全，但進一步分析可以發現，問題的本質在于企業內部人員舉報制度與外部人員舉報制度的價值定位不同。

外部人員舉報制度追求的是社會參與的廣度，更側重于消費的維權，其主要治理對象是食品流通環節的成品，是依托海量零散的舉報信息完善食品安全“面”上的治理，因此在舉報渠道上不宜設置過高的門檻。并且，在這種模式下食品類舉報信息量大，考慮到接收效率、財政壓力等行政成本，不可能對每一次舉報都采取嚴格的保密措施、完善的救濟機制和高額的獎勵政策。這就導致了具有潛在價值的重要信息，通過現行舉報獎勵制度分送到監管部門時，有可能因為制度上的不適而得不到足夠重視。

內部人員舉報制度追求的是社會參與的深度，更側重于公益的維護，其主要治理對象是食品生產加工、原料供應環節的重大風險，是依托精準專業的舉報信息加強食品安全“點”上的治理，因此在舉報主體上應有一定的資格要求。并且，在這種模式下由于舉報主體的身份特殊，考慮到信息的專業性、風險的嚴重性、取證的復雜性，應當對這一類舉報人予以重獎和嚴格保護。

綜上可見，現行舉報獎勵制度在治理效能上的不足，不是由制度設計上的缺陷，而是由多元治理主體在社會共治中的作用機制不同導致的。申言之，在食品安全社會共治格局中，廣度與深度的內在張力無法得到有效緩解，才是導致現行制度出現諸多不適的根本原因。因此，有必要在食品安全領域，構建一套與現行制度并行的內部人員舉報獎勵制度（“吹哨人”制度），進而產生制度合力，以實現食品安全治理在廣度與深度上的協調。

三、食品安全“吹哨人”制度的價值權衡與構建原則

構建食品安全“吹哨人”制度，必須平衡好“公益與發展”“自由與秩序”“專業與民主”之間的內在張力。因此，本部分將通過考量食品安全“吹哨人”制度的核心價值與社會影響之間的現實沖突，在權衡利弊的基礎上，提出制度構建的基本原則。

1.食品安全“吹哨人”制度的正向價值

第一，公共利益優先。從產品屬性上看，食品是維持人體機能和保障生命安全的一種產品，具有必需性、全民性、終身性和一次性等特點。必需性與全民性決定了食品安全具備公共利益的基本特征；終身性與一次性決定了食品不同于可修復補救的一般性消費品，其安全性在消費前就應當被充分保證。因此，食品安全屬于風險規制中必須被優先保護的公共利益[1]。這種公益至上的優先性體現在，即使某一項嚴格的事前事中監管制度有可能影響食品行業的生產經營效益，但為了充分保證安全，也應被嵌入食品安全治理的過程中。善治是經濟效率與治理正當性的有機整合[2]。現行的食品安全舉報獎勵制度，更側重于通過事后的投訴舉報倒逼企業安全生產，這雖然保障了生產經營秩序不因無序舉報受到影響，但也導致食品安全這一重大公共利益未能得到充分保護。

第二，保護言論自由。言論自由是推進食品安全社會共治的前提條件，是鼓勵社會參與、激發公眾良知、提升舉報質量的重要保障。但是，從鴻茅藥酒事件中譚秦東被跨省抓捕可以看出，舉報人“因言獲罪”的情況仍有出現，這反映了執法部門對舉報內容違法性的認識存在偏差。“吹哨”行為本質上是一種言論的表達，保證其自由性是為了通過增加信息供給及時揭露真相、督促企業自律，進而提升相關部門應對重大安全事件的預警能力。如果因舉報人所提供的信息與事實存在一定的差異，就以損害商品聲譽、擾亂公共秩序等事由對“吹哨”行為進行懲處，那么大量的預警言論就無法順利進入公眾視野，這對食品安全這種需要嚴格事前事中監管的領域而言，結果無疑是災難性的。失去自由的秩序，其實是最大的不安全[1]。因此，保護言論自由是食品安全“吹哨人”制度內含的基本價值追求。并且，從法理上看，對關涉重大公共利益言論的限制，應當采取較為嚴格的審查標準[2]。所以，在界定“吹哨”行為與惡意舉報的邊界時，評價標準應偏向更有利于證成“吹哨”行為的合法性。

第三，深化民主監督。在社會治理過程中，民主監督可以推進社會共治、促進平等對話，提高社會自治能力、降低行政執法成本，培育公民社會責任、倒逼企業自查自律。但是，在食品安全領域，普通大眾與食品生產者之間存在著較為嚴重的信息不對稱[3]。這種信息鴻溝導致追求社會參與廣度的民主監督，往往難以準確揭露食品加工生產過程中的安全風險。并且，如果將普通信息與專業信息同等對待的話，那么必然會導致少數專業信息湮沒于海量的普通信息之中，進而影響舉報內容的實效性。在這種情況下，只有廣度的民主監督反而會牽制監管部門的執法力量，降低工作效率。因此，食品安全“吹哨人”制度應當在現行制度的基礎上，深化民主監督，充分發揮專業信息在食品安全治理中的作用，從而促進食品安全生產經營秩序的自發形成，增強企業自律意識，降低行政監管壓力。

2.食品安全“吹哨人”制度的負面影響

（1）推廣食品安全“吹哨人”制度對經濟發展的不利影響

其一，觸及行業“潛規則”，導致同類產品滯銷。回顧重大食品安全事件，幾乎每一次事件過后，都會出現一類產品銷量的大幅下滑。例如，2005年的蘇丹紅事件導致了辣椒類制品銷售量明顯下降；2008年的毒奶粉事件導致了國產奶粉一度滯銷；2011年的瘦肉精事件后，全國的生豬產業遭受了巨大沖擊。推廣“吹哨人”制度，意味著更多這樣的潛在事件有可能進入日常生活，在一定時期內，對被曝光行業的整體利益將產生巨大影響。

其二，沖擊抗風險能力弱的小微食品企業。在我國，小微食品企業的基數較大，又呈現出安全生產管理能力不足、自檢能力弱、安全意識淡薄等缺點，導致了小微食品企業既是經濟發展的重要支撐，又是食品安全問題的高發地帶。推廣“吹哨人”制度，意味著經營利潤較低的小微食品企業，有可能面臨關停倒閉的風險。

其三，滋生“職業索賠人”，影響內部協作，降低生產經營效率。“吹哨人”制度的推廣，無疑會導致雇主與雇員之間出現信任危機。雇主與雇員之間除了經濟關系，還存在著“自下而上”的監督關系。在這種關系下，雇主難以分辨，某些臨時雇員是專為獲取重獎的舉報人，還是為了公益的“吹哨人”。這導致的結果是雇主更傾向于雇傭熟人推薦、有忠誠品質的雇員，而不是熟練掌握技藝的雇員。這將影響勞動力的自由流動，降低企業的工作效率。

（2）推廣食品安全“吹哨人”制度對社會穩定的不利影響

其一，增加生產成本，導致食品價格上漲。“吹哨人”制度確實會使企業更加重視安全生產，但是，隨著內部安全監管的加強，安全認證的環節也將增多，原材料采購也將更加嚴格，生產成本也隨之提高。食品價格的穩定直接關系到社會的穩定。因此，我國食品行業在“作坊式”的行業格局下，如果貿然全面移植“集團式”產業結構下的西方“吹哨人”制度，那么必然會對社會穩定產生較大的負面影響。

其二，減少就業崗位，影響低收入群體的生存狀況。長期以來，食品行業承擔著社會就業穩定器的作用。小微食品企業通過自主經營，減少了政府社會救濟的壓力，增加了外賣、直播帶貨等低門檻的就業崗位，緩和了社會矛盾。但是，小微食品企業自身對安全管理重視不足，不了解相關法律法規；從業人員流動性強、專業技術知識少，對其進行規范管理的難度較大。這就使得小微食品企業很有可能成為被惡意索賠的對象，從而導致其經營狀況惡化，就業崗位減少，增加社會風險。

3.食品安全“吹哨人”制度的構建原則

第一，理性衡平原則。從價值判斷上看，政府應當毫不動搖地維護公共利益，堅持公益至上的基本原則。但是，從社會現實來看，“穩就業、保民生、促發展”一直以來都是政府工作的重點。一項制度如果不能平衡好公共利益與經濟發展之間的內在張力，那么制度的實施效果也將大打折扣。因此，雖然根據公益至上原則，我們必須設置嚴格的監管機制，但是在現有的食品行業結構下，如果不對“吹哨人”制度進行應有的限制，那么無序舉報勢必會導致某類食品滯銷、生產經營成本上升、小微食品企業倒閉等情況集中發生，從而對就業、物價等民生問題產生不良影響，最終損害經濟發展與社會穩定。一項理性的制度，也許并不完美，但一定能在理想與現實之間實現一種動態的平衡。這就引出了構建食品安全“吹哨人”制度的第一個原則——理性衡平原則，具體表現為以下幾點：一方面鼓勵知情人反映實情，另一方面嚴格限制“吹哨人”的主體資格；一方面保護“吹哨人”的言論自由，另一方面為言論自由設定合理的界限；一方面對“吹哨人”進行重獎，另一方面限制重獎的范圍；一方面建立“吹哨人”的保護救濟機制，另一方面確定“吹哨人”的“對內告知義務”。

第二，善意推定原則。對“吹哨人”制度表示擔憂的學者，基本上都有如下顧慮：雇員告發雇主的違法違規行為，會給雇主的信譽和經濟利益帶來負面影響；檢舉揭發過多，會產生信任危機，擾亂生產經營秩序，損及企業和平[1]。并且，還有學者提出忠誠義務，認為在平衡利益時，雇員有顧及雇主利益的義務[2]。換言之，雇員作為商業共同體的一員，原則上對企業有忠誠義務，不得做有損企業利益的行為。因此，當言論自由與工作秩序發生沖突時，“吹哨”行為獲得正當性的條件是“善意的提醒”。但是，在判斷雇員言論是否具備“善意”時，又不宜設置過于嚴苛的標準。這就引出了構建食品安全“吹哨人”制度的第二個原則——善意推定原則，即在無法證明“吹哨”行為具有“真實惡意”的情況下，應推定其為善意，具體表現為對“以公益為目的”擴大解釋、行為后果的現實緊迫性考量、事實與舉報信息關聯度的寬容性審查等。

第三，有效激勵原則。現行舉報獎勵制度從舉報信息的接收到舉報內容的研判，對企業內部人員與外部人員的舉報，基本上都采用統一的舉報渠道與反饋方式。這就使得專業信息與大量的普通信息被共同處理，未能得到特別對待，這在客觀上提高了敏感信息的保密難度，降低了專業信息的利用效率。信息過于泛濫可能導致審核信息人員工作壓力過大，進而影響審核質量[3]。雖然每位公民都平等享有檢舉、揭發、建議的權利，但并不意味著不同價值的信息都應當被同等處理。要深化民主監督，降低政府監管壓力，就要讓反映食品實質安全的專業舉報信息最大限度地發揮作用。這就引出了構建食品安全“吹哨人”制度的第三個原則——有效激勵原則，即根據舉報信息的有效性進行分級激勵，鼓勵掌握專業信息的企業內部人員積極進行舉報，具體表現為將“是否為企業內部員工”作為分級認定標準，設置舉報信息的分流機制，提高內部舉報獎勵力度，簡化內部舉報領獎條件，完善“吹哨人”信息泄露的追責機制與權利受損后的救濟機制等。

四、構建食品安全“吹哨人”制度的實踐路徑

上文通過對正向價值與負面影響的權衡，得出了構建“吹哨人”制度的三個基本原則。下文將運用這三個原則，并結合食品安全治理的現狀，提出科學構建“吹哨人”制度的對策建議。

1.以準確界定主體資格防止無序舉報

第一，知悉反映實情。“吹哨人”的本質特征是知情人，即知悉并如實反映食品安全風險的相關人員。“知悉”要求“吹哨人”在食品安全問題上具有一定的專業性，“實情”要求“吹哨人”能為其所披露的事情提供合理依據。以上兩個特征，是“吹哨人”能夠提供重要信息與提高監管效率的前提條件，也是其獲得重獎和受到嚴格保護的正當依據。建議在“吹哨人”獲得重獎的條件中，設置對舉報信息真實性的審查條款，即只有提供被舉報方的詳細違法事實及直接證據、舉報內容與違法事實完全相符時，“吹哨人”才具備申請獎勵的基本資格。舉報內容越詳細，打擊越精準，公眾判斷同類產品質量問題的信息也越客觀。因此，建立這一標準，可以減少為獲取重獎的舉報人對某類食品行業的沖擊，降低同類產品滯銷的風險。

第二，較大社會風險。公益至上是“吹哨人”制度最基本的價值導向，也是該制度應當占用更多行政資源的法理基礎。而公益的特點體現在不特定多數主體利益相一致的方面，這就要求“吹哨人”所披露的安全問題至少有較大的社會影響或普遍的社會危害。例如，根據美國的《吹哨人保護法案》，只有披露嚴重、實質、具體的危險信息才被納入受保護的范圍[1]。建立這一標準，可以緩解因舉報泛濫而導致的生產經營成本上升、小微企業倒閉等問題，既保障了食品行業的穩步發展，又防止了就業崗位的流失與物價的上漲。

第三，企業內部人員。與外部人員舉報相比，企業內部人員的舉報往往能提供更有價值的信息，但舉報人員會面臨更直接的經濟風險，遭受打擊報復的可能性也更大[2]。為了鼓勵這部分群體積極進行舉報，應當給予其特別的獎勵與保護。另外，從操作層面上看，在舉報信息的接收環節，還應確立一個客觀的分流標準，進而保障不同保護力度的信息可以得到分類處理。綜上，“吹哨人”宜界定為企業的內部員工。例如，深圳市就將簽訂勞動合同和辦理社保作為內部舉報人的認定條件。建立這一標準，可以防止“職業索賠人”借“吹哨人”之名，擾亂生產經營秩序，獲取不當利益。

2.以善意推定“吹哨”行為鼓勵合理舉報

“吹哨”行為實質上是言論自由的一種表現。根據理性衡平原則，要保證“吹哨人”制度的良性運轉，既要防止惡意舉報，又要防止對言論的過度限制。這就意味著，實踐中需要采用善意推定的方式，合理界定“吹哨人”的行為邊界。

第一，以履行對內告知義務的可行性推定主觀目的的公益性。“吹哨”行為主觀動機應純粹以公益為目的。但是，社會共治要求將個體對私益的追求同步嵌入到謀求公共利益最大化的規劃布局中[1]。因此，“以公益為目的”應作擴大解釋，即凡非“專為”取得不正當利益、損害他人等不正當目的之告發行為均屬公益范圍[2]。而證明舉報人非專為不當利益的客觀標準是已履行對內告知義務，即舉報人在向外部機構舉報前，已經通過企業內部渠道反映過問題；除非存在有足夠理由認為明顯無法通過內部渠道解決或者形勢嚴重、迫切需要處理的情形。這一標準可以有效緩解雇員忠誠義務與公益目的之間的矛盾，在維護內部良好協作關系、預防“職業索賠人”出現的同時，又可以促進企業自查自糾，降低監管成本，從而防止過度舉報影響經濟效益與社會穩定。

第二，以“吹哨”行為后果的可控性推定客觀影響的免責性。“吹哨”行為有可能擾亂社會秩序，致使生產經營無法正常進行，甚者會造成社會恐慌。但是，生命健康權是公民極為重要的基本權利，如果僅為一時的經濟發展而遏制預警性言論，那么勢必會損害社會整體的良性運轉。社會治理中，秩序法益應體現為基本權利的內容或服務于基本權利的實現[3]。因此，只要能證明舉報人的言論不會導致“明顯且即刻的危險”，或能預估到曝光后雇主不可能承擔更大的損失，就認為“吹哨”行為的后果具有可控性，不再追究其不良影響的責任。

第三，以舉報信息來源的合理性推定“吹哨”行為的無過錯。從上文分析可知，“吹哨”行為的適格主體是企業內部人員，舉報內容是有較大社會風險的食品安全問題，這種涉及重要公共利益的言論應被特別保護。因此，對于“吹哨人”的言論與事實之間的關聯性，應當采取相對寬容的審查標準。申言之，只要“吹哨人”就其舉報內容可以提供合理真實的證據，并且無法證明“吹哨人”明知其提供的證據是錯誤不實的，即使舉報內容與查實的情況有所偏差，或存在某些夸大情節，“吹哨”行為亦不構成侮辱、誹謗、造謠、誣告陷害、尋釁滋事等情形。

提請注意的是，第二、第三點關于“吹哨”行為的免責性與無過錯推定，僅是“吹哨”行為免于被追究的條件，而不是“吹哨”行為獲得重獎的充分條件。根據理性衡平原則，建議在“吹哨”行為免責條款前列明對舉報信息真實性、重要性的審查條款，這樣既可以保證舉報人在證據可能尚不充分的情況下放心“吹哨”，又可以促使舉報人在完善舉報內容前謹慎舉報，從而兼顧保護言論自由與舉報信息的準確性，控制“吹哨人”制度可能帶來的負面影響。

3.以調整獎勵重點聚力防范重大風險

第一，單獨設定對“吹哨人”的獎勵標準與獎勵上限。雖然《暫行辦法》規定“可以適當提高內部舉報人的獎勵標準”，但從當前各地的實施情況來看，已公布實施細則的河北、山東、浙江、吉林、安徽、重慶、天津等地，對內部舉報僅是按照“罰沒款1%、3%、5%”獎勵標準的2倍以內計算獎勵金額，海南省則是在確定獎勵金額的基礎上采取追加“10%、20%、30%”的方式進行獎勵。這就意味著，即使“吹哨人”舉報成功，其最終可以獲得的獎勵金額也相對較少。產生這一問題的原因是《暫行辦法》將內部舉報人與“吹哨人”的概念等同。根據上文對“吹哨人”主體資格的界定，“吹哨人”其實是“做出重大貢獻”的內部舉報人，其范圍小于內部舉報人。因此，內部舉報人的獎勵標準及上限并不適用于“吹哨人”，應單獨設定“吹哨人”的獎勵政策。

第二，提高食品安全領域的獎勵標準與獎勵上限。如上文所述，《暫行辦法》將食品安全的舉報獎勵與其他產品的舉報獎勵置于同一標準之下，實際上降低了對食品安全的保護力度。食品安全問題直接關系到每一位公民的生命權與健康權，而生命健康權作為公民基本權利中的基礎性權利，是一切其他基本權利存在的前提條件。根據權利位階中的“生命健康優位”原則，對食品安全領域的監管力度應高于其他一般產品。但是，食品安全專業性、技術性強，重大違法行為常常更隱蔽和不易被察覺。因此，應當重點提高對食品安全領域“吹哨人”的獎勵標準，保障直接涉及人民生命健康安全的領域能得到有效監管。

綜上所述，本文提出以下建議：一是根據有效激勵原則，降低現行外部舉報與一般內部舉報的獎勵力度，提高“吹哨人”的獎勵標準與上限；二是對食品安全“吹哨人”的獎勵采用雙軌制，設定一個閾值，當罰沒款低于該閾值時，按照普通“吹哨人”的獎勵標準計算獎勵金額，當罰沒款高于該閾值時，采取一次性不低于一定金額的專項資金獎勵方式。這種獎勵辦法，一方面可以讓掌握重大食品安全舉報線索的“吹哨人”明確獎勵金額，增強其積極性，另一方面可以讓食品安全領域的舉報力量集中到最為重要的風險隱患上，從而既能提升安全底線，又能防止舉報行為對行業發展與社會穩定的過度影響。

4.以健全保護機制維護“吹哨人”權益

第一，設置專門的舉報渠道。目前，市場監管投訴舉報12315“一號對外”的政策已在全國推行。這一舉措雖然提高了接收舉報信息的效率，但也導致了內外部人員用同一通道處理兩種不同保密強度的信息。因此，對于“吹哨人”的舉報，建議在核實勞務關系的基礎上，采用專門的舉報渠道，并由較高層級的行政機關設專人負責舉報信息的流轉。

第二，設立嚴格的追責機制。與外部人員舉報相比，“吹哨人”提供的信息往往會給企業造成更為直接的損失，這也使“吹哨人”面臨更大的安全風險。因此，在控制行政成本的前提下，應當優先在“吹哨人”身份信息和舉報內容的保密環節，以及對“吹哨人”實施打擊報復的行為設立嚴格的追責機制。建議列明信息泄露與打擊報復的情形，統一明確采用信用管理和聯合懲戒措施，規范相關人員的責任義務。

第三，制定匿名舉報獎勵發放的特別程序規定。要求舉報人提供有效的身份證件領取獎勵，是財務管理程序正當的一種體現。這一程序規定在外部人員舉報的情況下可以保留，但是在內部人員舉報的情況下應適當變通。建議在“吹哨人”制度中明確規定，舉報人可以僅使用身份代碼、舉報密碼等信息領取獎勵。

第四，建立“吹哨人”權利受損的救濟機制。“吹哨人”為維護公共利益而受到打擊報復，應有獲得公力救濟的權利。救濟的方式包括提供免費的法律援助、墊付基本生活費、協同勞動監察部門調查等。救濟的結果包括恢復勞動關系、責令雇主賠償、追究雇主責任等。

〔責任編輯：吳玲〕

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