農(nóng)業(yè)政策對糧食安全的影響及對策思考探析

吳慶霞

（西南林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，云南 昆明 650224）

“民以食為天”，糧食安全問題始終關系著中華民族的生存和發(fā)展。從新中國成立以來，我們經(jīng)歷了從“饑餓”到“吃飽”的歷史性轉(zhuǎn)變，但從“吃飽”到“吃好”還有很長的路需要走，王廣宏教授在《中國糧食安全：戰(zhàn)略與對策》一書中對我國糧食安全現(xiàn)狀的判斷是“吃飽沒問題，吃好需進口，低水平、高難度、緊平衡、弱安全”，而保障糧食供給又是農(nóng)業(yè)政策的首要目標，由此可見，探究農(nóng)業(yè)政策對糧食安全的影響和作用具有重要的現(xiàn)實意義。

1 概念闡釋

1.1 農(nóng)業(yè)政策

從政策學的角度來看，政策是政府管理公共事務所采取的應對措施和策略。任何政策的制定都是一定階級為實現(xiàn)一定任務而規(guī)定的行動準則和采取的重大措施。從宏觀層面來看，我國農(nóng)業(yè)政策的制定通常包括多重目的，一是保證糧食產(chǎn)量，保證農(nóng)產(chǎn)品供給；二是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場與價格，增加農(nóng)民收入；三是提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；四是推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；五是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定等[1]。

1.2 糧食安全

國際上通用的“糧食安全”概念最早定義為“保證任何人在任何時候都能夠得到為了生存和健康所必需的足夠食品”。這一概念包括“產(chǎn)得出”和“供得到”兩個內(nèi)涵。1983 年4 月，出現(xiàn)了新概念，即“糧食安全的最終目標，應該是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”，這一概念在之前的基礎上豐富了“買得起”這一內(nèi)涵。1996 年11 月，出現(xiàn)了“只有當所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物愛好時，才實現(xiàn)了糧食安全”，這一概念在之前的基礎上又豐富了質(zhì)量要求的內(nèi)涵。國內(nèi)專家也對糧食安全概念進行了系統(tǒng)的研究，較為著名的是以洪濤教授為首的北京工商大學課題組提出的，將糧食安全概念概括為“供得夠、送得到、買得起、吃得好”[2]。

2 農(nóng)業(yè)政策與糧食安全的關系

首先，保障國家糧食安全是我國農(nóng)業(yè)政策的首要目標。“無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂?！蔽覈C布農(nóng)業(yè)基本政策、支持生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)政策和保護利益的農(nóng)業(yè)政策，調(diào)整、規(guī)范、支持和保障我國農(nóng)業(yè)安全穩(wěn)定的發(fā)展，從新中國成立至今，取得了巨大的成就。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)政策為導向。我國農(nóng)業(yè)政策的目標是多重的，而多重目標在同一時期又是不完全兼容的，為了適應每個時段的社會經(jīng)濟發(fā)展，我國的農(nóng)業(yè)政策在每個時段都有所側(cè)重，農(nóng)業(yè)政策的導向直接影響了農(nóng)產(chǎn)品供給，以至于影響了糧食安全。如，2004年我國出臺的惠農(nóng)補貼政策和2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅政策極大地激發(fā)了農(nóng)民種糧的積極性和主動性，使糧食產(chǎn)量大幅增長。最后，我國糧食安全的穩(wěn)定離不開農(nóng)業(yè)政策的配套跟進。我國每一個時期所面臨的矛盾都不一樣，國內(nèi)國際的形勢也波詭云譎，國家應該認清當下所處的時局和所面臨的主次矛盾，認真分析，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，建立、更新、完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策體系，使農(nóng)業(yè)政策在保障國家糧食安全中發(fā)揮更大效益。

3 我國當前糧食安全現(xiàn)狀

新中國成立幾十年來，糧食生產(chǎn)取得了舉世矚目的成就，14 億人告別了饑餓的長期困擾。2021 年，我國人均糧食占有量達到483 公斤[3]，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全，糧食自給率始終保持在90%以上。但自2017 年以來，我國進口的食物相當于9 億畝耕地的產(chǎn)量，糧食對外依存度較高，特別是大豆和油料對外依存度達到了85%和70%，糧食隱性自給率只有70%。同時，中國糧食價格高于國際市場35%～50%，意味著我國糧食生產(chǎn)的高成本、低效益[4]，我國糧食安全面臨“內(nèi)憂外患”的困境。

3.1 糧食安全的“內(nèi)憂”

3.1.1 市場剛性需求不可逆轉(zhuǎn)

根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果，全國人口較上一次普查相比增長5.38%，年平均增長率為0.53%；人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，比重上升14.21 個百分點[5]。隨著人口數(shù)量和城鎮(zhèn)化率的增長，糧食剛性需求不斷加大，糧食消費結(jié)構升級，糧食綜合生產(chǎn)能力已經(jīng)不能滿足人口增長帶來的需求。

3.1.2 耕地面積減少

改革開放以來，大量耕地被占用，占多補少，占好補弱，導致耕地面積減少和耕地質(zhì)量下降。農(nóng)資價格作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的成本，直接影響了農(nóng)民收益。隨著糧食單產(chǎn)的提高，糧食生產(chǎn)投入也呈剛性增長，糧食生產(chǎn)成本不斷增加，直接導致農(nóng)民種糧比較收益降低，打擊了農(nóng)民種糧積極性，造成耕地拋荒、撂荒，糧食播種面積減少。

3.1.3 水資源匱乏，農(nóng)業(yè)自然災害頻發(fā)

我國的水資源并不豐富，根據(jù)2021 年度《中國水資源公報》數(shù)據(jù)顯示，我國水資源總量為29638.2 億m3，其中農(nóng)業(yè)用水量為3644.3 億m3，耕地實際灌溉畝均用水量僅為355 m3。而且，我國水資源時空分布不均衡，與耕地、人口的地區(qū)分布也不相適應；加之自2020 年以來全球氣候災害顯著增多，據(jù)不完全統(tǒng)計因為各類氣象災害天氣每年糧食減產(chǎn)損失在250 億公斤左右[2]，嚴重影響糧食產(chǎn)量安全。

3.1.4 政策杠桿變?nèi)酰畠Z壓力大

“小農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，導致我國歷來農(nóng)業(yè) 種植規(guī)模小，種植成本高、種植效益低下，農(nóng)業(yè)補貼是保證農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的重要舉措。農(nóng)業(yè)補貼政策的實施，提高了農(nóng)民的種糧積極性和糧食種植面積、糧食產(chǎn)量。但近年來，隨著農(nóng)民外出務工的情況變多，農(nóng)資農(nóng)具價格的上漲，農(nóng)民種糧的收益明顯降低，農(nóng)業(yè)補貼政策的杠桿作用正在逐漸減弱。另外，隨著糧食收購政策的放開和糧食合同訂購制度的取消，農(nóng)民基本不儲備糧食，繼而將整個社會的儲糧責任轉(zhuǎn)嫁到政府頭上，國家糧食儲備系統(tǒng)幾乎承擔了全部的糧食儲備任務，政府儲糧壓力大、成本高，而且存在潛在的市場風險[3]。

3.1.5 農(nóng)業(yè)技術亟待突破，農(nóng)業(yè)人才缺乏

由于我國產(chǎn)學研合作體系建立還不夠完善，農(nóng)業(yè)科技人員與基層生產(chǎn)之間缺乏聯(lián)系，搜集到的信息有限、信息不對稱，加上科技水平本來不高，科技推廣難度大，導致科技成果轉(zhuǎn)化率和推廣率低，對農(nóng)業(yè)的貢獻力相對較弱。此外，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，農(nóng)業(yè)比較收益降低，有知識有文化的青年農(nóng)民不愿回鄉(xiāng)發(fā)展，導致農(nóng)村人力資源匱乏，也抑制了科技在農(nóng)村的推廣和發(fā)展，從而使農(nóng)業(yè)難以發(fā)展，糧食產(chǎn)量提高緩慢[6]。

3.2 糧食安全的“外患”

3.2.1 全球疫情和國際爭端的影響

新冠肺炎疫情的全球蔓延和俄烏沖突，再一次敲響糧食安全的警鐘。一是《2022 年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》指出，2021 年全球受饑餓影響的人數(shù)已達8.28 億，較2020 年增加約4600 萬，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來累計增加1.5 億。這說明全球面臨嚴重的糧食不安全問題。二是我國大豆、糧油等80%以上依賴進口，糧食隱性自給率只有70%。在全球糧食供應短缺、糧價暴漲的情況下，一些糧食出口國如果限制或者禁止糧食出口，我國就會陷入以高昂的價格還買不到糧食的困境。

3.2.2 農(nóng)產(chǎn)品國際競爭壓力大，國際糧食市場不可靠

一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場中競爭力弱，加之跨國糧企逐漸參與我國糧食生產(chǎn)，在某些品種上控制了生產(chǎn)、加工和銷售等關鍵環(huán)節(jié)，新世紀以來逐漸控制了我國大豆的生產(chǎn)、加工和銷售等各個環(huán)節(jié)，并逐漸向玉米、水稻等品種滲透，已經(jīng)嚴重危及了我國的糧食安全[2]。另一方面，縱觀兩次全球性的糧食危機，可以看出：一是國際糧食市場供求不穩(wěn)定，依賴糧食進口是不安全的；二是國際糧食價格暴漲，買不起糧食成了問題；三是部分國家會優(yōu)先保護本國糧食供應和糧價穩(wěn)定，限制或者禁止糧食出口；四是世界糧食庫存跌破安全線。中國進口食物相當于9 億畝耕地的產(chǎn)量，當再次出現(xiàn)全球性的糧食危機時，國際市場勢必會最先限制中國這個最大糧食進口國，以平衡國際市場的穩(wěn)定。

4 農(nóng)業(yè)政策對糧食安全的影響

4.1 農(nóng)業(yè)政策影響糧食產(chǎn)量

保證糧食產(chǎn)量是保障糧食安全的基礎。農(nóng)業(yè)政策通過影響播種面積和單產(chǎn)來影響糧食產(chǎn)量。在保證糧食播種面積方面，一是國家實施嚴格的耕地保護制度，提出嚴守“18億畝耕地紅線”；二是實施“糧食直補”政策和糧食最低收購價格政策，全面取消農(nóng)業(yè)稅，極大地提高了糧食播種面積。在提高單產(chǎn)方面，一是通過實施農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼等來增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入；二是國家通過實施良種補貼等，大大促進了農(nóng)業(yè)育種、栽培、管理等方面的技術進步[1]。

4.2 農(nóng)業(yè)政策調(diào)整農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構合理也是糧食安全的重要保障。我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構、產(chǎn)品結(jié)構、和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工結(jié)構，，應根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場的需求變化來進行調(diào)整，逐步改變低質(zhì)低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構模式，鼓勵發(fā)展高新技術農(nóng)業(yè)，補足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)短板。如針對當前我國大豆產(chǎn)業(yè)85%以上依賴進口的困境，我們應該及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，增加在大豆產(chǎn)品育種、產(chǎn)品加工等方面的投入，逐步扭轉(zhuǎn)大豆產(chǎn)業(yè)的危局[7]。

4.3 農(nóng)業(yè)政策引導良性消費結(jié)構

當前糧食安全不僅要求“吃得飽”，還要求“吃得好，吃得安全、健康”。一方面，當前中國口糧自給沒問題，但肉類、奶類、水果的人均消費量仍然顯著低于發(fā)達國家，同時也存在大量的糧食浪費現(xiàn)象。因此，我們要積極調(diào)整畜牧業(yè)與種植業(yè)的生產(chǎn)比例，關注糧食生產(chǎn)、加工、消費各環(huán)節(jié)，提倡節(jié)約糧食、合理膳食、拒絕浪費，以良性生產(chǎn)結(jié)構引導良性消費結(jié)構的轉(zhuǎn)變。另一方面，國家通過實施農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)藥化肥減量等政策來提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

5 提升糧食安全的思考

為了保障我國糧食安全，必須從當前我們面臨的糧食安全困境入手，規(guī)范農(nóng)業(yè)政策的制定與實施，改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制，充分結(jié)合我國的經(jīng)濟和政治體制，從全局和長遠考慮實施保障糧食安全的措施。

5.1 實行最嚴格的“耕地保護”制度，提高單位面積耕地產(chǎn)量

“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出18 億畝耕地是一個具有法律效力的約束指標，是不可逾越的一道紅線。2022 年中央一號文件又對耕地保護提出了“保數(shù)量、提質(zhì)量、管用途”三個方面的新要求，即一是要統(tǒng)籌劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線；二是要統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實施建設高標準農(nóng)田1 億畝，建成高效節(jié)水灌溉面積4 億畝，同時加大地力、灌溉改造力度，深入推進黑土地保護工程；三是要加大耕地執(zhí)法監(jiān)督、違法查處力度，嚴格管控耕地用途。

目前我國通過植物育種技術、增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入等來提高糧食單產(chǎn)的方式已經(jīng)達到了糧食增產(chǎn)的瓶頸，想要進一步提高糧食產(chǎn)量，需要在繼續(xù)保持和提高農(nóng)業(yè)良種化、水利化、機械化、化學化、生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、信息化和知識化的同時，進一步推進新的農(nóng)業(yè)科技革命，通過基因工程育種、生物肥料、生物農(nóng)藥等技術來達到糧食增產(chǎn)的目的。

5.2 完善農(nóng)業(yè)政策體系，提高政策杠桿效用

建立和完善農(nóng)業(yè)政策體系，一是要通過政策吸引和鼓勵高新技術、高層次人才、先進農(nóng)機具設備和管理理念等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以科技的力量提高復種指數(shù)和畝產(chǎn)量；二是要繼續(xù)用好農(nóng)業(yè)補貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價格托底等政策，提高農(nóng)民種糧積極性，增加播種面積；三是合理配置和均衡利用社會資源，建立形成配套的農(nóng)業(yè)補貼政策體系等，全面保障我國糧食安全。

5.3 加大農(nóng)業(yè)科技投入，提升農(nóng)業(yè)人才素質(zhì)

科學技術是重要的生產(chǎn)力，通過農(nóng)業(yè)政策資金的傾斜，加大農(nóng)業(yè)科技投入，保障糧食安全。一是建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制，有針對性地進行科學研究和教育教學，提高農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化率；二是推進農(nóng)業(yè)科技革命，爭取在基因工程育種、生物肥料、生物農(nóng)藥等方面取得重大技術突破；三是充分利用職業(yè)學校、農(nóng)民夜校、職業(yè)技能培訓等培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)民，提高農(nóng)民的綜合文化素質(zhì)、種植能力和抵御病蟲害等風險的能力[5]。

5.4 完善農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，提升國際競爭力

我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大，但是缺乏生產(chǎn)、倉儲、物流、加工、銷售等完善的全產(chǎn)業(yè)鏈整體性發(fā)展機制，于內(nèi)，不利于把控我國糧食安全的全局；于外，容易被美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達孚等跨國糧商進行糧食領域的滲透。因此我們應該加強對我國糧食企業(yè)的政策、信貸、金融和科技支持，培育有實力、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的本土糧企，保障我國糧食安全的末端市場。

6 結(jié)語

堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，糧食安全更是事關人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的大事，我們必須慎重對待。當前，在國內(nèi)國外形勢復雜的背景下，應繼續(xù)探尋如何更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策杠桿作用，探尋如何使農(nóng)業(yè)政策的制定更加合理、有效，農(nóng)業(yè)政策的實施更加高效、無偏差，農(nóng)業(yè)政策目標的達成率更高，從而有力地保障我國糧食安全、農(nóng)業(yè)安全、國家安全。