基于全面預算管理強化行政事業單位內部控制研究

馬麗麗 張家口市宣化區固定資產投資審計中心

引言

各級行政事業單位是行使國家權力、承擔社會管理和公共服務的職能部門，在日常工作中肩負著“上傳下達”、為人民服務、維護社會和諧穩定的重要職責和使命，對于推動我國現代化建設與社會持續穩定發展發揮著重要作用[1]。隨著財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》的發布和行政事業單位內部控制穩步有效推進，基本建立起以會計核算為基礎的內部控制體系，但是基于全面預算管理的內部控制工作還相對薄弱。預算管理工作是各級行政事業單位管理工作的重要構成，也是單位進行內部控制的關鍵舉措?；诳茖W細化的全流程預算管理的內部控制，不僅能夠提高政府會計核算質量和財政預算資金績效質量，還有利于提升國家治理能力，促進預算管理目標的實現。與此同時，全面預算管理對于加強單位各部門的合作溝通、提高工作質量與效率也具有一定積極意義。因此，各級行政事業單位為保障各項工作穩步推進，維護社會公眾權益，促進國家經濟穩定發展，就必須在日常運行與發展中加強全面預算管理、健全內部控制體系，切實做到“將權力置于陽光之下”。

一、全面預算管理與內部控制的概述

（一）全面預算管理

所謂全面預算管理主要是指，對一定時間范圍內行政事業單位內的各項經濟業務活動的運行狀態、資金收支等制定階段性預算管理目標，并進行有效監管與控制，在實際管理工作中以績效考核機制強化預算編制執行效果，進而確保行政事業單位所制定的各項內部控制的方案、制度、措施等落到實處[2]。全面預算管理既能夠有效規范財政資金使用行為及業務活動，提高財政資金利用效率，同時還能夠提高行政事業單位資金及資源的合理配置及有效利用。

（二）內部控制

通常情況下，內部控制的實施目標包括：合理保證本單位經濟活動合法依規、保證資產安全有效、保證預算信息和財務信息真實完整、防范化解重大經濟風險和舞弊腐敗、提升公共管理效率效果。但是在實施內控目標過程中，行政事業單位需要注意在提高管理效率的同時要保障好內部資產安全性，依法強化財務信息的公開度與精準度，進而為行政事業單位高效運行奠定堅實基礎。

全面預算管理工作是行政事業單位順利開展內部控制工作，獲取最佳內部控制成效的重要基礎與前提。全面預算管理工作應當結合行政事業單位的實際運行情況進行預算編制，進而促使全面預算管理目標與內部控制需求保持協調一致。基于全面預算管理模式下開展內部控制工作，能夠提高內部機制制度的落實及內控管理水平[3]。同時，行政事業單位良好有效的內部控制工作亦能夠規范各部門、各崗位的資金使用行為及業務運行流程，推動全面預算管理工作的順利開展，進一步提高全面預算管理水平。

二、全面預算管理模式下行政事業單位內部控制中存在的問題

（一）全面預算編制不科學

行政事業單位的全面預算管理工作在過程上涉及預算編制、預算執行、預算調整和預算評價的全過程管理，在內容上不僅包含了財務收支、成本控制，還包括了項目建設、政府采購、資產管理等管理內容。作為全面預算管理的起點，行政事業單位需要制定科學有效的預算編制方法[4]，為推動全面預算管理工作的順利開展奠定堅實基礎。通過對我國各級行政事業單位的預算編制工作情況進行分析，發現行政事業單位制定的預算編制方法存在不科學、不合理的問題，部門預算與政府預算缺乏融合，預算編制未能細化到具體項目。此外，還存在預算指標設定不精準、缺乏可操作性，給行政事業單位的預算執行和預算評價帶來一定阻礙。

（二）預算“剛性”約束力不強

通過對我國現階段各級行政事業單位的全面預算管理及內部控制情況進行分析，發現行政事業單位在開展內部控制工作時處于被動地位，其所建立的內控體系和內控制度并未與本單位的職能、階段性發展目標和實際運行狀態有效融合，在一定程度上降低了內部控制工作的針對性與實效性，嚴重制約了各級行政事業單位的內部控制效果與作用發揮。此外，各級行政事業單位的內部控制執行力度還會受到意識層面影響，缺乏預算管理“剛性”約束，擅自追加調整預算、擴大專項資金支出范圍，擠占、挪用國家專項資金時有發生，預算管理的約束力和控制力不足，預算信息和財務信息難以得到真實有效的反饋。此外，現階段部分行政事業單位由于內部管理機構設置過于冗余，政策及工作方案下達不及時，導致全面預算管理與內部控制工作在執行中出現較多問題[5]。

（三）缺乏完善的全面預算監管評價機制

全面預算管理工作的順利開展與效用發揮需要依托于科學完善的監督評價機制。當前，部分行政事業單位內部審計缺乏獨立性，內部審計部門往往隸屬于辦公室或財務處，導致開展內部控制審計過程中畏首畏尾，監督效果弱化。與此同時，部分行政事業單位未建立完整的預算評價體系，只是單純地統計預算完成進度，沒有深入分析財政預算資金使用效果和效率，最終導致預算結果缺乏可用性[6]。

（四）缺乏完善的內部控制制度

任何工作的順利開展都離不開科學制度保障?，F階段，部分行政事業單位在開展內部控制工作中并未建立科學合理的內部控制管理體系，進而導致行政事業單位的基礎會計核算、成本控制、票據管理等缺乏科學性。此外，部分行政事業單位雖然建立了內部控制管理體系，但是并未結合不同部門的業務需求及職能屬性等對內部控制制度內容進行細分。與此同時，行政事業單位內部還存在一人多崗情況，較為容易引發貪污腐敗、以權謀私的違法違規問題。部分行政事業單位票據管理工作存在一定混亂性，這主要是由于行政事業單位各項經濟活動所產生的票據數量較多，不可避免的會出現管理問題。對此，行政事業單位應該制定完善的內部控制制度來規范各項業務工作，進而提高內控管理水平[7]。

三、基于全面預算管理強化行政事業單位內部控制的有效措施

（一）優化預算管理，強化全員參與的內部控制意識

與企事業單位相比，行政事業預算管理人員較多，并且參與的項目及管理的內容較為復雜，需要將全面預算管理深入貫徹于行政事業單位全年工作之中，具有較強的系統性及復雜性。故此，各級行政事業單位領導者及中層管理人員應該提高對全面預算管理的認識與重視度，進一步結合單位的實際運行情況及階段性戰略發展目標，合理優化好全面預算管理工作。基于此，各級行政事業單位需要通過對內部控制管理進行有效宣傳，以進一步實現相應的工作目標及訴求[8]。第一，任何工作都離不開人員的助力，行政事業單位工作人員是單位各項政策、制度的落實者，是各項業務活動的組織者和實施者。因此，各級行政事業單位需要在實際運行與發展過程中做好內部控制意識推廣宣傳活動，持續深化內部員工對于內部控制的認識與理解。針對存在認識偏差的員工，行政事業單位管理部門應該及時進行正向思想引導與專業教育工作，促使員工深刻認識到內部控制、全面預算管理、單位及個人發展之間的關聯性。如此一來，行政事業單位的員工就能在實際工作中積極配合好、落實好各項內部控制措施，推動行政事業單位內部控制工作的順利開展。第二，各級行政事業單位應定期組織預算管理、內部控制崗位的員工開展業務培訓活動，強化法律意識，全面提升業務能力。此外，行政事業單位還應該加強對預算編制人員溝通能力、實踐操作能力的培養，以確保其在實際工作中能夠與各部門進行有效溝通與協作，進而提高預算編制工作質量及效率，避免發生預算風險問題。

（二）改進預算編制方法，統籌安排預算管理與內部控制工作

預算編制在一定程度上影響著各級行政事業單位內部控制工作質量及最終成效?；诂F階段我國多數行政事業單位的預算編制及執行情況分析，由于每一個行政事業單位的職能屬性及組織結構不同，財政資金來源渠道也有所不同[9]。因此，各級行政事業單位在進行預算編制過程中，需要充分考慮預算部門職能屬性和財政財力狀況，確定科學合理的預算編制方法，例如，零基預算方法是現階段各級行政事業單位經常使用的方法，在資金使用過程中更具靈活性，能夠幫助行政事業單位工作人員合理地處理好閑置資產問題。此外，各級行政事業單位在實際運行與發展過程中，針對全面預算編制工作進度緩慢的問題，相關工作人員應該結合本單位的實際運行情況合理設定預算編制時間，并科學有序地開展預算編制工作。各級行政事業單位還可以設置專門的部門對預算編制工作、執行情況等進行動態化監管，及時發現其中存在的問題，如預算編制不合理、影響預算編制執行的各項因素等，進而對存在的問題進行深入分析并制定解決措施。這樣就能夠優化各級行政事業單位的資源配置，提高財政資金有效利用率，行政事業單位應當將其全部經濟業務收支均納入到預算管理工作中，然后進行深入分析與動態化監管[10]。各級行政事業單位尤其需要注意將單位內部控制環境測試和風險評估納入內部控制體系之中，結合自身實際情況，通過全面預算管理在實際運行關鍵環節設置專人負責管理，進一步發揮好全面預算管理與內部控制的相互協調、相互促進作用。

（三）優化組織架構，強化預算執行“剛性”約束力

隨著時代發展與社會進步，我國各級行政事業單位的工作職責、發展模式、職能屬性等發生了一定程度上的變化。面對新形勢，各級行政事業單位還需要優化內部組織架構與合作溝通，打破傳統部門“各自獨立”的運行狀態，解決各部門之間的信息孤島問題，進而保障全面預算管理與內部控制工作有序推進。同時要嚴格執行“三重一大”“聯審聯簽”制度，切實貫徹“以預算管理為主線、以資金管控為核心”的管理模式，規范財政資金的使用，嚴格履行預算調整審批流程，力求每一筆經濟活動都要做到透明化管理，強化預算控制的約束力，有效防范因權力高度集中所導致的舞弊問題，保證財政資金收支的安全性。

（四）完善內部控制制度體系

完善的內部控制制度體系是各級行政事業單位開展全面預算管理工作的前提與重要基礎，對于提高預算管理水平、降低預算風險具有積極意義[11]。故此，各級行政事業單位應該從實際出發，根據本單位的運行情況、階段性戰略發展目標、新形勢下產生的新需求、新要求等制定相匹配的內部控制制度體系。各級行政事業單位在完善內部控制制度體系過程中，應該重點注意在提高內部控制制度全面性上，針對當前施行的內部控制制度中存在的缺陷漏洞進行及時調整優化。首先，要明確崗位職責，做到權責分明。其次，要強化不相容崗位職責分離制度，對會計核算、資金資產保管、政府采購和內部控制監管等職責職權不相容的重要崗位相互分離、相互制約。最后，要依托大數據新技術支撐，強化內部控制信息化系統建設，實現業務組織流程再造，確保信息在傳遞過程中的真實性和完整性，避免出現信息不對稱。

（五）完善全面預算管理績效評價體系

行政事業單位在完善內部控制制度體系過程中，還應該建立健全全面預算管理績效評價體系，實現行政事業單位經濟運行全流程高效有序的預算管理目標。第一，實現預算管理全流程績效評價。各級行政事業單位要將預算管理績效評價關口前置，在預算編制時，科學合理設定項目預算績效指標值，將預算績效評價拓展到項目全流程。第二，實施有效預算績效監控。行政事業單位應以“財政資金”為主線，對資金支出全過程進行跟蹤監控，及時收集、分析項目資金績效信息，一經發現偏離績效目標，應及時反饋，督促整改，確保資金運行有效安全。第三，各級行政事業單位還應該根據本單位內部控制實際效果建立完善工作責任劃分體系，將全面預算管理下的內部控制分解為多個針對性工作目標。這樣一旦行政事業單位運營發展中出現工作失誤或者風險問題，就能夠及時對內部員工進行責任追責。這不僅能夠降低各類風險問題對行政事業單位可持續發展的不利影響，同時還能夠規范好員工工作行為及工作態度，為全面預算管理與內部控制工作的順利開展提供保障。第四，在全面保障國家經濟平穩運行的基礎上，重點關注國計民生領域支出的預算績效管理。加大對重點領域和重大風險項目支出的預算績效關注，做實做細該業務領域項目的預算績效監控，防范化解重大風險隱患，充分發揮行政事業單位的社會職能。第五，行政事業單位還可以借助內部控制制度合理優化與完善好內部監管機制與獎懲機制，在日常管理工作中落實好績效評價獎懲機制。具體而言，行政事業單位在進行下一年度預算分配過程中可以增設全面預算管理執行情況，并結合員工的實際工作能力、工作態度等進行合理激勵，進而有效調動單位員工的工作積極性。

（六）建立健全全面預算管理與內部控制風險評估機制

近年來，隨著我國社會經濟的飛速發展及市場經濟體制的深化改革，市場競爭愈發復雜多樣，逐步朝著“白熱化”方向演進[12]。在這一大環境下，行政事業單位的日常管理工作受到了諸多風險因素的制約，不利于行政事業單位實現可持續發展。第一，各級行政事業單位應該在日常管理工作中做好全面預算管理與內部控制實施風險評估工作，充分考慮多方因素，制定科學合理、切實可行的全面預算管理與內部控制目標，嚴格執行預算指標，實時監控，當實際指標偏離預期指標較大時，要能夠厘清責任，積極尋求改進措施，實現分階段有序推進預算績效目標落地，進而為全面預算管理、內部控制工作的深化落實提供助力，為后續風險評估與防范工作奠定良好基礎。第二，行政事業單位還應該對全面預算管理及內部控制過程中存在的各類風險問題進行深度分析，并科學評估各類風險因素給行政事業單位運行發展帶來的危害程度，合理設定風險等級，制定風險預警機制。行政事業單位還應該在財政資金使用過程中進行跟蹤監管，對資金全過程的預算管理與內部控制實際執行情況及所產生的成效進行具體分析，進而降低財政資金使用管理過程中產生風險的概率。第三，行政事業單位需要建立完善日常公用經費與項目支出的財務風險監督管理機制。財務工作貫穿于行政事業單位經濟活動的全過程，會直接影響其他工作開展效果，同時也能夠如實反映當前行政事業單位的運行狀態，為單位領導者制定經濟決策與發展規劃工作提供數據支撐。對此，行政事業單位充分發揮好財務風險監管機制的作用，可以進一步提高全面預算管理與內部控制水平，進而推動行政事業單位有序平穩運行。

（七）強化事后控制工作，完善內控評價機制

第一，各級行政事業單位應該跟緊時代發展步伐，切實建立內部控制思維，充分重視起事后控制工作的重要性。在實際內部控制工作中將所制定的預算信息與實際數據信息進行對比分析，進而制定有針對性的內部控制優化方案[13]。這樣就能夠最大限度上發揮好全面預算管理下內部控制效用，保障行政事業單位資產安全。第二，行政事業單位應該將具體的預算執行情況和資金投入產出比等納入到預算考核評價范疇之中，將內部控制評價與預算考核評價進行有機結合，制定雙重標準同步進行的考核體系，這樣就能夠提高行政事業單位的全面預算管理工作的權威性和有效性，確保內部控制制度落地，充分發揮好內部控制制度的積極作用。

結語

綜上所述，在新形勢下各級行政事業單位內部控制體系雖然建設并運行已久，但是其中仍然存在較多的問題及不足之處。對此，各級行政事業單位要推進政治經濟體制改革和公共財政配套改革，就必須有效實施全面預算管理，及時更新內部控制方法，建立健全預算獎懲機制等，進一步完善行政事業單位內部控制體系，有效降低行政事業單位運行與發展中的各類風險問題的發生概率，在深化財稅體制改革的“高速路”上，通過高效的內部控制管理實現“彎道超車”，推動建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府。