基層政府職能社會化轉移改革的生成邏輯與優化策略

摘? ? ? 要：作為一項地方和基層自選性改革創新措施，政府職能社會化轉移改革受到哪些因素的影響？改革的生成邏輯是什么？基于對稱性理論分析框架，以２０２０－２０２１年大范圍實施政府職能社會化轉移改革的浙江省龍港市為個案，運用問卷調查和案例研究方法進行了實證分析。研究發現：第一，政府機構人員配置與治理任務不對稱、公共服務供給與服務需求不對稱，構成了地方推進政府職能社會化轉移改革、實施治理創新的內外部因素。第二，職能轉移意愿與承接意愿不對稱、政府與社會組織治理能力不對稱、改革實踐與制度保障不對稱等，是制約改革實施的重要因素。第三，遵循從非對稱到對稱的治理現代化邏輯，科學推進政府職能社會化轉移，應建立、采取具有對稱性功能的機制、策略，推動職能轉變從著力解決分擔問題走向著力解決共擔問題，打造政府職能轉變升級版，形成職能轉移方（政府）、承接方（社會組織）、受益方（社會服務對象）之間多元協同共治格局。

關? 鍵? 詞：政府職能；職能轉變；社會化轉移；協同治理

中圖分類號：Ｄ６３０? ? ? ? 文獻標識碼：Ａ? ? ? ? 文章編號：１００７－８２０７（２０２３）０６－０００１－１４

收稿日期：２０２３－０５－１６

作者簡介：賴先進，中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授，博士，博士后，研究方向為行政改革與治理現代化。

政府、市場、社會是現代國家治理和政府治理的支柱性力量，在經濟社會事務中都不同程度地扮演著重要角色。在計劃經濟條件下，我國政府治理和資源配置是以政府為主導的全能型模式，政府在經濟社會事務中大包大攬“唱獨角戲”，市場和社會作用發揮明顯不足。改革開放以來，我國持續推進政府職能轉變，調整優化政府與市場、社會的關系。早在１９８８年的國務院機構改革方案中就明確提出：轉變政府職能是機構改革的關鍵。自此以后，１９９３年、１９９８年、２００３年、２００８年、２０１３年、２０１８年、２０２３年等歷次機構改革都明確提出要轉變政府職能。推進政府職能轉變既是我國行政體制改革取得的重要經驗，也是新時代行政體制改革追求的長期目標。２０１３年２月，習近平總書記在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上的講話中明確指出“政府職能轉變還不到位”，要求“下更大決心、以更大力度推進政府職能轉變”。２０１３年３月，《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》強調政府職能轉變是深化行政體制改革的核心。要重點推進職能轉移、職能下放、職能整合、職能加強。自此政府職能轉移作為一項新型的行政改革任務正式成為推進政府職能轉變和行政體制改革的工作內容。

一、地方推進政府職能社會化轉移改革研究概述

在國家層面提出政府職能轉移改革方向后，廣東、江蘇、浙江等有關地方先后進行了政府職能社會化轉移改革實踐。２０１２年１１月，廣東省機構編制委員會印發《政府向社會轉移職能工作方案的通知》，在全省范圍內實施政府向社會轉移職能。２０１４年５月，江蘇省蘇州市印發《推動政府部分職能向社會轉移的工作意見》。２０１５年１２月，浙江省政府辦公廳印發《關于推進政府職能向社會組織轉移的意見》，在全省范圍內推進政府職能向社會組織轉移改革。從相關地方的探索和實踐可以看出，政府職能社會化轉移改革目前主要停留在地方和基層的自主探索和試點階段，即使是在實施的省份區域內，市縣之間推進政府職能社會化轉移改革也具有較大的差異。黨的十八大以來，與職能下放對應的簡政放權改革、與職能整合和職能加強相對應的機構改革已在全國全面推開和實施。作為具有自選特征而非必選特征的改革措施，政府職能社會化轉移改革在地方和基層實施受到哪些因素的影響？地方和基層選擇推進政府職能社會化轉移改革的邏輯是怎樣的？分析這些問題，有利于進一步為地方優化政府職能轉移改革、推進政府職能轉變提供理論支撐。

從現有理論研究看，與大量而豐富的政府職能轉變理論研究相比，現有政府職能轉移理論研究尚處于探索和起步階段。基于中國知網數據庫，以“職能轉變”為題，可以檢索出１００００余篇相關理論研究成果；但以“職能轉移”為題，現有成果僅有５００余篇。２０世紀８０年代以來，西方發達國家掀起了聲勢浩大的以市場化、民營化為特征的新公共管理運動。國內外理論界對公共服務市場化進行了豐富的研究，但直接針對政府職能轉移研究相對較少。現有政府職能轉移研究主要集中在：第一，政府職能轉移的重要意義、基本概念與比較研究。有學者認為，政府職能社會化是政府職能發展的趨勢。［１］有學者將其與政府購買公共服務比較，認為政府職能轉移存在價值目標導向與價值義務之間的雙重差別。［２］有學者進行了中西政府職能社會化的比較，認為中西政府職能社會化存在著發展階段、發展基礎、發展路向的差異。［３］第二，政府職能轉移范圍和邊界的研究。政府職能轉移并非所有的職能都適合向社會轉移，而是具有特定的范圍和邊界。有學者認為，強制性職能只能限于政府親自履行；服務性的職能，政府可以通過合同的方式委托給社會。［４］有學者從政務、商務和社務的邊界勘定出發來研究轉移的范圍。［５］第三，政府職能轉移的路徑與方式研究。有學者從承接方角度認為非政府組織承接政府轉移的職能困難重重，應進一步轉變政府職能，積極培育社會資本，繼續加強制度建設。［６］也有學者認為，在職能轉移中，政府應合理界定自身職能范圍，明確職能轉移重點。［７］第四，政府職能轉移的效果研究。有學者從科技社團承接職能轉移效果的角度認為，改革在總體上提升了公共服務的供給質量，且購買服務的效果更好。［８］也有學者認為，在多種因素影響下，政府職能轉移在實踐上面臨內容邊緣化、形式單調與運轉無力等非實效的結果。［９］

綜合來看，現有研究主要的邏輯思路是對政府職能轉移或社會組織承接政府職能轉移的本體研究，缺乏從推進改革視角對政府職能轉移的理論研究，對地方推進政府職能社會化轉移改革的動機、生成邏輯缺乏分析。現有研究對社會組織承接政府職能社會化轉移研究較多，對地方推進政府職能社會化轉移改革研究相對較少。從推進改革的角度尤其是從地方推進改革的角度研究政府職能社會化轉移，有利于為推進政府職能社會化轉移提供新的思考路徑。為此，本文運用案例研究方法，建立理論分析框架，分析改革實施的影響因素，提出優化基層政府職能社會化轉移的策略。

二、理論框架與案例選擇

政府職能是政府依法承擔、履行的職責和功能的總稱。政府職能社會化轉移改革是把政府承擔的輔助性、技術性職責（非核心職能）轉移給專業社會組織或社會力量的改革，屬于行政改革的范疇。

（一）理論框架：對稱性理論

對稱與非對稱現象不僅存在于自然現象（如宇稱不守恒定律）中，也存在于社會現象和管理活動之中。因此，對稱性理論不僅是物理學等自然科學的一個重要原理（作為科學的研究方法已經有２５００多年的歷史［１０］），也是經濟學、管理學等社會科學的一個重要理論。在公共管理和國家治理活動中，對稱性理論分析也具有理論解釋力。非對稱現象或不對稱現象往往是公共治理的問題和對象，實現對稱是公共治理追求的目標。

公共治理實現對稱的主要表現有：第一，公共治理信息對稱。信息不對稱是經濟學對市場交易雙方商品信息掌握差異狀態的描述。從市場經濟活動到公共治理活動，實現信息對稱不僅是市場經濟發展的“專利”，也是多層次委托代理結構下現代公共治理的基本要求。第二，公共治理權、責對稱。在管理活動中，管理者所擁有的權力與其所應當承擔的責任必須相適應，才能實現權責一致或權責對等。權責一致體現在政府、組織及個人等多個層面，行政改革的一個重要任務是克服權責背離。［１１］第三，公共治理資源配置（治理投入）與治理需求（治理產出）對稱。從資源配置角度看，公共治理活動與市場經濟活動具有相似的地方，“有投入才有產出”。公共治理尤其是基層治理需要實現資源配置（人力資源、機構編制資源、財政資源等）與治理需求對稱。但是，當前對基層政府工作要求相對過高、工作資源不足，加速了內卷化過程的深化。［１２］第四，政府與社會組織在公共治理過程中關系對稱。由于我國社會組織發展起步較晚，政府與社會組織力量對比是強、弱的非對稱狀態。建設強政府、強社會，實現政府與社會力量對稱是社會建設的重要方向。從微觀看，在社會轉軌過程中，社會組織與政府存在非對稱的依賴關系。［１３］從政府與社會組織關系看，對稱性互惠共生是社會系統中組織間關系的高級形態。［１４］提高對稱性，也是政府職能轉變與政府職責體系建設的內在要求。從公共管理理論看，新公共管理理論主張政府“掌舵”（政策制定）而非“劃槳”（直接提供公共服務），以此建設強有力的政府。［１５］在有限的資源和無限服務需求的條件下，政府既“掌舵”又“劃槳”，難以發揮自身的比較優勢。將政府不擅長、不具備提供優勢的非核心職能轉移給社會，有利于實現政府能力的總體平衡和總體對稱。從改革實踐看，尋求平衡點是我國轉變政府職能的現實選擇。［１６］尋求平衡點的過程，也是提高政府職能轉變對稱性的過程。政府職能轉變的對稱性與平衡性既包括各層級政府職能轉變的對稱性和平衡性，也包括政府與社會承擔公共事務職能的對稱性和平衡性。

（二）案例選擇

本文選擇新時代全國首個“鎮改市”——浙江省溫州龍港市作為實證研究案例。龍港市位于浙南閩北的鰲江流域，是２０１９年獲批在原龍港鎮基礎上撤鎮設立的縣級市。作為新生城市，龍港在撤鎮設市后，發揚長期以來的改革傳統，發揮“船小好調頭”的改革優勢，謀劃了“一張清單轉職能”改革，將其與“一枚印章管審批”“一支隊伍管執法”等“十個一”重點改革同步推進，高起點構建現代基層政府治理體系。２０２０年７月，龍港市制定并出臺了《推進政務職能社會化轉移工作方案》及相關配套制度。經過前期部門報送、職能轉移辦公室研究、專家評審、市全面深化改革委員會研究等多個環節，２０２０年９月１８日，龍港市篩選出了首批條件成熟的２７項政府職能轉移項目并進行第一期集中簽約。到２０２１年１０月，龍港市已有８５個職能事項向社會轉移，由１８家社會組織、６７家企事業單位、７家院校承接。［１７］轉移項目涵蓋了監督評估、行業管理、統計分析、養老助殘、社會救助、社工服務、社區矯正、安置幫教、宣傳培訓、科研管理、檢驗檢疫等領域。從政府職能轉移項目數量和領域看，龍港市推進政府職能社會化轉移改革在縣級市層面力度最大、涉及領域最廣，具有開展政府職能社會化轉移改革研究的典型性和代表性。２０２１年，因政府職能社會化轉移改革和政府購買公共服務的工作成效，龍港市被財政部列為政府購買服務改革工作聯系點，改革受到了中央有關部門的重點關注。

三、基層政府職能社會化轉移改革的生成邏輯

為系統分析政府職能社會化轉移改革取得的成效、應對改革面臨的問題，首先，本文選擇政府職能轉移項目的轉移方——黨政機關工作人員進行了問卷調查。共收集有效問卷調查樣本１５９份，受訪者中有１２２名專職公務員，占總樣本的７６．７％；３２名為非專職公務員的機關工作人員，占總樣本的２０．１％；另外５人跳過該問題。受訪者年齡主要分布在３６－４０歲、３１－３５歲及３０歲以下。其次，本文對改革項目的社會服務對象進行了政府職能向社會轉移改革滿意度問卷調查。問卷調查有效填寫２１０人次，調查對象中，男性占５５．２４％，女性占４４．７６％；年齡主要分布在３１－３５歲、３６－４０歲、４１－４５歲。①再次，本文對承接政府職能轉移項目的社會組織負責人進行了訪談。政府職能轉移與政府職能轉變雖然僅有一字之差，但在內涵上存在明顯而具體的區別，主要是政府職能轉移引入了新的社會主體和要素，即政府職能轉移的承接方。對承接方——社會組織負責人的訪談有利于更加全面掌握和獲取承接方對改革的切身體會和認知。

（一）改革的主要做法與取得的成效

龍港市按照“政府可轉移、社會力量可承接”的原則，加快政府職能向社會轉移。主要做法有：一是擴大轉移主體范圍。在轉移主體上，根據龍港市“大部制”改革實際，將轉移職能的范圍擴展到龍港市所有的黨政大部門、群團機關。二是打破承接主體限制。強化專業化社會組織培育導向并打破承接主體屬地化限制，在全國范圍尋找適合承接政府職能的組織、機構、企業主動“下單”，使得“遠水解了近渴”，為挑選合適的承接主體增添了“新路子”。三是擴大轉移職能范圍。編制形成《龍港市政府職能向社會轉移事項目錄》（第一批），目錄共涉及１５家單位１５４項職能事項。同時，龍港市發布了政府職能轉移重點目錄，相比國內一些地區的政府職能轉移實踐而言，重點目錄拓寬了政府職能向社會轉移的廣度，突出了對政府監管相關的輔助性職能進行轉移、對經濟調節與統計輔助性職能進行轉移。四是豐富了轉移方式。龍港市在推進政府職能轉移方式上，既有委托轉移，也有直接轉移。

經過一年多的政府職能社會化轉移，改革取得了初步成效。主要體現在：一是降低了行政成本。政府職能轉移的前提之一就是“省錢”。對應傳統設立機構“養人”的成本，轉移項目成本相對較低。轉移改革將“政府包攬”變為“社會參與”、將“花錢養人”變為“花錢辦事”。二是形成了協同共治格局。通過改革，政府與社會力量之間就基層公共事務形成了協同共治關系，構建起了公共服務多元協同供給模式。根據對黨政機關工作人員的問卷調查，分別有３６．４８％和３５．２２％的受訪者認為，通過改革，政府部門與社會組織建立了非常緊密、比較緊密的合作關系。三是提升了工作效能。從工作效率看，社會服務對象的評價相對較高。社會服務對象認為承接主體工作人員的辦事效率“非常有效”為９９人，占４７．１４％；“基本有效”為８３人，占３９．５２％；“一般”為２１人，占１０％。從個案看，中共龍港市委宣傳統戰部（市文化廣電旅游和新聞出版局）將全市印刷企業“五項制度”數據錄入上報職能委托給龍港市印刷包裝行業協會，通過發揮行業管理組織的優勢出色地完成了該項工作。四是提高了服務成效和滿意度。通過政府職能社會化轉移改革項目，社會對轉移改革項目的整體滿意度評價相對較高。通過問卷調查，社會服務對象對承接主體開展工作的整體評價達到“非常滿意”為１０２人，占４８．５７％；“基本滿意”為８４人，占４０％；“一般”為１５人，占７．１４％。

（二）自主性改革的生成邏輯分析

在全省范圍內推進政府職能轉移改革后，龍港市自主選擇推進政府職能社會化轉移改革，具有客觀的內外部改革需求。從對稱性理論看，政府內部、政府與社會之間存在的不對稱現象是改革生成的基本邏輯和重要因素。

⒈政府機構人員配置與治理任務不對稱。龍港市“人少事多”的矛盾十分突出，機構人員配置與治理任務存在較高程度的不對稱。從政府組織的角度看，推進政府職能社會化轉移改革具有較強的內在改革動力。首先，按照“大部門、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，龍港在鎮改市后綜合設置１６個黨委、政府部門。２０１８年，深化黨和國家機構改革后，普通縣級市機構數為３５－３７個左右，龍港市黨政部門數量僅為普通縣級市的近一半。其次，在人員規模上，作為縣級市，龍港市黨政機關人員１６００多人，為一般縣級市人員規模的２０％－３０％。再次，龍港市是全國唯一不設鄉鎮街道的縣級市。由于大量需要鄉鎮街道承擔的職能在不能完全下放社區的條件下，市直管社區模式要求職能部門承擔更多的基層治理和服務職責。在大部制、扁平化的結構性體制條件下，“人少事多”的機構人員配置格局決定了龍港市要強化政府職能轉變，對政府職能做“減法”，對政府進行“瘦身”，轉變全能政府的慣性思維，實施政府職能社會化轉移改革。

⒉現有公共服務供給與日益增長的公共服務需求不對稱。作為全國首個“鎮改市”，龍港市面臨較大的公共服務改善需求。一方面，從動態需求看，伴隨著由鎮到市的改革實施，群眾對公共服務的需求也隨之增長，期待政府提供更好的教育服務、更好的醫療服務。在特大鎮條件下，龍港市行政級別與公共服務需求陷入了“小馬拉大車”的倒掛困境之中。鎮級治理體制難以提供更好的公共服務資源，公共服務供給領域存在不少“歷史欠賬”。如在公共設施規劃和建設領域，鎮級政府沒有規劃權，公共設施建設停留在鎮級水平。另一方面，從動態規模看，相比較于２０１１年第六次人口普查龍港鎮常住人口３９萬人，２０２１年第七次人口普查龍港市常住人口達到４６萬人。外來人口的流入與增長對政府公共服務供給總量提出了更高的要求。鎮改市以后，公共服務供給與日益增長的公共服務需求存在的不對稱問題，構成了向社會借力、實施政府職能社會化轉移改革的外在動因。

四、推進基層政府職能社會化轉移改革的影響因素

在取得改革成效的同時，作為全國基層大范圍實施職能轉移改革的探路者，龍港市大力度推進政府職能社會化轉移改革也受到一些因素的影響。從對稱性理論視角看主要表現為：

（一）職能轉移意愿與承接意愿不對稱

政府職能轉移是政府職能的導出，政府職能承接是政府職能的社會導入，兩者具有對稱性關系。在實踐上，盡管通過地方黨委政府全面深化改革推出了大量的改革項目，但在操作中政府職能轉移主體意愿相對不足，反而社會力量具有承接政府職能轉移的較高意愿，存在“兩頭熱、中間冷”現象。這是因為：在認識上，有的轉移主體對改革還存在一定的認知誤區。如有的轉移主體對政府職能社會化轉移改革重視不夠，存在不愿意轉移的心態；有的轉移主體固守成規，認為在政府職責法定原則下，政府職能不能轉移給社會組織；有的轉移主體擔心轉移后社會組織難以承接，怕出事、被問責，不敢轉移；有的轉移主體僅僅將轉移改革看作是一般的政府購買公共服務項目，把職能轉移改革與政府購買公共服務混為一談，缺少從整體改革或政府職能轉變的角度把握職能社會化轉移改革的重要意義。該不對稱性問題與政府宏觀性、決策性、管制性科技職能轉移是一致的，科技社團有較強意愿，政府官員轉移意愿不強。［１８］

某社會類行業協會負責人：“政府部門和社會組織都要履職好自己的職能，政府部門該放手的就要大膽放手，而不是傳統的工作模式，各種干預。政府部門要引導社會組織開展各項工作，一起成長。”（訪談編號：２０２１１００５－１）

（二）政府與社會組織治理能力不對稱

相對于轉移方——政府部門，社會組織承接政府職能的能力仍顯不足。龍港市地處改革開放的示范地區——溫州，社會組織相對發達，數量初具規模，覆蓋面也較為廣泛。由于剛完成鎮改市，龍港市社會組織體系主要是在特大鎮條件下形成的，大部分社會組織自身的力量較弱，特別是基層（草根）社會組織大多依托社區或自發組建，總體質量有待提高。根據統計，龍港市現有社會組織９１７家，在社區備案的社會組織有５５３家，有３６４家社會組織登記在冊。通過初步篩選，在登記的３６４家社會組織中，有１８０家具備承接公共服務職能，其中活躍性社會組織和公益性社會組織分別為１８家和２４家，僅有１家５Ａ等級評估和３家３Ａ等級評估。［１９］從改革需要看，社會組織在人員素質、配套設施、財力支持等方面都存在缺陷，這就使得政府職能事項在實行轉移時難以找到可選擇性、競爭性的服務承接方。此外，作為新生事物，政府與社會組織之間就政府職能轉移還缺乏足夠信任，制約了社會組織承接能力的發揮。在針對黨政機關工作人員的問卷調查中，有３３．９７％的受訪者認為在轉移改革的合作關系中，其所在政府部門與社會組織缺乏信任。一些重點政府職能轉移改革項目，需要較高的專業化社會組織承接（有的要求有一定的專業資質）。如果僅局限于縣域內的社會組織，往往難以找到適合的承接方。

某社會類行業協會負責人：“在職能社會化轉移改革中，政府和社會組織雙方不是特別理清自身的角色，政府部門不是特別放心把事情交給社會組織做，抱有懷疑的態度。”（訪談編號：２０２１１００５－１）

（三）改革創新實踐與制度保障不對稱

政府職能向社會轉移具有較強的創新性，但在依法行政原則下，政府職能轉移和調整具有強烈的制度約束性、法治約束性。作為改革活動，職能社會化轉移既無法律也無法規依據。［２０］地方自主性推進政府職能社會化轉移改革不可避免地會遇到法治保障問題。根據對黨政部門工作人員的問卷調查，認為所在的部門或系統缺乏有關職能向社會組織轉移方面的政策或法律法規的受訪者占比達到４５．２９％；７９．５３％的黨政機關受訪者認為有必要完善政府職能向社會組織轉移的制度和法律法規。這些問題集中表現在：政府職能轉移的范圍和邊界缺乏法治化、制度化保障。在政府與社會關系中，哪些政府職能可以轉移？理論上對于政府、市場和社會邊界的厘定雖然已經有一些原則，但具體邊界尚在研究中。在法律上，政府、市場和社會邊界也缺乏相應的法治性規定，能夠并且可以轉移的職能和工作事項范圍缺少法治化的明確界定。在法治保障缺失的條件下，職能轉移要實現“應轉盡轉”還存在不徹底現象，面臨不可持續的問題。根據對黨政機關工作人員的問卷調查，有５４．０９％的受訪者認為所在部門開展的臨時職能轉移事項所占的比例很大，政府職能轉移項目的常規性相對欠缺。一些部門傾向于把一個職能事項牽扯精力、人力較多的某部分轉移給社會組織，導致轉移不完整。有３０．１９％的政府部門對于每年與社會組織的職能轉移合作的持續性表示一般，表示不持續和不確定的分別為５．０４％和４．４０％。在職能轉移的可持續性不足的條件下，政府職能社會化轉移可能成為政府部門卸責的方式。

某行業協會負責人：“雖然政府也切實把一些職能交還社會，但這些職能往往都是‘雞肋型的，或利益牽扯少，或根本就是個包袱；雖然政府也名義上把一部分職能轉移到社會組織，但其實際的管理權仍掌握在政府手中。”（訪談編號：２０２１１００１－１）

某行業協會負責人：“政府雖然職能轉移到社會組織，但實際的管理權仍掌握在政府手中，政府的權力并未下放，社會組織只能起到中間傳達的作用，有時并不能實際性幫助服務對象解決問題。”（訪談編號：２０２１１００６－１）

改革的標準保障、流程保障明顯不足。政府職能社會化轉移改革在操作層面主要依托政府購買公共服務開展。在范圍上，政府職能社會化轉移與政府購買公共服務既有交叉，也有很大的區別。在全國范圍內，政府購買公共服務建立起了相對充分的標準保障、流程保障。政府職能社會化轉移主要套用購買公共服務的標準，對于非交叉項目、創新性改革項目，尚未建立充分的經費預算標準，缺乏較規范的采購、支付標準。在經費定價標準缺乏的條件下，轉移方對轉移項目定價過低，容易加大承接方在承接后附加其他收費項目的風險；轉移方對轉移項目定價過高，又會增加改革成本，與降低行政成本的改革初衷相悖。

某產業協會負責人：“轉移項目經費沒有‘市場價可以參考，費用收支明細沒有標準可依。承接主體缺乏自主權，在項目實施過程中，沒有考慮工作人員所發揮的能動性作用，其他幫忙性質的事情也多起來了。”（訪談編號：２０２１１００４－１）

（四）事前轉移改革與事后監管不對稱

政府職能社會化轉移改革是一個從改革實施到轉移后監管的完整過程。對于事前的改革實施，基層在推進全面深化改革進程中已積累了一定的經驗；但對事后監管還缺乏有效的監管體系，職能轉移績效難考評。目前，雖然有的部門已把相關職能和事項轉移給社會組織，但對社會組織完成的質量、效果以及資金使用等情況缺乏有效的績效評估和監管。一方面，社會組織責任監管體系仍不完善，轉出部門存在“一轉了之”的認識，監管主體責任存在缺失現象。在對黨政機關工作人員的問卷調查中，有３３．３３％的受訪者表示對與其有轉移合作關系的社會組織的監管缺乏有效性。另一方面，對轉出部門的改革督促、監管缺失。現有的監管體系主要考慮對社會組織的監管，較少關注轉移方產生的監管問題（如轉移方不嚴格履行轉移契約、轉移方對承接方實施不當監管等）。

某行業協會負責人：“隨著經濟發展，本地社會組織、非營利組織也興盛起來，不僅數目，其種類也日趨完善。但規范社會組織的相應法律法規，如主體資格、活動范圍、薪酬標準、權利與義務、違法處理等相關規定欠缺，這也在一定程度上制約了政府職能社會化轉移改革的進程。”（訪談編號：２０２１１００１－１）

不僅如此，轉移后，社會組織提供服務績效較難考評。在以往的政府公共服務投入中，其績效考核主要是投入成本多少、覆蓋率高低，既缺少對服務本身的專業化評估，也缺少對服務對象的滿意度和政策回應度評估，還缺少對服務對象本身能力建設層面的考核。在對黨政機關工作人員的問卷調查中，有３２．７％的受訪者認為，在轉移項目評估中，傳統績效評估的標準和方法缺乏科學合理性。績效考評是績效監管的基礎，績效考評難進一步加大了事后監管的難度。

（五）政府、社會之間改革信息不對稱

信息不對稱不僅發生在市場經濟活動中，也常見于政府治理活動中。對于政府職能社會化轉移改革，政府治理體制內部、承接職能轉移項目的社會力量對改革信息掌握得比較充分；但社會層面對政府職能社會化轉移改革的認識和了解不夠，政府與社會存在改革信息不對稱現象。信息的不對稱進一步弱化了社會對于改革的接受度和信任度，加大了改革項目出現“劣幣驅逐良幣”的風險。此外，政府與社會之間對改革的接受度也存在明顯的不對稱。根據對黨政機關工作人員的問卷調查，有４１．５％的受訪者表示公眾缺乏對政府職能向社會組織轉移項目的接受度。公眾習慣于政府履行公共管理和公共服務職能，對于由社會組織履行公共管理和服務職能還缺乏足夠的認識。一些服務對象在接受社會組織服務過程中甚至存在質疑。

某環保公益組織負責人：“在服務過程中，企業對承接職能轉移服務第三方的認可度差，質疑聲多，需要政府部門進行大力宣傳與引導。”（訪談編號２０２１１００３－１）

某產業協會負責人：“在改革中，誰提供服務不重要，重要的是服務好、人與人之間的信任以及自身專業能力；少數服務對象不配合，很難有手段去推動工作。”（訪談編號：２０２１１００４－１）

五、基層政府職能社會化轉移改革的優化策略

２０２１年７月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出：支持黨組織健全、管理規范的社會組織優先承接政府轉移職能和服務項目。這表明，政府職能社會化轉移改革得到了國家頂層制度文件的確認，在推進基層治理現代化中將得到進一步的推廣和實施。２０２３年３月，中共中央 國務院印發的《黨和國家機構改革方案》指出：面對新時代新征程提出的新任務，黨和國家機構設置和職能配置同全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應，同構建高水平社會主義市場經濟體制的要求還不完全適應。這些“不完全適應”表明，推進政府職能轉變、優化政府職能仍然是政府改革面臨的重要任務之一。從基層的改革探索看，政府職能社會化轉移改革是推進政府職能轉變的一個重要理論與實踐路徑。

非對稱不僅是分析科技創新的一個重要理論路徑，也是分析治理創新的一個重要理論視角。近年來，許多科技創新理論研究揭示了我國推進科技創新具有非對稱的獨特優勢。推進基層政府職能社會化轉移改革的實踐表明，作為科技創新以外的制度創新、實踐創新，基層治理創新也具有明顯的非對稱特征。非對稱性是基層治理創新的內在驅動力，從非對稱走向對稱、提高對稱性，也是基層治理創新的一個重要理論路徑。從龍港市推進政府職能社會化轉移改革探索看，政府職能社會化轉移是一項涉及政府及職能部門、社會組織和社會力量、社會服務對象、公眾等多元主體的系統性改革。因此，深化基層政府職能社會化轉移改革需要多措并舉、多方協同，共同推進基層治理體系和治理能力現代化。

（一）轉變觀念，降低轉移與承接意愿的不對稱程度

堅持科學性、合理性原則，推進政府職能社會化轉移改革。在國家治理和政府治理中，政府與市場、社會既存在各自分擔的事務，也存在共同承擔的事務。改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國政府通過“放管服”改革，經濟社會事務中市場、社會、政府各自分擔問題得到了較大程度的解決，但如何進一步解決政府與社會（含市場）共同承擔問題尚需進一步探索。政府職能社會化轉移改革的本質是正確處理政府與社會的關系，有利于實現政府與社會共同承擔事務的科學歸位，推進政府職能轉變走向深入。一方面，地方應按照“政府可轉移、社會力量可承接”的原則，轉變傳統工作觀念，以行政合理性提高改革正當性，［２１］進一步加大政府職能向社會轉移力度。從政府職能轉變的層級差異比較看，地方政府職能墮距導致地方政府在職能轉變方向、內容和速度方面均落后于中央政府。［２２］職能社會化轉移為避免地方政府職能墮距，加速地方政府職能轉變，提供了新的突破口。另一方面，要建立健全職能轉移清單管理機制，為社會組織等社會力量承接職能轉移提供穩定、持續性的制度保障。有地方改革個案表明，政府職能轉移出去會恢復，主要原因是策略迂回與職能內嵌的疊加。［２３］

堅持協同共治，優化公共服務供給理念，推進政府職能社會化轉移改革。一方面，推進政府職能社會化轉移改革，有利于推動形成社會協同共治格局。在社會治理體系和社會治理共同體中，社會組織是溝通政府與企業、公眾的重要橋梁紐帶。各類行業協會、商會、社團等社會組織在經濟社會活動中扮演著重要角色，為公眾參與社會治理提供了多樣化的機制和平臺。通過政府職能向社會組織轉移改革，有利于為社會組織提供參與社會治理的制度化渠道，進一步發揮社會組織在社會治理中的功能和作用，實現社會協同共治。另一方面，推進政府職能社會化轉移改革，有利于更好地滿足人民群眾日益增長的高質量公共服務的需要。進入新時代，人民群眾日益增長的美好生活需要與政府有限的公共服務供給存在矛盾，這是推進政府治理現代化面臨的基本問題之一。要解決這個矛盾，需要在供給側發力，進一步拓寬公共服務供給渠道，提高公共服務質量。傳統政府治理體制下，政府提供公共服務的主要模式是辦事業的“養人”模式。該模式存在公共服務供給單一、成本相對較高的局限。通過政府職能社會化轉移改革，讓社會力量參與到公共服務供給之中，有利于構建多元化的公共服務提供機制，逐步解決當前公共服務領域存在的供給不足、成本過高、服務質量和效率不高、均等化水平較低等問題，更好地保障和改善多樣化的民生需求。

某行業協會負責人：“不能簡單地把政府職能轉移理解成弱化政府職能，也不能狹隘地把政府職能轉變等同于政府權力轉移，政府職能社會化轉移的目的是建設服務型政府，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”（訪談編號：２０２１１００１－１）

（二）發展專業化社會組織，降低政府與社會組織治理能力不對稱程度

對于基層而言，到底先進行職能向社會轉移、培育社會組織，還是先發展社會組織、再進行職能轉移？這一問題使政府職能轉移改革不可避免地會陷入“先有雞還是先有蛋”的爭論中。為破解這個矛盾，應堅持職能轉移與社會組織培育同步進行，在改革過程中，發展專業化社會組織，提升社會組織的專業能力。

一是加快基層專業化社會組織培育，以行業樞紐型社會組織為重點，健全社會組織法人治理結構，打造與產業發展、社會事業發展相適應的行業型“龍頭”社會組織。二是在社會組織承接政府職能社會化轉移改革經費保障上，既考慮社會組織提供公共服務的成本，又考慮培育支持社會組織發展的因素。在經費保障方面，如果不考慮培育和發展社會組織的因素，改革可能成為社會組織發展的阻礙因素而非推動因素，因為在政府職能轉移中存在預期從屬現象。［２４］三是在人才隊伍建設上，政府部門作為轉移方應加強對社會組織工作人員的培訓和指導，協助社會組織選聘優秀的專業技術人才。

（三）加強制度供給，消除改革創新實踐與制度保障不對稱現象

建立健全與政府職能社會化轉移改革相配套、相適應的法治保障制度。在政府職責法定的原則下，政府職能社會化轉移改革迫切需要相關法治保障。在對黨政機關工作人員的問卷調查中，有７９．５３％的受訪者認為有必要完善政府職能向社會組織轉移的制度和法律法規。從地方實踐看，推進政府職能社會化轉移改革的主要依據是省級人民政府文件，法治保障力度相對不足。

一是在地方試點探索基礎上，制定專門的推進政府職能向社會轉移的地方性法規，鼓勵設區市人大運用地方立法權制定相應的配套規定，為深入推進政府職能轉移工作提供堅實的法治保障。如２０２１年，浙江省十三屆人大常委會第三十二次會議于１１月２５日表決通過《關于促進和保障龍港市新型城鎮化綜合改革的決定》。該《決定》明確，根據龍港撤鎮設市的實際，依法應由鄉鎮政府承擔的職責和工作，屬服務性、事務性的部分工作事項，可以通過委托、購買社會服務等交由社區自治組織、其他社會力量承擔。二是在政府治理相關領域法律法規的出臺、修訂中，應考慮對社會組織承接政府職能進行確認和規范，以法治規范提升社會力量承接政府職能的合法性和公信力。對取得成效及成熟經驗的政府職能轉移項目，應在“三定規定”或法律法規條文中明確，將改革成果轉化為制度成果、法治成果，實現改革與法治相統一。三是針對開發區管理等特定職能，應通過法治化方式設立職能轉移及承接的法定機構。

（四）構建立體化的監管體系，消除事前轉移與事后監管不對稱現象

政府職能轉移改革不能“一轉了之”，事后監管是決定政府職能轉移改革能否深入推進和有效推廣的重要環節。實踐表明，事后監管制度保障不足制約了政府部門職能轉移的意愿和社會組織的承接效果。如在政府商事管理職能向商會轉移中，阻礙改革進程的關鍵癥結在于政府簡政放權過程中放管尚未有效結合。［２５］政府職能轉移改革是否成功，既取決于“最先一公里”——轉移項目選擇是否科學，也取決于“最后一公里”——項目轉移后監管是否有效。由于政府職能社會化轉移涉及主體多，應建立全方位的立體化監管體系。

一方面，對于承接轉移項目的社會組織，政府職能轉移方——政府部門應制定職能轉移后的監管措施和監管規則。轉移方應建立健全改革負面清單制度，建立改革項目轉包、利用改革項目收費牟利等“一票否決”機制。制定嚴格的定期財務申報和年度活動報告制度。設立嚴格的定期報告制度，社會組織每年向民政部門和財政部門提交財務年度報告，每年向民政部門和主管單位提交年度活動報告。構建社會組織自律機制。建議出臺相關的社會組織自律規范性文件，明確規定行業協會的權利義務以及社團管理機關、業務主管部門的權利義務等，將社會組織管理納入法治軌道，以滿足經濟發展和社會進步的需要。健全社會組織評估機制。積極推動由政府、企業、公眾、專業評估機構、社會組織共同參與的社會組織評估機制建設。注重社會組織的誠信體系建設。在資質認定管理、年度報告、日常監督、評級評優等工作中，按照授權和規范流程，查詢社會組織信用報告或要求社會組織提供信用報告，擴大信用評級、信用報告等信用信息的使用范圍，堅決抵制公益腐敗。另一方面，對于政府職能轉移方——政府職能部門，要建立相應的監督機制。建立政府職能轉移改革清單機制，確保改革“應轉盡轉”。建立社會組織承接轉移改革的投訴監督、權利救濟和契約爭議解決機制。

某行業協會負責人：“有部分組織機構會亂用手中的權力，在轉移過程肯定會出現這種現象，這時就需要政府部門做好監督工作，傾聽更多的聲音，對于出現違規行為的組織機構進行懲罰甚至取締。”（訪談編號：２０２１１００２－１）

（五）提高公眾對于改革的知曉度和參與度，消除信息不對稱現象

在發達國家，以公共服務外包為代表的政府職能社會化轉移是基層政府治理中的常見事務。其社會組織在承接政府公共服務職能實踐中積累了豐富的經驗。［２６］在我國，該項改革還是新生事物，公眾對社會組織承擔政府職能的認識和理解仍然處在漸進發展過程中。因此，在改革推進中，應注重公眾參與，增強公眾對改革的認知度。

某行業協會負責人：“大家的觀念還沒完全轉變過來，遇到事情更愿意找對應的政府部門去協商解決，因此造成很多時候職能轉移出去但是事情還沒有轉移到對應的社會組織，這需要有一個習慣的培養過程。”（訪談編號：２０２１１００２）

一方面，加強對改革的宣傳和溝通。明確轉移方的宣傳溝通責任，利用互聯網、新媒體等多種手段傳播政府職能轉移改革信息（包括誰轉移、誰承接、如何轉移等信息），增強公眾對政府職能社會化轉移改革的理解和認識。另一方面，強化公眾參與，形成公眾監督改革的社會氛圍。在社會監督方面，要完善新聞媒體、公眾、特約監督員等形成的日常監督網絡建設，強化對改革的社會監督。政府職能社會化轉移改革既要加強紀檢監察監督，也要強化社會協同監督，實現公眾投訴監督（設立轉移項目專項投訴電話）、輿論監督與自我監督有機結合，防控職能轉移后社會力量成為“二政府”的風險，進一步推動建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

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（責任編輯：高? 靜）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｓ ａ ｌｏｃａｌ ａｎｄ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｏｐｔｉｏｎａｌ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｍｅａｓｕｒｅ，ｗｈａｔ ｆａｃｔｏｒｓ ａｆｆｅｃｔ ｔｈｅ ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ？Ｗｈａｔ ｉｓ ｔｈｅ ｃｒｅａｔｉｏｎ ｌｏｇｉｃ ｏｆ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ？Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ａｎａｌｙｓｉｓ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｏｆ ｓｙｍｍｅｔｒｙ，ｔａｋｉｎｇ Ｌｏｎｇｇａｎｇ Ｃｉｔｙ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ Ｐｒｏｖｉｎｃｅ ａｓ ａ ｃａｓｅ，ｗｈｉｃｈ ｈａｓ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌｉｚａｔｉｏｎ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ｏｎ ａ ｌａｒｇｅ ｓｃａｌｅ ｆｒｏｍ ２０２０ ｔｏ ２０２１，ｔｈｅ ｅｍｐｉｒｉｃａｌ ａｎａｌｙｓｉｓ ｉｓ ｃａｒｒｉｅｄ ｏｕｔ ｕｓｉｎｇ ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｏｆ ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅ ｓｕｒｖｅｙ ａｎｄ ｃａｓｅ ｓｔｕｄｙ．Ｔｈｅ ｓｔｕｄｙ ｆｏｕｎｄ ｔｈａｔ：Ｆｉｒｓｔ，ｔｈｅ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｇｅｎｃｙ ｓｔａｆｆｉｎｇ ａｎｄ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｔａｓｋｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ ｓｕｐｐｌｙ ａｎｄ ｓｅｒｖｉｃｅ ｄｅｍａｎｄ ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｅ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｎａｌ ａｎｄ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｆａｃｔｏｒｓ ｆｏｒ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ ｓｏｃｉａｌｉｚｅｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ．Ｓｅｃｏｎｄ，ｔｈｅ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ｗｉｌｌｉｎｇｎｅｓｓ ｔｏ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｔｈｅ ｗｉｌｌｉｎｇｎｅｓｓ ｔｏ ｕｎｄｅｒｔａｋｅ ｔｈｅｍ，ｔｈｅ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｃａｐａｂｉｌｉｔｉｅｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ａｓｙｍｍｅｔｒｙ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍ ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ ｇｕａｒａｎｔｅｅｓ ａｒｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ ｔｈａｔ ｒｅｓｔｒｉｃｔ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍｓ．Ｔｈｉｒｄ，ｉｔ ｉｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃａｌｌｙ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎｄ ａｄｏｐｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ａｎｄ ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ｗｉｔｈ ｓｙｍｍｅｔｒｉｃａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ ｔｏ ｆｏｒｍ ｔｈｅ ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ａｎｄ ｃｏ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｐａｔｔｅｒｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ；ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｓｏｃｉａｌ ｔｒａｎｓｆｅｒ；ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ