“互聯網+餐飲”平臺監管面臨挑戰及對策

呂維霞 張鴻穎

摘要：隨著互聯網的蓬勃發展，“互聯網+餐飲”行業迅速崛起，并因其自由選擇、方便高效、優惠低廉的特點充斥著廣大群眾的日常生活。然而“互聯網+餐飲”行業也因其流動性、自由性強，傳統的政府監管已難以適用，導致食品安全問題頻發。本研究探討了當前“互聯網+餐飲”平臺監管面臨的挑戰，體現為法律法規不健全、監管體制不完善、監管工具信息化不足、平臺監管動力不足，應當從健全法律法規、完善監管體制、提升監管信息化程度與完善預防、激勵機制方面不斷改善。

關鍵詞：“互聯網+餐飲”，面臨挑戰，對策建議

隨著信息技術的發展，“互聯網+”的理念愈發深入人心，為餐飲行業帶來了新的生機。“互聯網+餐飲”由于自身方便快捷、優惠高效的特點，在餐飲行業迅猛增長，逐漸成為廣大消費者生活中重要的組成部分。根據艾媒咨詢與國家統計局數據顯示（如圖1所示），2015—2019年，我國餐飲市場規模持續增長，2019年—2020年，我國經濟呈現規模下降趨勢，而外賣市場規模自2015—2020年呈持續上升趨勢，線上渠道的滲透率也呈增長趨勢。

然而，互聯網因其自身的虛擬性、商家與消費者間的信息不對稱性，食品安全事件時有發生。“互聯網+餐飲”行業具有較高的經濟回報，同時由于其流動性強、不確定性高，為快速占領市場、謀取利益，很多平臺會降低對商家的準入門檻，存在很多“三無”店鋪入駐現象，容易誘發食品安全問題，使消費者權益難以得到保障。而對“互聯網+餐飲”的監管也存在多重困境，監管部門無法獲取食品的制作等信息，難以實現后廚前移化，同時配送環節也可能因為配送員的人為因素與配送環境安全而存在安全隱患，使監管難以具象化。近年來我國政府逐漸重視對“互聯網+餐飲”市場的監管，出臺了一系列法律法規，但傳統的監管模式已不適用于新興業態的監管。隨著平臺信息化、模式化的加深，“刷單”、大數據“殺熟”等亂象逐漸涌現，導致食品安全事件層出不窮，使政府監管面臨一定挑戰。因此，研究“互聯網+餐飲”平臺監管存在問題與對策有助于綜合多元視角審視當下對平臺監管的缺口，保障消費者的合法權益，同時也能提高行業整體監管水平，實現監管范圍的全面化、監管手段的信息化、監管方式的精準化。

當前國內外學者對“互聯網+餐飲”的研究主要集中于監管主體與機制、監管模式、第三方平臺監管三個視角。

一是“互聯網+餐飲”的監管主體與機制。當下學界在監管主體方面的看法較為一致，認為包括政府、市場、社會三方主體。張鋒、李長鍵等人通過社會契約理論對監管主體進行了說明，并強調了社會中間層主體的重要性，政府應當完善監管機制，探索多元合作治理格局，多方參與、協作共治[1]。安洪武、王曉博等人強調了多元治理工具對治理機制的重要性，需要不同部門相互配合、協調，克服現實主觀客觀因素的影響，打破部門壁壘，實現部門信息、技術互通[2]。霍敬裕、陸維福持有相同觀點，并進一步指出通信部門在“互聯網+餐飲”監管中的關鍵作用，有助于部門間就潛在風險、表現方式、預防措施協調合作、達成共識[3]。DeWaal則主張監管機構應保持獨立，才能發揮監管的有效性并使資源得到合理配置[4]。Mensah指出了聯合監管的重要性，提倡政府與市場應當協同合作，建立起整體的聯合監管系統，以擴大監管范圍，提高監管的精準性[5]。Daniel F則肯定了政府在“互聯網+餐飲”監管中處于主體地位，并需引導平臺企業、商家、廣大受眾間建立起良好的合作機制，使有效信息得以共享，避免食品安全事件的發生[6]。

二是“互聯網+餐飲”的監管模式。陸海明指出當下“互聯網+餐飲”服務主要存在商家準入門檻低、經營規范性不足、法律法規不夠完善等問題，并提出建立社會共治的新型模式，強調政府的引導者角色，應當將平臺企業、行業協會、受眾群體納入共治范圍[7]。程信和、董曉佳等人則更為重視信息技術在監管模式中的作用，突出了信息和成本因素的重要性，認為應當厘清政府與平臺企業的責任邊界，并憑借信息技術手段在資質審核、信息披露、評估考核等方面完善工作，建立起信息化、智慧化、透明化的監管模式[8]。張鵬、李江華等人也強調應當加強政府與平臺企業的協調合作，擴大信息公開力度，實現數據透明可查，提升平臺企業對入駐商家資質審核的準確性，保障商家信息真實有效[9]。Tompkin則主張政府監管的重心應放在平臺企業層面，平臺企業對商家負有肩掛責任，通過以網管網的方式發揮政府、市場的聯合監管作用[10]。

三是“互聯網+餐飲”的第三方平臺監管。劉柳立足于區塊鏈的視角，創新性提出運用數據技術完善監管的信息追溯與資質審查，以此有效應對資質審核寬松、平臺授權不足、政府與平臺間信息不對稱等問題[11]。部分學者強調了第三方平臺的責任義務問題，劉岑提出應當對第三方平臺應負責任與義務予以法規界定[12]，王康、周琴琴也表示一致觀點，認為第三方平臺在“互聯網+餐飲”擔任了中介角色，便應當承擔起食品安全審核的責任，包括商家資格審查、廣大受眾投訴受理等[13]。姜素芳等人也表示，應當在法律法規上進一步細化、深化、強化第三方平臺監管責任限度，完善監管激勵機制、應急處理機制，提升第三方平臺監管能力[14]。而劉金瑞則從第三方平臺視角提出，由于規模擴張、內部動力不足的原因，第三方平臺對于監管商家缺乏積極性，監管部門應當承擔職務范圍內責任，予以第三方平臺更多自主性[15]。

綜上所述，現有研究對“互聯網+餐飲”的研究已較為成熟，研究成果較為豐富，但仍存在以下不足：一是研究范圍有待拓展。國外由于線下餐飲業發展水平較高，同時法律法規較為完備，故學者們尚未對“互聯網+餐飲”監管進行針對研究。而國內學者相關研究不夠全面，尚未形成完備的理論體系，研究內容還有待拓展。二是“互聯網+餐飲”監管方面的研究多聚焦于宏觀層面，對監管主體、機制、模式等展開研究，并從宏觀視角提出存在問題與對策，缺乏針對性。故本研究將從微觀層面剖析當下“互聯網+餐飲”平臺監管面臨挑戰，關注具體監督細節，并提出針對性的對策建議。

（一）法律法規不健全

當前我國政府應對“互聯網+餐飲”監管問題已出臺《網絡食品安全違法行為查處辦法》、《餐飲服務網絡食品安全監督管理辦法》等一系列文件，對平臺企業的責任與義務進行了規定，但缺乏系統性的、整體性的、針對性的法律法規作為指導。雖然部分地方政府已出臺相應的地方規章，但規章的權威性、適用性不足，難以在全國范圍內借鑒、推廣，故仍需加強法律法規建設。同時部分法律條文對平臺企業的責任界定并不明確，如當商家憑借虛假信息通過了平臺企業的審核，而平臺企業由于自身權限的限制無法識別，平臺企業是否應當對商家的虛假信息承擔法律責任，法律并未給出明確界定。

（二）監管體制不完善

當下政府對“互聯網+餐飲”的監管存在部門間難以形成合力、監管環節銜接不暢等問題，導致監管缺口的出現。從理論層面上看，法律條文只規定了不同監管部門需協同工作，但并未對各分工職責做出具體規定，故監管部門執行職責時難免出現職能交叉的情況，使監管效率低下。從實踐層面上看，由于網絡食品制作過程的整個生產經營鏈條具有完整性的特點，不同環節難以分開監管，導致監管容易出現“管什么”“怎么管”的難題，在此過程中可能出現部分商家鉆監管漏洞降低對食物原材料質量的控制以此獲益，使食品安全風險迅速增高。雖然經過機構改革后，各部門間職能權限已較為清晰，但仍存在監管體制不完善的問題。如平臺上的商家在出現食品安全問題后便改名換姓，或者更換平臺，仍能正常經營，使不同監管部門難以一一查驗，監管范圍有待擴大。

（三）監管工具信息化不足

在平臺企業審核商家資質時，常常出現由于平臺未得到政府部門充分授權導致無法驗明資質真偽的情況，體現出信息披露、共享的重要性。而政府監管部門與平臺企業間缺乏依托信息技術建立起的數據信息共享系統，使平臺企業的資質審核容易魚目混珠，部分商家無需提供證照資質、經營地址，借助虛假信息便可入駐，使食品安全難以得到保障。在食品的制作過程中，材料信息的來源無法追溯，商家的后廚難以實現前移化，消費者無法獲取互聯網食品質量方面的信息，缺乏數據技術實現原材料信息的可追溯。另一方面，消費者在商家店鋪的評價、投訴等情況也可被修改、刪除，監管部門與第三方平臺難以追溯歷史信息，導致消費者無法有效維權。

（四）平臺監管動力不足

互聯網經濟的逐利特點使其競爭比其他傳統經濟更為激烈，“互聯網+餐飲”平臺企業在業務初期為了快速吸引商家入駐、謀取利益，會降低商家的準入門檻，不會完全按照法律政策對商家進行資質審核，也缺乏專業的系統、人才進行檢查，監管的內生性動力不足。當下美團與餓了么仍為“互聯網+餐飲”市場的兩大巨頭，競爭仍然激烈，而市場份額的拓展與商家的數量仍是關鍵的競爭因素。同時平臺企業的違法成本較低，根據相關規定，平臺企業未盡審查義務將處5萬元以上20萬元以下的罰款。而平臺企業往往獲利巨大，融資可達數百萬美元，故5到20萬的罰款對平臺企業震懾力不足，平臺監管缺乏動力。

（一）健全法律法規

首先應當在全國范圍內出臺針對“互聯網+餐飲”的具有指導性地位的法規，以確保各地政府監管工作具有方向性，使互聯網餐飲行業的管理趨于法治化、系統化、全面化。其次，在法律條文規定上，應當對平臺企業責任模糊之處予以明確界定，細化監管責任范圍，使監管部門、平臺企業做到有法可依、有法必依。應當明確平臺企業達到的責任標準，詳細界定平臺必須解決的問題，在標準范圍內對信息負有責任。對于食品小微經營者，如生產加工作坊、食品攤販等，由于商家人員數量眾多、分布廣泛，且散布在不同的地區，應當制定因地制宜、具有地方特色、容易實施的管理措施，使平臺企業建立起對不同類型食品小微經營者的資格審核的標準，以減少不合格食品商家的進入，預防互聯網食品安全問題的發生。

（二）完善監管體制

政府應當根據“互聯網+餐飲”行業的流動性、隱蔽性特點，不斷完善監管的體制機制，設置統一領導、分工明晰、專業性強的監管部門，加強不同部門與各地食品安全委員會的合作。應當出臺規范性文件，對不同部門的職責范圍做出明確界定，調動部門合作治理工作的積極性，在數據披露、平臺共享、資源配置等方面予以規定，推動各部門形成監管合力，減少部門壁壘。同時，應當進一步擴大各監管部門在智能化監管方面的權限，提升各部門間信息互通程度，提高監管效率。在互聯網食品監管中，應根據不同監管部門職能劃分，對全鏈條進行適當劃分，使不同部門對“誰來管”“怎么管”“管什么”的內容明確，保障監管的精準性。

應當借助大數據、物聯網、云空間、區塊鏈等信息技術，建立起“互聯網+餐飲”智慧監管體系，統一采集監管數據并分析，對政府部門披露數據、平臺數據、商家數據、廣大受眾評價反饋數據予以整合，將數據編碼、入庫，構成智慧監管信息系統。通過信息系統，平臺能夠根據歷史投訴、舉報信息對商家評估分類，并采取對應獎懲措施，能有效規范商家的經營狀況。消費者能夠通過信息系統內平臺的企業資質認定、商家的歷史經營信息、食品的追溯信息等判斷商家食品質量是否可靠，并作為選擇互聯網食品的重要依據，能夠有效減少食品安全問題的發生并降低平臺的投訴舉報率，有利于“互聯網+餐飲”行業實現自我約束、自我管制。

（三）完善預防、激勵機制

由于互聯網行業的競爭性和逐利性，很多商家都設法降低成本來獲得更多利潤。為減少這種現象，平臺企業可通過建立預防機制來保護消費者權益，如保證金制度，商家入駐平臺時應向平臺提交一定的保證金，若商家違反法律規定而并未向消費者提出賠償，造成消費者權益損失時，平臺有權以第三方角色將商家提交的保證金向消費者進行賠償。同時，政府應當完善舉報獎勵制度，應當提供方便快捷的投訴、舉報渠道，當消費者舉報違法違規經營的商家時，可以獲得獎勵。這樣可以激勵平臺企業的商家自主維護食品安全，提升平臺、商家的食品安全意識，降低違法可能性。

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（責任編輯：李雪威）