環保民間組織與政府關系研究綜述

馬夢薇

［摘 要］隨著生態文明建設日益受到重視，我國環保民間組織及其與政府間的關系受到了國內外學者的廣泛關注。目前，國內研究包括對環保民間組織與政府關系的直接研究，以及對環保民間組織參與環境治理路徑的研究。而國外學者對我國環保民間組織的研究較少直接闡明其與政府之間的關系，而是通過一些引起廣泛關注的事件分析環保民間組織與政府的互動過程、環保民間組織所發揮的政策倡導作用及其對公民社會的構建、政治民主的推動等方面的影響。本文通過對國內外環保民間組織與政府關系相關研究進行梳理，分析當前研究現狀并展望未來研究的拓展方向。

［關鍵詞］社會組織；環保民間組織；政府；關系

［中圖分類號］X2文獻標志碼：A

近些年，從“限塑禁塑”“打贏藍天保衛戰”到“落實河長制”“實行垃圾分類”，從制定《中華人民共和國環境保護法》等一系列環境保護法規到建立資源有償使用制度、生態補償制度，中國的生態文明建設正在發生嶄新的變化。在新時期的環境治理體系中，環保民間組織的作用變得越來越不可忽視。2015年發布的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出要引導生態文明建設領域民間組織健康有序發展，發揮民間組織和志愿者的積極作用。環保民間組織與政府是環境治理的兩大主體，梳理兩者關系的相關研究，對于指明未來發展方向、推動環境治理共建共享有重要意義。

1 國內研究現狀

1.1 對社會組織與政府關系的研究

國內學者按照“國家與社會”的宏觀邏輯，用公民社會、法團主義等來描述政府與社會組織的關系，范明林曾以法團主義理論為基礎， 以授權、控制、壟斷性等為分析工具， 通過對個案進行研究，深入分析了上海市不同類型的非政府組織與政府的互動關系［1］。紀鶯鶯在2013年對公民社會與法團主義這兩大理論視角及國內學者對其進行的經驗研究進行了概括總結，并提出了幾種超越這種爭論的研究方向［2］。康曉光等通過政府對不同種類的社會組織所實行的策略進行了研究， 提出了“分類控制體系”，指出政府為了維護自身利益，根據社會組織對政府構成的挑戰程度及其提供的物品或服務，對不同類型的社會組織實施不同程度的控制［3］。之后有學者從利益契合的角度分析國家與社會組織的關系，認為兩者的利益契合程度決定了國家對社會組織是支持還是限制，該角度更強調國家的策略性選擇，是對分類控制理論的拓展和修正［4］。郁建興提出自己對十八大以來政府與社會組織關系新的認識，稱之為“調試性合作”，即從單純的控制到合作與互動的調整，是政府主動與社會組織有策略地適應的結果［5］。有的學者提出政府改變以往對社會組織的管理理念， 完善有助于社會組織發展的制度、加強政府與社會組織合作的渠道建設等，進而與社會組織達成“合作共強”的關系［6］。還有些學者從政府購買社會服務的角度探究政府與社會組織的關系。管兵認為政府購買服務的行為具有競爭及國家反向進入社會的意味，它改變了原來的國家與社會關系，給社會組織更多的發展空間，同時又通過扶持或直接建立自己的社會組織使國家的力量反向涌入社會，強化原有的關系［7］。

1.2 對環保民間組織與政府關系的研究

有學者指出環保民間組織與政府形成的是不對稱的合作關系。環保民間組織一方面會受到跨國組織的幫助，另一方面受到國內政治環境的限制。環保民間組織的負責人若為名人，則能對組織本身形成保護并動員更多資源［8］。學者陶傳進將環保民間組織與政府的關系分為三種類型：兩者合作來相互補充、社會組織為政府功能做補充，以及兩者彼此對立。他指出兩者具體的關系類型既取決于具體的“政府”是指誰（地方或中央），又取決于社會組織的行動類型［9］。之后有學者指出影響環保民間組織與政府關系的構成因素主要為環保民間組織的組織身份及政府行為，并由此歸納出兩者關系的三種類型，即政府主導的抑制型、中立型和合作型關系。同時，指出環境政治生態、政府對環保民間組織的管理政策及環保民間組織自身的階段性特點是影響兩者關系變化的因素［10］。

另外，有學者從非對稱資源依賴的視角探討環保民間組織與政府的關系，認為環保民間組織與政府對彼此的資源都具有一定的依賴程度，但相對來講，政府對環保民間組織的資源依賴是有限的，因此兩者的依賴形成了非對稱性的關系［11］。有學者梳理了我國政府與環保民間組織關系發展的歷史，將其分為依賴型、疏離型、契約型等，并從保障機制、協作領域等方面分析了兩者關系中存在的問題，參考國外環保民間組織發展的相關經驗從制度、理念等角度出發提出了相應的對策建議［12］。還有學者以嵌入性理論為視角，關注環保社會組織如何改善地方政府環境政策執行中的偏差現象，通過總結在地方環境治理中環保社會組織所采取的推動地方政府的行動策略，分析這些行動策略如何影響和改變政府在環境政策執行方面的運作邏輯［13］。

1.3 對環保民間組織其他方面的研究

一些學者從環保民間組織自身的建設方面進行分析，學者沈費偉從民間環保組織自主治理的視角分析了其進行自主治理的條件、作用、資源依賴及從人才、制度、融資、信任等方面構建自主治理的路徑［14］。

一些學者分析了環保民間組織參與環境治理的制度空間，將政府管理環保組織的政策根據調整對象和功能定位，劃分為機會擴展型、機會收縮型、資源支持型和資源抽離型等，而環保民間組織也相應采取了回避、權變等策略［15］。有的學者從行動主體、行動環境、行動過程及行動措施等方面對環保民間組織的政策參與行為進行了分析，從利益驅動、要素稟賦和策略組合等方面探究了環保NGO政策參與的動機、條件，并提出了政策參與的優化路徑。李悅從健全環保組織的內部自治規則、完善外部法律規范、加強與政府環境事務的共治等方面分析了環保民間組織參與社會治理的法治化需求，指出環保民間組織需要通過法律制度來保障自治權，實現環境領域的社會自治［16］。有的學者研究了環保民間組織在環境公益訴訟中的主體資格，從環境公益訴訟成本太高、組織專業性不強、組織發展受限等方面剖析了環保民間組織進行環境公益訴訟的困難之處，并指出應該通過完善立法、明確訴訟原告資格、完善環保組織自身結構等方面構建環保組織參與環境公益訴訟的路徑［17］。

2 國外研究現狀

學者施瓦茲在研究中國環保組織的角色時指出，面對地方政府相較于環境保護而更重視經濟發展的態度和行為，中央政府一方面加大對環保部門的投入力度，另一方面通過自上而下的方式利用公民社會，擴大環保組織可利用的“政治空間”。在彌補地方政府環境保護的缺失下，中央政府一方面對環保組織的活動進行持續控制，另一方面又允許他們在一些沒有明確規定的領域采取環境行動［18］。2005年，反對云南怒江建壩的運動發生后，國外學者對中國環保民間組織的研究不斷增多。有學者對反怒江建壩活動進行研究后，指出中國的環保NGO正在超越政治舒適區，進入更有爭議的政治倡導和授權領域，促進多元化辯論、問責制和社會參與，并對“法團主義”和“公民社會”等主流概念與中國非政府組織的相關性進行了評估，認為中國非政府組織日益為多元公民社會的出現做出貢獻［19］。有學者的研究則利用政治過程模型中的要素——政治機會的變化解釋了20世紀 90年代末中國環保民間組織迅速增長的原因，提出環保民間組織創始人之間的關系對于環保NGO的增長非常重要［20］。之后，學者詹學勇和唐水巖對中國環境NGO的政治機遇、資源約束和政策倡導進行了研究。他們指出不同政府間的政策性與結構性沖突為非政府組織參與決策和執行創造了許多機會，媒體擴張和互聯網的普及也為非政府組織提供了更多渠道來呼吁民眾的支持，此外一些政策法規的頒布更是為環保NGO的行為提供了官方支持，同時也指出公民參與公共政策和行政的制度渠道是較為缺乏的［21］。學者賈維德等則提出了“框架對齊”的概念，認為它可以將環保NGO的倡導需求與不同利益相關者之間的政策框架聯系起來，如果環保NGO的議題框架能與中央政府和媒體的相結合時，由此產生的框架共鳴可以平滑政策變化；相反，如果兩者相沖突時改變政策的機會就很小［22］。

3 文獻述評

國內外學者對中國環保民間組織的研究較多，涉及范圍較廣。有些從國家與社會的關系角度以及不同的互動階段分析環保民間組織與政府的關系，有些從兩者關系中存在的問題以及有利于問題解決的措施等進行了分析，還有學者從環保民間組織外部運行的法律制度環境、內部自身的組織結構建設及如何進行政治參與等方面對環保民間組織進行了研究，對于環保民間組織參與環境公益訴訟的研究也不斷增多。而國外學者的研究則大多聚焦于中國環保組織對于政策的倡導和執行及此類非政府組織對于中國公民社會形成和發展的影響。

綜合來看，國內外學者對環保民間組織及其與政府關系的研究各有側重，但大多是文獻研究和理論研究，實證研究偏少，較少結合新時期的特點，如生態環境政策的變化、媒體公眾的影響等去考察政府與環保民間組織關系的變化及在此過程中一些環保民間組織新的行為表現，對于環保民間組織與政府關系的發展趨勢也缺乏探究，期望未來相關方面的研究可以得到豐富和拓展。

參考文獻

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