廉政建設視域下的基層“微腐敗”:表現、成因及治理

謝斌 楊曉軍

摘? ? ? 要：黨的二十大報告明確指出“堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰，堅決懲治群眾身邊的‘蠅貪”。基層政府處于體制的末端，加強新時代廉政建設是基層“微腐敗”治理的必然要求，更是全面從嚴治黨的應然選擇。從廉政建設視角看，基層“微腐敗”治理由于廉政教育重視不夠、新舊體系制度轉型、行政執行程序不當、權力監督體系紊亂等原因而陷入困境，表現出政治素質低、三務不公開、行政不作為、權力私人化等形式，嚴重侵蝕了黨的執政基礎，損毀了政府的廉政形象。鑒于此，迫切需要從文化重塑、制度更迭、法律修繕、技術賦能四個維度來有效防治“微腐敗”，推動廉政建設向縱深發展。

關 鍵 詞：全面從嚴治黨;廉政建設;微腐敗;基層政府

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）04-0086-11

收稿日期：2023-02-03

作者簡介：謝斌，西北政法大學管理學院行政管理系主任，教授，碩士研究生導師，研究方向為行政管理理論與方法;楊曉軍，西北政法大學管理學院碩士研究生，研究方向為地方政府治理與績效管理、基層社會治理。

基金項目：本文系2019年國家社科基金一般項目“西部貧困地區縣級地方政府治理能力評估研究”的階段性成果，項目編號：19BZZ064;2019年西北政法大學科研項目“西部地方政府治理能力評估研究”的階段性成果，項目編號：XK201901。

在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上，習近平總書記提出“黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是黨的建設的重大任務，要堅持‘老虎‘蒼蠅一起打”。在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上，習近平總書記首次提出“微腐敗”概念，強調“微腐敗”也能成為大禍害。“微腐敗”是指發生在廣大基層地區的權力異化現象，其行為主體主要涉及鄉鎮（街道）公職人員和基層兩委班子成員，是中央在推動廉潔政治建設向基層延伸與縱向發展過程中要解決的首要問題。縱向關系上，基層兩委受鄉鎮（街道）領導，代理部分行政管理工作;橫向關系上，基層兩委屬群眾自治，鄉鎮（街道）屬國家行政，其工作人員及其他相關人員都與群眾直接發生關系，是基層腐敗的常發性主體。[1]不同于中央與地方級別的腐敗，“微腐敗”發生在基層地區，直接與基層群眾感受和切身利益相關聯。基層腐敗治理成效關乎國家治理現代化的整體推進，當前廉政建設向基層延伸的最大屏障就是“微腐敗”的滋生。黨的二十大報告指出，當前黨和國家工作面臨著“一些黨員干部缺乏擔當精神，斗爭本領不強，實干精神不足，形式主義、官僚主義現象仍較突出，鏟除腐敗滋生土壤任務依然艱巨”等困難，群眾身邊的不正之風和腐敗問題依舊突出。[2]加強廉政建設和“微腐敗”治理能夠為我國廉政建設強基固本、正本清源，既是基層政府的重大政治任務，也是廣大基層干部需要關注的重大現實問題。

一、廉政建設視域下基層“微腐敗”治理的現實意義

習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“經過不懈努力，黨找到了自我革命這一跳出治亂興衰歷史周期率的第二個答案，確保黨永遠不變質、不變色、不變味”。[3]反腐敗是最徹底的自我革命，推進基層“微腐敗”治理具有重要現實意義。

（一）基層“微腐敗”治理是推動全面從嚴治黨向基層延伸的應有之義

踏入新征程以來，全面從嚴治黨的戰略高度不斷提升，成為黨加強政治領導、推動廉政建設、提升治理效能的一把利劍。習近平總書記提出“推動全面從嚴治黨向基層延伸”，強調黨最廣泛的力量在基層，同時最突出的矛盾也在基層，基層治理是黨執政興國的基礎、事業興衰的源泉。中央紀委國家監委網站數據顯示，2021年共查處違反中央八項規定精神問題104223起，隨著職務層級的降低，被查處的問題數呈反向增長趨勢。其中，鄉科級及以下干部被查處的問題數為96161起，占比達92%，遠遠超出地廳級和縣處級被查處的干部數量，且問題類型以“四風”問題為典型，[4]這反映出基層是貪污腐敗發生的灰色地帶與重災區。治理基層“微腐敗”現象能夠從底層邏輯上鞏固黨的執政根基，打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。

（二）基層“微腐敗”治理對于凈化基層政治生態，打造基層政治清明具有基礎性作用

基層政治生態對黨內政治生態、國家政治生態的重構具有重要意義，在基層經濟領域與文化領域會產生牽一發而動全身的影響。[5]在經濟領域，政治上的“微腐敗”會產生權力尋租行為，基層公職人員為追求利益最大化而把手中的政治權力商品化，以權力為資本參與不公平競爭，無需投入純粹的生產成本就可以獲取非生產性的租金，即權錢交易、權權交易、權色交易等現象。在文化領域，“微腐敗”會形塑出畸形的行政文化，產生不良社會風氣。基層社會是一個錯綜復雜的人情關系網，“微腐敗”使得基層地區普遍存在走后門、結團伙、拉關系、送禮品等不良習氣，嚴重污染了基層政治生態。為此，加強“微腐敗”治理成為基層地區發展良性經濟、打造良好政治環境的關鍵所在。

（三）基層“微腐敗”治理是“后小康時代”相對貧困治理與鄉村振興戰略的“廉動力”

據統計，2021年查處鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接方面腐敗和作風問題1.9萬個，2022年以來查處鄉村振興領域腐敗和作風問題1.1萬個。[6]調查表明“后小康時代”的“微腐敗”正在轉向與群眾息息相關的扶貧與鄉村振興領域，這與2020年我國如期打贏脫貧攻堅戰之后扶貧重心轉向相對貧困治理有關。因此，一方面，鄉村振興戰略聚焦農村區域，覆蓋各個基層地區，深挖小微權力運作背后的頑瘴痼疾，強化基層“微腐敗”治理力度能有效將清廉元素注入基層權力系統;另一方面，緊盯扶貧重點領域，規范惠農資金使用，開展基層“微腐敗”行為專項整治，能持續鞏固脫貧成果和緩解相對貧困，為實現鄉村共富及全面振興提供戰略支持。在黨風廉政建設向基層扎實推進過程中，嚴懲“微腐敗”行為，既是時代所需，更是人民所盼。

二、廉政建設視域下基層“微腐敗”的表現形式

“微腐敗”由于其腐敗主體職級低且權力小、腐敗手段隱匿且多樣、腐敗情節輕微且易忽視，再加上群眾對其態度曖昧一直未被重視。新時代，在反腐倡廉高壓態勢下，基層“微腐敗”治理已取得階段性成果，但并沒有絕跡。在治理過程中位于“神經末梢”的“微腐敗”不僅阻礙了黨的廉政建設工作，也削弱了基層群眾幸福感。

（一）生活腐化，政治素質低

⒈品行不高，道德失靈。為政之要，唯在得人，我黨選人用人標準歷來主張德才兼備，以德為先。如果一名黨員干部空有滿腹才能而無良好品質，那么在工作中就極易拜倒在各類利益誘惑面前，辜負黨和人民的信任，出現品行低劣化、行為腐敗化現象。如從工作之初的“扶貧先進”蛻變成“基層蛀蟲”的寧夏回族自治區某村支書王某;倒在功勞簿上從群眾眼中的“明星書記”逐步淪為“階下囚”的原浙江省某村主任許某。此外，基層人才管理制度相對乏力，部分基層干部在源頭選拔上“帶病上崗”或在后期考核中“帶病提職”，表現在虛報政績過失提拔、查察不嚴邊腐邊升、利益輸送用人不公等方面。[7]如陜西省某村主任姚某在換屆工作中違規將犯罪嫌疑人王某選為村委會主任;湖南省某鎮黨委書記周某帶病提拔，后受到撤銷黨內職務處分轉而擔任經濟發展辦副主任。此類做法勢必影響基層隊伍整體的良好工作能力和道德素質，進而出現部分干部放松警惕，降低道德標準而對腐敗的不道德行為進行自我調適，由于自我道德的腐敗導致道德失靈，最終走上貪腐道路。[8]

⒉信念不牢，政治弱化。自黨的十八大以來，很多被查處的貪腐分子均被指出理想信念出了問題，背離黨的信念宗旨、生活不檢點、執政信念完全喪失。理想信念是共產黨人的“精神之鈣”，意識淡薄、信念滑坡最終會導致“四風”問題的蔓延。如黑龍江省某社區黨支部書記焦某在低保核查工作中不嚴不實，導致低保人員張某于服刑期間仍違規享受低保待遇，屬“形式之風”;山東省某街道辦行政執法中隊針對群眾投訴相互推諉，先后13次接到政務服務熱線轉接的關于其轄區內夜間施工擾民問題卻不作為，屬“官僚之風”;西藏自治區某鎮原黨委書記楊某以虛報票據、偽造賬目的方式非法套取國家資金，私設小金庫用于公款吃喝消費，屬“享樂之風”;廣東省某鎮居委會主任陳某以年終工作總結為由超標準公款設宴27桌，花費3萬余元組織親友到海南公款旅游，屬“奢靡之風”。“千里之堤，潰于蟻穴。”許多理想信念的缺失問題就集中在基層地區，造成了人民群眾對政府的信任赤字。

（二）暗箱操作，“三務”不公開

⒈政務公開不到位。在全媒體時代下，政務公開是人民群眾評價基層政府最直接和最有效的判斷依據，是基層廉政建設的首要前沿陣地。加強基層政務公開，保障群眾知情權，有利于預防“微腐敗”滋生，營造清廉的政府形象。近年來，各地已探索出具有轄域特色的“一地一策”公開制度，如深圳市的“三層級五公開全鏈條”模式和“龍華模式”，上海市的“普陀模式”等，在加強基層政務公開方面取得了良好效果。但是，基層政府于政務公開中還存在公開力度不夠、時間遲滯、內容含糊、避重就輕等問題，造成政務公開碎片化，加劇了信息不對稱。如云南省某村村務公開報備制度不健全，村支書趙某私自挪用村民補貼，侵犯基層群眾權利。這與廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身的廉政理念相悖。

⒉財務管理不透明。公共預算與財政是基層政府運作的核心，具有穩定經濟、配置資源、保障運行等功能。有學者對黨的十九大以來《檢察日報》中的465例“微腐敗”案件進行分析發現，基層腐敗尤其以惠農補貼、扶貧資金、低保辦理、土地征收等“沾錢”的經濟領域最為突出，占比超過一半;[9]在另一項研究中，有學者發現村會計直接以貪污手段進行腐敗的比例高達87%，[10]這表明基層財務領域是“微腐敗”的高發地帶。在基層廉政建設過程中，部分基層單位沒有充分發揮其督查作用，監督效果疲軟使得財務監管不透明，在查處基層干部違法亂紀行為時存在查處面過窄、查處力度較小的問題。加上不同地方財務管理制度沒有形成統一標準，跨域協調困難也使得發現問題不夠及時。另外，基層會計專員大多為臨時聘用人員，財務意識淡薄且業務能力較低，致使財務管理成為空中樓閣。

⒊黨務公開不完善。黨內民主是黨的生命，黨的基層組織與紀律檢查機關須嚴格遵守《黨務公開條例》，按規定的內容和范圍向黨內及社會公開黨務工作。目前，基層黨務工作整體上還存在思想認識不到位、公開內容不規范、形式上不完備、管理上不統一等問題。如內蒙古某鎮原黨支部書記胡某在未履行黨員發展程序及黨務公開程序的情況下私自批準并發展9名村民入黨，嚴重違反黨務工作規定。另外，部分基層黨務工作者民主意識薄弱，缺乏與群眾的雙向互動，加之智媒體運用的公開渠道較為單一，大多是以黨內會議、黨務公開欄等傳統形式向群眾單向度公告為主，使得基層黨建引領失去活力，基層管黨治黨寬松軟現象仍然存在。

（三）工作粗暴，行政不作為

⒈意識淡薄，紀律松散。有關資料顯示，2000-2020年間，我國村莊數量減少了117.4萬個，基層年輕人大多選擇進城務工或學習，差序化格局被打破，農村“空心化”嚴重，導致暫留基層群眾整體文化水平和綜合素質不高。[11]基層公職人員在與群眾交往時容易出現不耐煩情緒，缺乏宗旨意識和政治紀律性使得處理問題的方式顯得簡單粗暴。如陜西省某村支書任某因用餐問題與村民發生爭執，化解糾紛時自持書記身份態度強硬，矛盾激化后毆打村民。同時，基層由于人力、物力及財力有限，往往不能根據已有的高位階法律來制定契合當地實際的廉政約束制度，在執法過程中因公職人員存在隱性收入而選擇性執行或人情化執行。相較于上級政府對程序性規范的要求，基層政府在行政執行和處理行政事務時通常會簡化程序，由于缺少對行政過程規范性和嚴密性的重視，致使基層廉政建設缺少法治保障和規范程序。

⒉逃避責任，缺乏擔當。政府的宗旨應是為人民服務，基層干部的思想認識理應與宗旨精神保持高度一致，行動上自覺投入到便民利民事務當中。但是，部分基層公務人員的實際行動同思想認識產生錯位，出現了懶政、怠政、躲政等散漫行為。不求有功，但求無過，當工作出現問題時回避錯誤、逃避責任，認為基層處于行政末端，只要不犯過失、不觸紅線就能在基層長久任職。居其位不謀其政，針對群眾反映強烈的問題，采取不作為、慢作為、亂作為或假作為等缺乏擔當精神的行為，這是“微腐敗”的潛在表現，也是基層廉政建設乏善可陳的根源。

（四）以權謀私，權力私人化

⒈濫用職權，謀取私利。基層政府是一個復雜且矛盾的特殊體，具有“千條線”與“一根針”之間的矛盾，基層治理負荷超載、工作壓力過大，但基層辦事人員少、行政能力有限，導致一線公職人員事必躬親。一項基于湖北省141名鄉鎮干部和全國223名村干部的調查發現，基層行政事務高達150多項，95.68%的鄉鎮干部和79.82%的村干部均認為“工作繁重，壓力很大”，平均57%的受訪者表示“周末經常加班”或“疲于應付檢查”，可見基層工作負擔之大。[12]而且，“權力”與“責任”之間也存在矛盾，基層政府擁有行政系統中的有限權力，但囿于屬地管理原則卻對基層事務負有直接兜底責任。[13]如某鄉鎮在一年里共簽下各類責任書共42份，其中有22份均屬上級政府“攤派下放”。這種“針線”與“權責”的失衡極易讓基層干部產生心理落差，從而觸發心理補償機制，產生“政治升遷無望，經濟利益補償”的錯誤心態，甚至走上“微腐敗”道路。[14]此外，基層干部職級雖低、官職雖小，卻直接與人民群眾打交道，掌握著與群眾利益息息相關的權力，因而也經常出現基層干部利用職權為己謀利的現象，嚴重損毀了政府形象和群眾口碑。

⒉獨斷專權，搞一言堂。我國在重大問題的商討與決定上實行民主集中制，一貫秉持公開表決，充分發揚民主意識，尊重和保留少數人的意見。但是，基層地區在民主決策過程中還存在“拍腦袋”決策和“一票否決”的工作作風。部分公職人員不愿接受批評建議，更不愿接受群眾監督，特別是在基層長期任職的一些干部無法正視自己的工作缺陷，不能切實開展批評與自我批評，遇到重大決策時喜歡獨斷專行。據山西黨建研究會課題組對27105名村支書的調研發現，35歲及以下的青年干部僅占10%，平均23.6%的老年干部都生在本地，長在農村。[15]由于基層公務人員來源渠道較為狹窄，大部分來自于本地區及周邊轄域，導致基層政府長期由老干部或一把手主政，缺乏上下層、黨內外年輕干部的流通，這就容易使基層干部隊伍出現互相包庇、各自培植親信勢力的現象，為一己之私而不惜損害群眾利益，最終造成基層廉政建設失去根基。

三、廉政建設視域下基層“微腐敗”的成因分析

（一）廉政教育重視程度不夠，缺乏針對性

⒈傳統官僚思想影響。傳統官僚思想仍然存在，而在基層或偏遠落后地區，由于歷史慣性使其難以短時間內根除消極影響。首先，存在“官本位”思想，官職成為政治社會唯一價值尺度，基層普遍存在“寧可不作為，也要不犯錯”的保官思想，導致廉政文化教育難以達到效果。其次，“官利一體化”思想在基層中蔓延，當官發財、有權任性等落后思想依然存在影響，造成基層廉政教育首要考慮的是私利和官職，而非廉政實效與成果。最后，基層地區還存在傳統“人治”現象，對上級政策及廉政部署大打折扣，形式上按照程序辦事，實際上則用人治的思維模式來執行。

⒉廉政教育內容單一。在基層廉政建設中，預防是根本，教育是主要形式。層級管理制下的基層廉政教育是一項系統工程，以基層領導干部這個“關鍵少數”為重點，向公職人員與直接管轄的廣大公民輻射開來。那么，廉政文化教育就必須通俗易懂，能夠使不同崗位、年齡、文化程度的人都能接受。然而，由于當前基層廉政文化形式較為單一，普遍還采用懸掛廉政標語、播放廉政影視、發放廉政宣傳單或直接將廉政思想印發下達等形式，沒有定期召開廉政教育專題學習會，難以在廣大基層地區形成廉政氛圍。[16]

（二）新舊體系制度轉型，缺乏銜接性

⒈培訓制度不健全，廉政建設人力不足。人才培訓是任用制度中的關鍵一環，對于提升組織績效、塑造組織文化、約束組織成員具有重要意義。當前，基層廉政培訓模式契合基層實際效率不高，培訓目標不規范且缺乏統一培訓標準，沒有充分考慮到基層文化水平與現實培訓困難等因素，無法激起廉政學習的積極性與主動性。在培訓中，由于基層政府的特殊性，沒有形成嚴格的培訓考勤制度和處罰制度，對實際參訓人員管理較為粗放，無法達到預期的培訓效果。基層廉政建設培訓機制的不健全，導致基層“三務”公開人員的工作能力得不到切實提升，制約了基層“微腐敗”的治理進度。

⒉獎懲制度不合理，廉政建設動力不足。為深化公務員分類改革，彌補物質報酬上的差距，我國推行職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。但由于基層地區改革陣痛，工資待遇主要還是與職務掛鉤，職務工資占比達七成，在基層職務晉升空間有限的情況下，基層公務員的工資水平總體依舊偏低，廉政建設后勁不足。[17]國外學者通過實證研究發現，公務員的薪酬與貪腐之間呈顯著負相關，基層公務員收入低促使其違法創收來彌補虧欠。[18]此外，現有黨紀政紀還無法有效懲治各類新型“微腐敗”行為，對貪腐金額低于3萬元的僅予以黨紀、行政處分，導致違法成本偏低。基層兩委班子成員也只是承擔部分鄉鎮政府行政工作，屬于“其他依照法律從事公務的人員”，其“利用職權侵占集體財物、挪用集體資金”的問題主要由公安機關偵查，這與檢察機關的權力交織，導致“微腐敗”游離于職權交叉地帶而逐漸蔓延。[19]

⒊責任體系不明確，廉政建設剛性不足。我國政府的職能部門進行治理實行條塊結合、以塊為主，又稱雙重領導體制，既受同級政府領導，又歸上級對口部門業務指導，當出現問題時就會出現兩種不同的責任認定方式。下沉到基層問題，上級領導部門一般為決策機關，基層政府僅僅是執行機關，而被追究責任的往往是基層領導人，這就使得基層的責任體系模糊，缺乏合理性和規范性。由于我國涉及行政責任的規定大多為高位階法律，重點強調原則性而非操作性規定，彈性有余而剛性不足。尤其是在基層廉政建設過程中，缺乏細致入微、認定明確的責任體系，給“微腐敗”留下了滋生空間。

（三）行政執行程序不當，缺乏規范性

⒈既有法律覆蓋不全，廉政建設有法難依。隨著國家反腐工作的深入進行，黨的二十大報告再次重申“推進反腐敗國家立法”的主張。自2018年《中華人民共和國監察法》出臺以后，我國陸續制定了《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國監察官法》《中華人民共和國監察法實施條例》等法律法規，逐步實現了公職人員監督全覆蓋。但目前，對于廉政建設和反腐敗認定依然散落在刑法和其他法律當中，適用效度有限，需要一部“反腐敗法”統攬各項法律依據。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，量刑標準最高可界定為五百萬元，但在司法實踐過程中，實際涉案金額遠不止于此，“小官巨貪”現象不勝枚舉。

⒉執行過程缺乏規范，廉政建設執法不嚴。在依法行政的縱深過程中，從中央到地方再到基層，依法行政的力度與效果呈逐級遞減趨勢，越到基層執行難度越大，政策變形越明顯。隨著我國法治建設逐步走上正軌，各種法治工作越來越重程序、講證據、擺事實，嚴格按照章程規則辦事。但在基層行政執法過程中，由于依法行政意識不強，依法履職能力薄弱，傳統的形式主義作風和“一刀切”現象依然存在。

⒊“面子束縛”難以擺脫，“熟人社會”思想作祟。公職人員在執法過程中會礙于情面和熟人關系而選擇性執行，囿于“面子”文化而對不合程序的事務視而不見，這種“尚情不尚理，尚禮不尚法”的行為是基層腐敗滋生的溫床。

（四）權力監督體系紊亂，缺乏系統性

⒈廉政監督主體職能重疊，“微腐敗”治理效果乏力。梳理目前中國特有的反腐敗和廉政建設監督體系，主要包括以黨內監督、行政監督、司法監督、審計監督及民主監督為主體的督查系統，再加上各類外部監督力量穿插其中。這些法定監督主體在職權職責、監督范圍、工作程序及法律依據等方面各有側重，但都同時涉及預防腐敗及廉政建設職能，且同一個案件往往會涉及違規違紀違法三項內容，需要各機關跨部門協調辦理，這就容易出現職能交叉、邊界不清、互相推諉等問題，難以形成有效廉政合力。另外，當前基層監督體系主要由鄉鎮（街道）黨政監督和村（社）兩委自治監督組成，二者之間構成“委托—代理”關系，而村（社）兩委又獲公眾授權自治，其當家人和國家代理人的雙重身份使得群眾不愿承受監督成本，人民監督也就失去了應有的監督效力。[20]

⒉廉政監督渠道溝通不暢，“微腐敗”治理隱蔽遁形。一方面，在形式上已形成了寬層次、廣部門、多主體的監督體系，而事實上大多為國家機關“內部監督”。監督方式落后且渠道較為單一，致使自下而上的民主監督流于形式，基層干部濫用職權，“一把手”變成“一霸手”;另一方面，由于政府內部之間行政鏈條過長而存在信息壁壘、信息失真，政府與外部之間的反饋機制欠缺而存在信息匱乏、信息滯后，加之本位主義對跨界問題相互推諉以及對群眾呼應處理不及時等現象，最終造成了基層廉政治理溝通不暢，各種新型“微腐敗”遁于信息閉塞區而不易察覺。

基層“微腐敗”治理由忽視到重視，由推進到縱深，但是新的“微腐敗”形式層出不窮，究其原因還是在于基層廉政建設不到位，導致基層政治生態未得到根本扭轉。

四、廉政建設視域下基層“微腐敗”的治理路徑

黨的二十大報告指出“黨的建設特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨不少頑固性、多發性問題。只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號”。[21]因此，要從嚴整治基層社會的腐敗問題，還基層地區一片風清氣正，就必須切實推進廉政建設向基層延伸，加大反腐倡廉力度，根治“微腐敗”。

（一）文化重塑：加強廉政思想教育，營造清廉文化氛圍

⒈開展思想引領工作，提高干部素質水平。基層干部是基層地區的中堅力量，對基層的建設發展起到引領作用。當前，“重懲罰處分，輕思想轉化”問題仍較突出。因此，要加強基層隊伍廉政思想教育，從思想上斬斷腐敗根源，從教育上切斷腐敗路徑，以此破除落后的“官文化”束縛，促使公職人員牢固樹立宗旨意識，真正做到權為民所用，利為民所謀。另外，嚴把入口關，暢通出口關，綜合考量、嚴格選拔基層干部，引導干部樹立正確政績觀。培養健全選拔優秀年輕干部常態化工作機制，吸引、留住、用好下沉基層青年人才，同時要堅持思想建黨與理想信念并重、從嚴治吏與黨性修養并舉，從整體上提高干部隊伍的道德素質水平。

⒉豐富廉政教育形式，激發干部學習熱情。廉政文化是基層廉政建設的精神核心和價值之魂，必須激起基層干部的學習興趣，適應廣大群眾的實際生活。要深化拓展廉政活動形式載體，利用“三會一課”、專題教育、案例研討、主題黨日等制度性廉政活動開展警示工作，實現廉政教育常態化。隨著電子政務與網絡平臺的觸角向基層延伸，除了借助廉政標語、電視廣播、曲藝節目等傳統廉政文化形式，利用互聯網宣傳已是大勢所趨。基層政府要充分利用“互聯網+”的優勢豐富廉政教育內容及形式，提高廉政文化學習積極性，拓展基層廉政文化影響廣度，凈化基層政治生態環境。此外，選取正面典型進行表彰弘揚，樹標桿、立標準、學榜樣，讓基層干部的廉政事跡和優良品質在全社會蔚然成風;將違法違紀的“微腐敗”案例作為廉政警示教育的反面教材，以此來警醒干部、反省自身，做到心有所畏、行有所止。[22]

（二）制度更迭：加快廉政制度建設，促進體制全面轉型

⒈完善基層信息公開管理制度，切實保障基層群眾權益。“微腐敗”治理需要讓基層政府作為答卷人，群眾來做閱卷人。讓權力在陽光下透明運行，最有效的方法就是探索符合不同治理主體的信息公開方式，瞄準村務、黨務、財務“三公開”靶向發力。對于村務工作，可以形成制度化考核方式，將基層群眾滿意度、村務政務公開度、政策落實有效度以及問題處理及時性作為基層廉政建設的參考指標，嚴格規范公開的時間、內容、范圍及程序，并與干部的績效、升遷和工資掛鉤，從制度上保障村務政務公開和基層群眾知情權。對于財務工作，要統一基層開支標準與定額，實行民主理財制度。建立健全集體資金、資產、資源的有效監督體系，實行審計監督下移，對基層財務收支、經濟計劃和預決算的編制執行情況進行嚴格審計，并定期對外公布以確保財務運行的公開透明。對于黨務工作，須暢通黨內渠道以建設陽光黨建工程，充分利用智媒體信息公開的優勢，進一步拓寬黨務公開平臺和空間，避免基層“僵尸網站”的運作，以此來根治新技術時代下的傳統“官僚病”，以信息公開化倒逼黨務工作規范化。

⒉完善考核激勵和行政問責制度，切實保障基層干部權益。一方面，完善績效考核標準，建立科學激勵機制。基層政府的特殊性質決定了績效評估的復雜性和評估主體的多元性，要使用“360度考核法”，按照績效標準對基層政治、經濟和社會等綜合性指標進行全方位考核，增強考核指標的針對性。同時，還要以自我評估為主導，參考上級評估和社會公眾評估，再引入專家評估，形成多元考核評估體系作為獎懲依據，實現能者上、中者讓、庸者下。在基層職務飽和的情況下，應相應提升優秀公職人員的級別，嚴格遵照職級與工資掛鉤，提高基層干部的薪酬水平以預防腐敗。另一方面，完善行政問責制度，明確責任劃分及問責規定。須加強事前監督、事后問責力度，可試點推行終身責任追究及責任倒查制度，避免出現“替罪羊”現象。同時，依據權責對等、權責一致的原則完善基層權責清單制度，做到“以權定責、以責束權、依單問責”相統一，意在理順基層權責關系、明晰權責內容、厘清權責邊界、規范權責行為，以有效規避基層行政運作中濫權避責風險的發生。[23]

（三）法律修繕：筑牢廉政法制約束，健全反腐法規體系

⒈民主立法角度。黨的十九大提出了鄉村自治、法治、德治“三治融合”的指導思想，并在黨的二十大報告中被充分論述，這為基層鄉村治理提供了標本之策。“自治”經國家承認獲得合法性，“德治”內生于人的非理性行為所產生的自我認知判斷，僅靠自治與德治發揮自我約束功能顯然缺乏理性精神，需要成文法對二者的邊界和向度進行規范。[24]因此，要從立法源頭上嚴把政治觀、廉潔關，筑牢廉政防線，防治“微腐敗”行為。首先，整合刑法和其他法律當中的反腐規定，盡快出臺一部綱領性“反腐敗法”以統領全國反腐工作勢在必行，地方立法機關也要根據已有法律制定契合當地“微腐敗”治理的地方性法規。其次，酌情加重現有法律中對貪污受賄罪的量刑標準，實現法律文本具體化、精準化、客觀化。最后，嚴格落實受賄行賄一起查，通過分設貪污罪與受賄罪法定刑，縮小同類腐敗犯罪的處罰差距，確保基層干部“不敢腐”。[25]

⒉嚴格執法角度。懲治腐敗乃民心所向，敢于執法乃興國關鍵。針對基層社會中執行不嚴和暴力執法行為，反腐倡廉必須堅決制止，拋棄“熟人社會”的困窘，以嚴格的執法態度公正執行。一方面，要完善執法流程，規范執行程序，重點圍繞行政許可、行政強制、行政處罰、行政檢查等執法行為，實現全過程留痕可追溯追責，重點加大與群眾切身利益相關領域的執法力度;另一方面，建立健全基層行政自由裁量權制度，依據過罰相當原則，量化行政裁量標準，杜絕裁量基準不透明、內容過于寬泛、隨意變動較大等問題，依法依規依據做出具體行政行為，確保基層干部“不能腐”。

⒊公正司法角度。司法過程中存在的司法不公現象，導致廉政建設失去民生根基，基層反腐效果不佳。針對此類問題需公正審判、廣泛聽證，做到有法必依、違法必究，讓各種“微腐敗”行為不因“微小”這一特點而逃脫法律制裁。基層法官要做到實體、程序和形象“三位一體”，在審判過程中充分聽取基層群眾的舉證、質詢意見。司法作為法律上的最后防線，堅決不能被腐敗行為所攻破，要加強司法體制建設，不斷提升法治水平，以此來扎牢廉政建設的籠子，確保基層干部“不想腐”。

（四）技術賦能：完善廉政監督體系，推動腐敗治理創新

⒈優化基層監督體系，提升基層自治能力。一是要以黨內監督為主導，推動黨和國家雙向聯動。用好黨的自我監督、自我凈化機制，重點防治基層黨委內部監督的“燈下黑”問題，加強上級黨委、紀委監委對基層黨政領導的監督。同時，借助基層紀檢監察機關的同級監督效力和自下而上的民主監督效力，構建上下級、黨內外、同級間的全覆蓋監督網絡，打好廉政監督“組合拳”。此外，須厘清各個監督主體的職責范圍，實行黨政分開，黨委書記有效監督行政負責人的職權行使，避免權責交叉而造成監督不力。二是要以基層治理體系反哺“微腐敗”治理成效。在民主決策上，完善基層政府協商議事規則，堅持重大決策集體討論，反對一言堂;在民主選舉上，健全基層干部提名、選舉、投票、任期制度，杜絕徇私舞弊、拉票賄選;在民主管理上，拓寬基層政治參與渠道，堅持問政于民、問計于民;在民主監督上，健全黨統一領導，各類監督力量貫通協調的基層監督體系。

⒉緊握巡視巡察利劍，加強網絡反腐治理。“政治巡視”作為黨委履行全面從嚴治黨主體責任的有力抓手，采取“常駐”與“巡視”結合、定期與不定期下訪的巡察制度。[26]要加強市縣巡視回頭看，筑牢橫向到市直縣直、縱向到基層村（社）的巡視密網。利用好巡視“利劍”功能，重點巡察基層廉政建設、工作作風、思想動態和政治紀律等內容，把立行立改、邊查邊改貫穿巡視全過程。另外，依托大數據平臺的時效性、安全性和交互性優勢，暢通直聯中央的網上舉報投訴平臺，打破信息壁壘、實行網絡問政，同時要健全“網上曝光—現實追查”的運作機制，構建起網絡反腐與現實監督雙聯動的全方位立體式反腐新格局。同時，在充分發揮大數據的統計、演繹、推理、分析等功能的基礎上，提高發現腐敗問題的能力，嚴查各類“微腐敗”行為，切實增強群眾獲得感。建立起“互聯網+”廉政建設政務服務平臺，在網上公開基層權力清單和事務流程，實現反腐無死角，舉報無禁區。

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（責任編輯：王正橋）

Grassroots“Micro-corruption”Under the Perspective of

Clean Government Construction：Performance，

Causes and Governance

Xie Bin，Yang Xiaojun

Abstract：The Party's 20th report clearly points out that we will resolutely win the protracted battle against corruption and resolutely punish the“fly corruption”around the people.Grassroots areas are at the end of the bureaucratic system.Strengthening the construction of a clean government in the new era is an inevitable requirement for the governance of“micro-corruption”at the grassroots level，and it is also the appropriate choice of comprehensive and strict governance of the Party.From the perspective of the cultivation of a clean government， grassroots“micro-corruption”has fallen into governance difficulties due to insufficient attention to integrity education，the transformation of the new and old systems，improper administrative enforcement procedures and disordered power supervision systems.Show a corrupt life and low quality;black box operation and three affairs are not open;rough work and administrative inaction;power for personal gain and private power.It has seriously eroded the Party's ruling foundation and damaged the administrative image of the government. In view of this， it is urgent to effectively prevent and control“micro-corruption”from the four dimensions of cultural remodeling，system change，legal repair and technology empowerment， and promote the vertical extension of the construction of clean government.

Key words：comprehensively and strictly administer the Party;building an honest and clean government;micro-corruption;grassroots government