經濟合作與發展組織（OECD）在制定終身教育政策中的作用

摘" 要：在全球化的影響下，經濟合作與發展組織（OECD）（以下簡稱“經合組織”）在制定全球教育政策，特別是成員國教育政策方面的作用越來越受到重視。文章以終身學習為例，從“回流教育”到“全民終身學習”，再到“知識型社會”“學習型社會中的知識管理”，論述經合組織如何提出終身學習理念并將其引入成員國和非成員國教育政策，論證經合組織在制定世界教育政策方面扮演的是一個積極且重要的角色。

關鍵詞：經合組織；政策；終身教育；回流教育；全民終身學習；知識經濟與知識管理

中圖分類號：G40-052" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1673-7164（2023）02-0130-06

由于資本、產品、服務、信息的大規模跨境流動和新電信技術的廣泛傳播，經濟全球化伴隨著的是政策制定的全球化，壓力、挑戰和機遇并存。一個國家制定政策往往會受到國際層面政策思想傳播的影響。國際組織已經成為通過持續開展教育工作和引入新的治理工具來制定教育政策的新工具［1］。“經合組織”被認為是全球化時代對全球教育政策影響越來越大的最重要的國際組織之一。盡管經合組織是一個以經濟為導向的全球機構，與世界銀行和其他國際組織不同，其主要利用軟工具對教育政策施加影響。馬騰斯和加科比［2］研究了經合組織如何制定教育政策議程，并根據議程制定、政策制定和政策協調等一系列工具，確定了早期活動與1990年代之間制定教育政策的最佳實踐。根據三年的研究［3］確定，經合組織的作用是說服機制，在全球化背景下積極塑造了澳大利亞的教育政策。

由于經合組織通過不同教育領域的各種工具影響了全世界——其成員國以及非成員國的教育決策，因此本文很難涵蓋所有這些領域。本研究的目的是論證該組織如何借助其工具在全世界，特別是經合組織國家的終身學習話語中發揮影響。以終身學習為例，不僅因為它是當今全球化教育理念趨勢潮流，也是“經合組織在過去幾十年中致力于教育政策形成的一個顯著特征”［1］。因此，本研究首先介紹了經合組織，包括其總體結構和與教育和教育政策有關的具體工作方式。然后，分析了經合組織在全球化背景下借助其工具，在重復教育階段和全民終身學習階段如何影響終身學習政策在世界各地的傳播。最后，本研究也將提到經合組織提出的其他相關概念如何促進終身學習政策的發展。

一、架構和工作方式

經合組織繼續和發展了歐洲經濟合作組織（OEEC），最初主要的目的是支持馬歇爾計劃“幫助歐洲經濟復興”［4］，于1961年成立，主要致力于市場經濟和多元民主的成員國合作，以實現經濟的可持續增長、增加就業、提高生活水平［5］和尊重人權［3］。與聯合國既包括富裕國家也包括貧窮國家不同的是，經合組織囊括了幾乎所有同質工業化國家，從最初的20個國家到現在的37個國家，這些國家與其組織結構和工作方式相互影響。

隨著組織的發展和職能的增強，目前經合組織的結構相當完整，包括經合組織總秘書處、經合組織各部門、半自治的專門機構和大約200個專門委員會。作為一個地理實體，經合組織否認自己是一個超國家組織，而是一個智囊團、決策論壇，“會說話的商店，無牙的老虎，辯論協會”［5］，為決策者創建了一個討論問題的平臺，并在研究人員和顧問的幫助下進一步交流意見和經驗，以制定更好的政策。這些決策職能主要由理事會、秘書處和各委員會的三角結構運作。理事會由每個成員國一名代表和一名歐盟代表組成，在部長級會議上提出關鍵問題并確定廣泛的優先事項，在常駐代表一級會議上全年開展工作［5］。委員會的代表來自成員國，負責根據秘書處開展的工作，就其具體領域提出意見和作出決定。然后，一個方案在委員會得到了支持后，轉而需要得到理事會（擁有決策權并以協商一致的方式作出決定）的政治支持［4］。在這方面，秘書處再次成為最重要的角色，不僅在收集和分析數據方面，而且在協調理事會和委員會之間的工作方面。秘書處的總部設在巴黎，設秘書長一名，由副秘書長和其他工作人員協助工作。超過2000多名工作人員致力于委員會和其他專門從事研究和分析的專業領域合力工作。定量和定性的問題分析有利于促進各國之間進行有意義的討論和交流，同時也有助于作出政策制定決定的重要組成部分［4］。秘書處作為國際組織行政機構，不僅在不同部門和成員國之間搭建網絡，而且還要努力應對各種新的挑戰。

帕帕佐普洛斯指出，經合組織在教育方法上采取了以問題為導向的方式，這是一種更為靈活的方式，反對任何先入為主或強制性的要求［4］。與最初在經合組織中所扮演的角色不同，如今教育在經合組織中的地位已逐漸確立，其對經濟所帶來的貢獻也不容忽視。2002年，教育脫離了教育、就業、勞工和社會事務局（DEELSA），借助于會議、協調活動和政策建議，其主要的工作工具是政策審查、教育指標和國際學生評估計劃（PISA）［1］。在其多樣性方案中，教育研究和創新中心（CERI）和教育委員會為教育政策作出了巨大貢獻。教育研究和創新中心成立于1968年成立，之后在經合組織內進一步推行了制度化的教育政策［2］。作為最具影響力的項目之一，教育研究和創新中心致力于中小學來源，以及在確定和分析未來趨勢和問題方面的創新的國際政策研究，以便在教育活動中開發新的工具和指標［6］。從20世紀70年代開始，教育研究和創新中心就一直在指導終身學習的發展，特別是近年來，中心將終身學習納入其核心項目。例會、研討會、展望、年度概覽和比較統計等方式根據研究、討論和決定，提出有建設性、倡議性的有價值的意見，這也是經合組織分享成果最有效的戰略。這些研究成果成為其成員國制定政策的主要依據。

經合組織的工作既不局限于數據收集、分析、討論、決定，也不結束在各國政府的執行。由于經合組織將自己定義為一個反思、討論、研究和分析場所，可以經常幫助政府制定政策，通過“政府相互審查、多邊監督和同儕壓力”的過程發揮影響，同行審查和多邊監督在經合組織的教育活動中也是非常核心的工作方式。在委員會層面，成員國政府有機會檢視他們的表現，分享各自的經驗，但也有機會施加或被施加壓力。這也是成員國通過學習其他國家的經驗來推進其政策的有效戰略［7］。

在經合組織有30多年工作經驗的喬治·帕帕多普洛斯［4］這樣描述經合組織的工作方式：

其出發點是確定在教育領域出現的、可能需要各國優先關注的重大新政策問題……然后將這些問題放在一個機構化的框架內，進而討論相應的政策。對這些問題如何產生和為什么產生以及它們的影響做出令人信服的陳述，已經完成了一半的工作。它涉及秘書處與國家思維和交流的辯證過程，包括專家的大量建議，并為以后的方案規劃和實施提供了依據［8］。

在簡要了解了經合組織的結構及其工作方式，特別是在教育方面的工作方式之后，可以說，在終身學習教育理念出現之后，經合組織的不同工具聯合在一起，在全世界傳播這一論述并形成了這一政策。那么，經合組織是如何塑造傳播終身學習教育理念？又如何影響全球特別是其成員國相關教育政策？隨著教育在經合組織中地位的提高，以及在全球化背景下工作方式的改變，這種模式發生了怎樣的變化？這些國家又是如何利用經合組織來制定和推進其教育政策的呢？

二、從回流教育開始的終身學習

在早期階段，經合組織提出了回流教育，它的工作主題是終身學習的開端，通過會議和審查激勵其成員國予以關注。經合組織在傳播繼續教育概念方面最明顯的特點是它明確了目標和挑戰，但從未指導成員國決策的具體戰略。這可能符合經合組織指出問題而沒有解決辦法的工作方式。另一個特點是在政策審查中，經合組織的工作方式仍然是純粹的描述性和代表性的，而不是采用相互比較和確定一些成功的模式［2］。

終身學習的前身是經合組織教育活動中的回流教育，其不同于歐洲委員會提出的“永恒教育”和聯合國教科文組織提出的“學會學習”。實際上，這一術語出現于桑德格林、羅恩·加斯、帕帕佐普洛斯和奧洛夫·帕爾梅在會議廳外的一次談話中，隨后1969年，他們在瑞典委員會基礎上召開的歐洲教育部長凡爾賽會議上報告《全民教育機會》的討論中發表聲明［５］。

相對于選擇性教育制度的不平等，回流教育認為教育不僅僅固定在青年時期，還應該在個人的工作生活中，主張成人以回流的方式獲得知識的平等機會。

由于這是第一次系統地嘗試進一步發展工業化國家的教育系統［1］，它的確按照帕爾梅的意圖，引發了一場關于考慮納入教育政策的可能性的辯論［4］。

回流教育多次在經合組織會議上被提到，其優勢、定義、范圍和風險都經充分考慮。在1970年巴黎教育發展政策會議上，弗蘭克爾提出應將回流教育納入“繼續教育”的延伸，并認為回流教育是一種新興的公民權利，能夠適應快速變化的社會現實［6］。經合組織秘書處埃默里吉也指出，回流教育是未來教育結構的目標之一［6］。會議最后還提出了20世紀70年代教育政策的新方向，其中一項就是呼吁發展回流教育作為一項戰略，使那些希望這樣做的學生更容易在一生中的經常性階段獲得他們想要的教育，而不是在完成中學教育后立即接受教育，這樣有助于避免他們沒有根據自身需要和愿望，被教育和社會制度的模式支配作出人生中無法挽回的決定［6］。經合組織已開始制定終身學習議程，安排討論的議題，并指明今后工作的方向。

回流教育在那時還沒有落實到一項教育政策中，也還沒有被完全納入一個國家的教育體系［7］。從教育研究和創新中心6份系列文件中能檢驗經合組織成員國回流教育狀況的準備工作。在美國，盡管可以在多樣的項目中通過不同的贊助、以不同的名目出現，但由于缺乏統一的術語和財政支持等困難，回流教育比傳統教育受到的關注要少［8］。在德國，雖然1969年制定的《勞動促進法》幫助那些成年人希望在勞動力市場上通過獲得職業資格或接受職業培訓取得成就，但其教育制度并不符合回流教育的概念［9］。挪威也沒有任何適合整個教育系統的籠統的回流教育政策［7］。

盡管存在這些不完善之處，但不能否認，受經合組織影響，成員國們確實認真考慮了回流教育。例如，瑞典就是最早積極響應的國家。在20世紀60年代末，受回流教育思潮的影響，瑞典的教育政策主要集中在高等教育，特別是大學和缺乏良好教育的專業人員的問題上［10］。這可能歸因于時間的精確性，因為當回流教育傳到瑞典時，其最初的作用就是追求平等和保障民主，瑞典人發現他們的正規教育難以滿足社會使命［14］。

事實上，回流教育被經合組織受到重視最早可追溯到1973年出版的《回流教育——終身學習的戰略》，這是由秘書處、教育研究和創新中心和顧問們在以往研究的基礎上共同完成的。教育研究和創新中心主任加斯在報告序言中稱，該報告的目的不是提出建議，而是提供討論的基礎。作為一份闡述報告，它提出回流教育作為一項長期戰略，旨在成為一個具體的框架，包括個人的終身學習，并為青年和成人提供正規和非正規教育。盡管這份報告確實明確了回流教育的目標包括個人發展、機會平等和勞動力市場利益以及知識社會的影響［11］，也提出了綜合教育和非教育的具體措施，如財務費用、請假和“還清”政策，但是這份報告卻“沒有界定詳細的戰略”去實現這些目標。盡管當成員國報告回流教育的結果時，這份有代表性的重要報告并沒有得到所有成員國的同意和支持。例如英國在1973年歐洲教育部長會議上［2，4］，認為回流教育仍然是經合組織教育會議和工作的主題。盡管如此，帕帕佐普洛斯仍堅定地認為，回流教育戰略從來沒有轉化為政策，原因之一是他們害怕重建現有的教育制度［4］。因此，終身學習話語作為一種重要的教育理念在這一時期應運而生，并在經合組織工作中得到傳播，受到成員國的重視，但總體上對各國教育體系影響不大。即使它對一個國家的教育政策產生影響，也只局限于教育系統的某些部分，如成人教育政策。

三、終身學習源于全民終身學習

20世紀90年代初，在全球化和貿易自由化的影響下，知識和技能似乎成為“學習型社會”中的重要角色，這對教育和培訓體系提出了挑戰，并要求制定新的政策來支持轉型期［12］。因此，終身學習在1990年代再次回到經合組織的主要工作議程。最具代表性的報告是為籌備1996年1月教育委員會會議發表的《全民終身學習》。它將終身學習定義為從兒童教育到退休后，再通過正規或非正規環境積極學習的一種學習方式，其基本目標是個人發展、社會凝聚力和經濟增長［12］。此外，教育部長們在公報中都同意啟動具體戰略，包括加強終身學習的基礎，促進學習和工作之間的連貫聯系，重新思考所有伙伴的作用和責任，并鼓勵個人、雇主和提供教育和培訓的人在終身學習方面進行更多投資，并實現物有所值［12］。這里“終身學習”的概念不僅包括回流教育，還包括兒童教育、成人教育、職業培訓等。自該會議確立“全民終身學習”主題以來，終身學習開始成為經合組織致力通過項目和專題審查傳播的最重要的主題之一。經合組織改變其結構和工作方式，其傳播的終身學習無疑對成員國、非成員國乃至世界產生了更為深遠的影響。

在終身學習框架的指導下，經合組織對終身學習話語所包含的要素進行了審視，使其成為討論和分析的專題。其中最重要的一個問題是經濟和財政問題，早在實施全民終身學習時就對其進行了審查。經合組織在2002年舉行的討論會上確定了加強戰略的政策問題，2003年舉行的共同資助終身學習的系統方法，在此基礎上，經合組織審查了共同資助戰略產生的原因、所發揮的作用以及對未來政策、實踐和研究的影響［13］。它為決策者提供了更全面的指導。

經合組織還提供了討論平臺和循證戰略，并以更有效和有用的手段，將終身學習的理念和問題帶入到其成員國，并根據不同的環境和各自的活動一起影響他們的教育政策。例如受1996年研究的激發，終身學習開始成為德國教育政策辯論的主題［1］。自1996年以來，幼兒園的目標是專注于兒童個人和教育的發展［1］，這符合終身學習的核心，激發所有兒童在很小的時候就為終身學習做好準備［12］。

為了傳播終身學習的概念，經合組織在這一時期采用的最重要的方式之一就是由教育研究和創新中心提出的教育政策分析倡議。該中心發表的《1998年教育政策分析》，以“終身學習”為主題，并作為第一份分析各國推出的重要終身學習政策的文件。分析報告比較了主要國家文件中的終身學習定義和目標，并比較了青年和成年人的參與率等，為主要國家提供了一個機會，以解決其弱點并利用現有優勢［14］。《2001年教育政策分析》再次以終身學習為主題，它肯定了1996年啟動的“全民終身學習”的目標在成員國的實踐中已經實現，并審查了終身學習已滲入成員國的教育政策。它通過從“政策方向”“思維存量”“知識經濟能力”“縮小差距”和“未來學校”等方面分析終身學習，表明了對傳播和實施終身學習的承諾［15］。從此，“全民終身學習”成為大多數國家終身學習活動的主要目標，推動了其教育政策的變革。

與以往經合組織對回流教育的推崇不同，終身學習理念的廣度和深度不斷拓寬，積極滲透到各國的教育培訓政策中。在分析終身學習概念的政策相關性時，經合組織指出，終身學習不僅是教育政策的目標、內容，而且是安排資源提供的框架，以及學習者和利益相關者的作用和責任［16］。但可以說，國家、政府既沒有以同樣的程度積極參與這一活動，也沒有以同樣的水平引進這一理念。經合組織的工作對它們的影響程度取決于它們對方式和本國情況的重視程度。總之，終身學習對世界各國教育政策的發展產生了深遠的影響［17-21］。

四、知識經濟與知識管理促進終身學習

在經合組織推行全民終身學習的同時，“知識”在《知識經濟》和《學習型社會中的知識管理》兩個出版物的幫助下，成為21世紀終身學習活動的關鍵。在充分認識到知識在經濟增長、生產力和就業中的重要性后［22］，經合組織主張必須建立知識經濟。這一主張一經提出，就引起了許多有志于實現經濟發展和提高就業的國家的高度重視。其呼吁政府特別是與教育相關的政策強調知識經濟體的知識［22］，因為知識經濟體需要新的公司結構和高技能員工。知識經濟加速了終身學習的發展，影響了經合組織和其成員國家的終身學習話語和政策。在顧問們和教育研究和創新中心的努力下，經合組織的學校認為，面對處理知識和學習的挑戰，學校和其他教育機構需要通過知識管理方面的比較分析，在知識型社會中尋找新的位置［23］，為個人提供終身學習的機會。這些理念再次推動了終身學習傳播政策的發展，并與經合組織的其他方式一起幫助終身學習無疑成為政策議程中的優先事項之一［24-29］。

五、結論

不可否認，經合組織在全球教育政策尤其是終身學習話語的形成過程中發揮了重要和積極的作用。從“回流教育”到“全民終身學習”，再到“知識型社會”“學習型社會中的知識管理”，經合組織的作用也是在全球化背景下形成的。

綜上所述，經合組織對終身學習政策的研究主要是通過分析收集到的數據，以知識為導向，規范成員國的態度、價值觀和措施，引導一種“同伴壓力”的方法［30］。經合組織采取了一套軟性方式來引發教育理念的爭論，吸引決策者的注意力，影響和推進教育政策，但并不要求政策共識的義務［31］。

由于本文主要從經合組織的視角來探討其在終身學習傳播和相關教育政策制定方面的影響，所以本文從宏觀的角度來關注它是如何在其方式的基礎上產生和傳播這一理念的［32-33］。雖然文章略有提及，但并未深入分析其成員國如何應對這一影響。由于缺乏針對某一國家的實證研究，可能需要進一步揭示經合組織的工作與某一特定國家終身學習政策發展之間的互動關系，以便更詳細、全面地揭示其對教育政策發展的影響。

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（薦稿人：夏烈，杭州師范大學教授）

（責任編輯：淳潔）