生態環境安全的實踐困境與法治進路

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.10.001

歡迎按以下格式引用：周嫻，陳德敏.生態環境安全的實踐困境與法治進路［J］.重慶大學學報（社會科學版），2023（6）：258-271.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.10.001.

Citation Format：

ZHOU Xian，CHEN Demin.Practical dilemma and the rule of law approach for ecological environment security［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2023（6）：258-271.Doi：10.11835/ j.issn.1008-5831.fx.2022.10.001.

基金項目：

國家社會科學基金西部項目“數智時代環境健康風險預警制度研究”（23XFX012）；江蘇省社會科學基金課題“影子銀行失范發展的刑法規制研究”（23FXC007）；南京市法學會項目“《江蘇省濕地保護研究》修訂研究”（NJFX（2022）D04）

作者簡介：

周嫻，重慶大學法學院博士，南京信息工程大學法政學院講師，氣候變化與公共政策研究院特約研究員，Email：510539251@qq.com；陳德敏，重慶大學法學院教授，博士研究生導師。

摘要：

建構整體性生態環境安全法治體系是構建“人類命運共同體”和樹立“總體國家安全觀”的重要內容和關鍵支撐，其中，以非傳統安全為核心的“總體國家安全觀”強調國家安全治理應當同等、同步建構生態環境安全等微視、可及領域的基本安全。在國家治理語境中的宏觀生態安全與法治語境下的中觀生態環境安全應當界定為同義概念，后者與同處法體系內的環境安全、資源安全與生態安全在內涵上相區隔，但在外延上相關聯，共同構造出生態環境安全概念在動態和靜態雙重維度的一般法律解釋。反觀我國生態環境安全的法治實踐，在立法上，包括對于法律概念確立的準確性和解釋、法律原則設置的確定性與安排均存在不統一和不一致的情況；在執法上，包括監管制度的建立、監管體系的構建以及監管機制的運行方面都存在一定的瑕疵或漏洞，在面臨生態環境治理的本土性、國家性與生態整體性間的沖突之時陷入治理困境。有鑒于此，構建整體性生態環境安全法治體系成為應對治理困境的進路：將生態安全從宏觀的戰略政策轉變為中觀的法律規范，明晰法學視域下生態環境安全概念的內涵與外延，確立環境法生態環境安全的基本法律原則，形成“目的—原則—規則”密合的環境法律規范體系，并將生態環境安全原則的法律秩序追求輻射并滲透到相鄰部門法中去，成為建構整體性生態環境安全法治體系的奠基石；將關涉生態環境安全中觀的法律規范解構成微觀的監管制度體系，逐步確立以生態環境標準為核心的預防、管控和治理制度體系，以生態環境數據為承載的監測和預警制度體系，以平臺化為形式的溝通和協作制度體系；此外，健全以“生態環境風險”為中軸的預防性民事公益訴訟體系，探索以“生態環境主觀（公）權利”為基礎的行政訴訟體系，建構以“生態環境法益”為核心的刑事司法體系，成為整體性法治建構的屏障；對于域外、外生性生態環境風險的控制，需要依賴廣泛、善意的國際合作和成文、嚴格的國際規則。這一過程，還應當貫穿法治牽制或抑制科技累卵性，最終滿足生態環境乃至經濟社會發展的可持續性。

關鍵詞：生態環境安全；人類命運共同體；大數據；國際合作；可持續發展

中圖分類號：D922.68" 文獻標志碼：A" 文章編號：1008-5831（2023）06-0258-14

習近平總書記創造性地提出“總體國家安全觀”，強調包含非傳統國家安全在內的新時代國家安全觀念應當有所革新。作為非傳統國家安全內涵的生態安全與環境安全被納入其中，甚至從序位上優先于作為傳統國家安全內涵的核安全。對此，更為深刻的表達莫過于“人類命運共同體”［1］，二者共同構成國家安全的“皮”和“里”。從世界范圍看，生態環境安全被“感知”肇因于18世紀工業革命時期對于自然資源掠奪式開采引致環境污染、生態破壞等不可恢復性后果的累積爆發，以及伴隨著世界性環境氣候變化會議對于溫室氣體排放引致幾不可逆的全球氣候變暖等災難性后果的普遍闡釋。以實質正義為視閾，生態環境安全實則成為關乎所有個人和國家社會、整個自然界以及全人類的議題，風險應對與制度建構本質上仍需回歸、聚焦對于個體的無差別權利保護。然而，遵循客觀形式正義，不管是生態保護還是環境治理亦或資源利用的政策、制度等，其始終具有國家和地域屬性，都已形成了“人為”的“治理壁壘”。因此，需要思考和回答的是，如何以國家治理為線，勾連起全球性治理之面？又如何通過制度設計之點，構建出包含橫向的前端預防、中端反饋和末端治理的全過程生態環境安全治理以及縱向的“政策—法律”全規范生態環境安全治理之體？

一、生態環境安全的理論闡釋

1991年冷戰結束，東西方對抗的瓦解恰巧促成安全研究從傳統安全向非傳統安全的轉化［2］。非傳統安全追求積極的“優態共存”，而不是消極的“危機應對”，是意圖通過共同治理獲得人、社會乃至全世界良好生存和持續發展的環境與基礎［3］。非傳統安全理論突破了傳統以國家安全為中心的安全范式，“社會”與“人”成為非傳統安全的主要指涉，也成為國家安全的重要關照。由此，新的國家安全觀形成于20世紀80年代，除一貫強調傳統的政治、軍事和經濟安全外，還警醒權威政府和公眾——國家治理更當著重科技安全、生態安全與文化安全等所內含的微視、可觸及領域的穩定。換言之，自然環境惡化、水資源匱乏、生態破壞等自然秩序的破壞，多數來源于社會秩序的混亂。為了搭建自然秩序與社會秩序的橋梁，生態（環境）秩序應運而生［4］。生態環境安全作為生態環境秩序的價值追求，應當首先厘清其概念內涵、相關闡釋以及核心要旨。

（一）生態環境安全的概念解析

美國學者萊斯特·布朗在《建設一個可持續發展的社會》一書中論及這一概念，認為生態環境安全既已居于一國安全的首位，其內核在于“可持續發展”向度。從功能主義的視角，生態環境安全大體可以理解為“一個國家或者地區的生態環境資源現況能持續滿足社會經濟發展需要，社會經濟發展不受或少受來自于生態環境的制約與威脅的現態”。通常，生態環境安全《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國自然環境保護法》（1991年12月19日）首次正式使用“生態安全”，具體指：（1）生態系統的平衡得到維護，自然界的自然過程保持一種和諧狀態；（2）可再生自然資源的再生條件得到保護；（3）不可再生的資源備受珍惜和得到節約利用；（4）自然界的環境容量受到尊重；（5）環境的自然凈化能力得到維護；（6）整體自然環境處于良好的狀態；（7）維持人的生命活動和健康所需要的正常條件得到保障；（8）人的環境權利受到尊重和保護。這里的生態安全也就是文中所建構的法治語境的生態環境安全。存在兩個維度的理解：一是安全的生態環境，二是生態環境的安全，一靜一動?？梢钥闯?，生態環境安全同時關注自然界內部與社會外部的穩定狀態。動態安全要求生態系統自身各項因素尤其是承載能力和自凈能力的維持，靜態安全著眼于生態系統各項構成要素對于人類生存和社會發展的供給能力的保持［5］。生態環境安全的認識和實踐并非一成不變，在國家間也不具有同一性，全球范圍內、國家間、區域間對于生態環境安全的理解隨著時間、經驗或是政治等因素的區別而有所差異。

法治視域下，由于生態環境治理總歸是一國的“內政”，生態環境安全關涉環境污染防治、生態環境保護與自然資源利用等環境與資源國內法或政策［6］的總體。以中國“一帶一路”倡議為代表的國際合作的崛起、石油污染激發的國家間流域污染防治等，使生態環境安全延伸至外交、軍事領域，成為傳統領域的新關注和新概念，生態環境安全自然也在國際法規范中逐步扎根?；貧w到基本法——《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）關于“環境污染和生態破壞責任”的邏輯，環境與生態在規范法學的概念體系中應當予以區分。因此，生態環境安全的法律概念塑造應當包含兩個基本面向：狹義的生態安全為了上下文概念使用和理解的統一，這里將法學概念體系之下所要建構的生態安全稱之為狹義的生態安全，與總體國家安全觀中的生態安全相區別。狹義一詞本身不在于對生態安全加以限定，不在于塑造具有廣狹義之分的概念對立與體系，而是考慮法學之狹義的生態安全與國家治理之生態安全間的區別與聯系，此處僅做區分之用。與環境安全?；诜ɡ?，這也是法秩序統一性原理對環境法概念續造與解釋的應然要求。

（二）生態環境安全與環境安全、資源安全以及生態安全的關系辨析

1.生態環境安全與環境安全的承繼性與更迭

環境安全并未脫離其“環境”的本屬，不管是在技術解釋還是法學解釋上，一般都回歸到對于周圍、周遭的理解之上，即使是《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）對于“環境”的要素式界定，仍然沒有超越這一定式。外延可隨情就勢，但脫離本質內涵的概念解釋，最為忌諱且易受詬病。

環境保護與經濟發展的矛盾呈現出對立又統一的特點，二者的對沖趨于峰值，同時在可持續發展理念的指導之下，其在環境法基本原則上實現邁進——協調發展向環境優先原則的轉變。在這一語境下，環境安全的外延向外擴張，以“環境”為核心的環境安全不僅僅局限于（廣義的）環境法規范文本所勾畫出的內容框架，而且是關聯政治、經濟等國家治理與社會治理的宏觀概念。彼時的環境安全和生態環境安全同義。

可見，生態環境安全是環境安全在法學領域的自我續造，它承繼了環境安全的本質內涵，使環境安全回歸其本屬意義；它吸收了環境安全的外延解釋，使生態環境安全成為環境安全的進階構造。

2.生態環境安全與資源安全的差異性與交互

《易經》將“三才”定為人類所面對的環境，包括宇宙星球、大地生態與人群三者，此三者內在結構為一體、相匯通，即天、地、人、萬物同境且互通互感互涵射，自然之意下的環境與資源二者應然統一為整體［7］。所以，生態破壞、環境污染與資源浪費存在相伴而生的現象。生態環境問題，歸根到底是由不當開發、粗放利用等不合理、不恰當使用自然資源的行為所引致。不科學、失范的資源開發利用行為，造成資源的浪費與破壞，往往還導致嚴重的環境污染。

簡單來看，環境安全與狹義的生態安全對應環境質量的保證和生態功能區的劃定與保護，與資源安全所關注的資源消耗閾值的限制存在對象上的差異。此外，在法治體系設計上，資源的財產屬性占據主導，強調“動態保護”，這與生態環境治理所傾向的“靜態保護”也存在本質上的差異。然而，如前文所言，生態、環境與資源的統一性，以及生態保育、環境保護與資源利用的相關性同時也決定了生態環境安全與資源安全密不可分的關系。可以說，廣泛意義上的生態安全（以環境法為視閾）與狹義層面的生態環境安全（環境法規范的指涉），均與資源利用有著不可割裂的內生連接［8］。質言之，從發生學意義上來看，資源的不合理利用方才造成環境的污染。因而，生態環境安全的問題實質上也是某種意義上的資源安全問題［9］。需要指出的是，資源安全的時代意涵特別強調資源的綜合利用和循環利用。實踐中，人類生產、生活過程所面臨資源供給難以滿足需求的資源不安全，通常顯露為環境不安全的現象，例如水體污染、土壤污染等。

3.生態環境安全與生態安全的重疊性與同構

生態安全在生態學層面的解構多回溯至“生態系統—自然環境—人類福祉”［10］的相互關系之上，既有生態，又有環境。在“總體國家安全”語境中，對于生態安全的闡釋關聯到2000年發布的《全國生態環境保護綱要》首次提出的“維護國家生態環境安全”目標［11］，由此可見，二者本屬于同義概念。區分生態安全和生態環境安全，無非在于其所處的話語體系、專業領域有所區別。具體而言，生態安全存在于宏觀戰略的語境之中，而生態環境安全處于較微觀的法治語境之中。為了保證話語體系的完整性與區分度，也為了防止生態安全概念的體系外瓦解作為總體國家安全觀的生態安全，其基本特征包含戰略性。這樣的特征或屬性實際上很難被生態環境法治吸收，法治一般被認為是實現國家戰略的手段之一。，需要在法治體系內構建出獨立、專屬的概念，即異名卻同構的生態環境安全。

然而，構造出同義的兩個概念而分屬于相互關聯的領域，看似人為建造研究壁壘，這似乎也有悖于一般研究規律以及融合交叉的研究趨勢，實則不然。在彼此分立的基礎上，就所處的解釋環境作出合理、盡全的理解，才能夠為之后可能發生的概念吸收、合并等奠定基礎，以此避免“先混同后分離再統一”的混沌。此外，對于生態環境安全的制度建構仍然需要回歸“化整為零”“以人為本”的框架邏輯，對于較微觀視角下的法治應當存在一個與其適配的較微觀的總體概念，這個總體概念與上位概念可以同源、同義。

（三）生態環境安全的治理要性與法學稟性

提升生態環境安全的定位，使其成為新的國家安全觀的重要構成之一，這一選擇的現實邏輯在于：生態（即自然界）是由多個環境要素構成的有機系統，是人類賴以生存和發展的物質基礎；以這些基礎和要素為基本單元的生態環境安全成為國家得以存續和發展的基本前提。正如諾曼·邁爾斯在《最終的安全：政治穩定的環境基礎》（ULTIMATE SECURITY：The Environmental Basis of Political Stability）一書中所言：“安全的保障不再局限于軍隊、坦克、炸彈和導彈等傳統軍事力量，而是愈來愈多地包括作為我們物質生活基礎的環境資源?！保?2］生態環境安全的戰略性意義不言自明，而關于其對于環境法治乃至法治整體的基礎性作用則需要從剖解具體制度內容中得知并彰顯。

環境法的場域，建構具有解釋力的概念尤為必要［13］。解釋力的具體表現在于原則、規則或制度等法規范意義上的指向性和包容性方面。那么，一個被置于法學視角下的較為完備的生態環境安全概念，應當最起碼涵括生態環境安全“目的—原則—規則”規范體系、生態環境安全監管制度體系、生態環境安全涉外法治體系等。法規范意義上的具體建構需要向上呼應新的國家安全觀對于生態安全的解釋與側重，也需要照應環境法乃至法律整體內部的理論與制度間的銜接與協調，更需要向下回應“形而下”的涉及生態環境安全或存在生態環境風險的具體實踐。

二、生態環境安全的本土困境與涉外隱憂

我國生態環境安全形勢依然嚴峻，除顯見的水資源持續緊缺，城鄉人居環境惡化等問題［14］，隱蔽的環境風險也不容忽視——全球化下國際經濟合作頻繁展開，在資本引入提升國家經濟實力、縱深話語權體系的同時對一國生態環境安全能力與格局必然構成挑戰。在一定程度上，經濟（社會）發展與環境（生態）保護之間固有的矛盾得到激化，同時，國家發展與國際治理之間的沖突也愈發明顯。

（一）法律概念不明確

唯有辨別或理解不同類型陳述間（同一概念的多種表達或不同概念的相似表達）的關鍵差別，才能掌握法律，深諳相關的社會結構［15］。與生態環境安全相關的詞語眾多，生態安全、環境安全以及二者的自由組合所構成的數量頗多的同義或近義詞或詞組都曾在類法律的政策命令和法律文本中出現（詳見表1）。

盡管對于生態安全立法的討論較多，但不管是實務界還是學術界對于生態安全等種屬概念在法律視域下的具體含義還未形成通說，也并未給以確切闡釋。遵循《民法典》“環境污染和生態破壞責任”的語義邏輯，以及科學立法原則對于“合規律性”意涵的揭露與強調［16］，生態與環境二者之間相互涵蓋或指代已經不具有法律范疇的科學性。此外，考察近年來有關生態環境治理的政策文件與行政性法規等規范性文本可以發現，生態環境安全逐漸被視為一個固定概念、規范概念，與資源安全、公眾健康等并列使用。

法律概念的明確性與法律的確定性應然對應概念本體性的描述或對定義作出要求。定義，不是模糊意識，而是準確描述，是對相關現象的“印象”（涵攝或類型概念，均共同要求概念的準確描述，只是涵攝概念的要求更高）。對于生態環境安全的解釋或是從政策文件解構而來，或是依據科學因素分析而來，沒有回歸生態環境安全法律保護的本體論，沒有理清生態環境安全法所應當保護和規制的法律關系和特殊利益。我國目前有關“生態環境安全”的法律條文因而也都停留在原則性、籠統化的層面，并未對生態環境安全這一概念做出準確、嚴格的法律解釋。

（二）法律原則未確立

我國環境保護法體系已經基本形成，從表1中污染防治單行法和環境保護基本法最近一次修改可以看出，生態環境安全原則已經在環境立法中有所體現。需要注意的是，目的條款與原則條款不能同一而論，一般遵循“目的—原則—規則”的衍生邏輯，即一部法律的立法目的衍生出基本原則，而法律原則與法律規則的相對關系決定了法律原則應當具有對于法律規則而言的周延性，即“原則性規則”；法律規則應當具有對于法律原則的回應性，即“規則性原則”，三者最終構成自洽、自生的完備法律體系。

盡管目前法規范體系已從不同角度、不同層面強調維護生態環境安全的目標指向，但在整體上缺乏對生態環境安全原則的確切設立和全面體現。通常，以法哲學的角度剖析任何一部部門法的立法目的，可以得出兩個層次的內容：一是主導法形成、實現與之相關者擬依靠制定法律而達成的實際目的，即具象的“動機上的法的目的”；二是法律的基本價值和基本使命，即抽象的“法的理念”［17］。相較之下，法律原則是對于具體適用中法律規則缺失的及時補充，是對于一般法律規則證立的基本論據，規則來源于原則，原則照拂著規則。生態環境風險的不確定性、生態環境事務的多樣性自然無法苛求法律或規范的一一對應與即刻回應，而生態環境安全原則的建立在一定程度上可以補齊這一短板。

（三）監管體系不完善

1.缺位

以土壤污染防治為例，土壤污染治理與資源保護的制度設計普遍缺乏預防性、修復性和關聯性思維。大氣污染物沉落、水污染滲透大多數都將累積于土壤之中，成為土壤污染的外源性致因，與直接內生的土壤污染形成集聚效應，加重土壤污染的表征與危害。而土壤污染常被稱作“看不見的污染”，在于其后果的后顯性、隱蔽性與復雜性，難以辨識和及時掌握土壤污染的現實?！俺Ｖ荻镜匕浮睋椋?020年5月6日，最高人民法院裁定提審該案，于2022年8月18日開庭審理，尚未宣判。至今仍未審結，涉案的有關土壤污染所造成的生態環境風險難以估量，這也是該案件最大的癥結所在。實踐中，土壤污染防治制度多以損害治理為主，存在明顯的末端監管性、被動防御性與突發應急性，直接表現為著眼于明顯的物理性損毀，而不去探究土壤污染的致災性、致損性。具言之，僅僅側重于顯見的土地退化與土壤污染的規制，缺乏對過度使用農藥化肥所造成的潛伏期較長的土壤退化或毒化、過度使用耕地導致的土地退化等有效規制；僅僅被動監管或末端管控，前端的環境質量標準、技術標準制定滯后于現實需求，面源污染以及漸進式的土壤污染難以通過常態化監測制度及時發現并采取有效補救措施或管理手段避免態勢惡化；僅僅注重土壤環境責任制度的確定，忽視土壤的功能性、生態性恢復。整體上而言，現行《中華人民共和國土壤污染防治法》難以規制外源性土壤污染行為或活動。

此外，水資源安全法律制度以水質保護為主要內容，而水量保護、水生態系統保護與修復等制度規范，以及相關監測、計量等科學范疇的制度規范較為薄弱；以國家公園體制為核心自然保護地體系的法律規范，不論是《國家公園法》還是《自然保護地法》均尚未落地；甚至，全球氣候變暖的趨勢和影響已經不容忽視，遏制氣候變化需要全人類的共同努力，但對于社會與個人的權利義務并未言明，個體對于生態環境安全的義務或責任難以獲得妥當處置。

2.虛位

2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的關于國務院機構改革方案的決定，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，成立“生態環境部”和“自然資源部”?！按蟛恐啤钡母母铮迩辶藱C構職能的內容與邊界，大體上解決了資源、環境監管分立實踐碎片化、多頭化引致的實質上無人問津的難題［18］。然而，精細化的社會分工，對常態化的協調合作提出了更高要求。非差異性廣泛賦權以及缺乏規范的、有效的橫向溝通協調機制，往往使共治的愿景落空，而社會的可持續發展往往依賴于權威關照下的共治［19］。從社會整體性和人類延續性的角度，以發展為核心的資源利用與環境保護應是環境、資源監管應有之義、本質之義。也就是說，為了保護環境而保護環境的取向極為片面，不僅不利于環境保護本身，而且不利于資源綜合利用，還不利于經濟社會發展。自然資源所有權行使，即自然資源利用，與以特定資源為目標的環境要素的保護之間存在潛在的緊張關系；環境保護，與以消耗特定資源為基礎的市場經濟之間也存在明顯的緊張關系。

以長三角區域為例，設立長三角區域合作辦公室作為區域性常設協調機構，卻由于缺乏必要的制度支撐，權威性與效能性頗受詬病。一方面，權威性不足，難以對抗地方同級別部門的行政權力，協調難度、協調成本巨大，甚至協調結果不佳；另一方面，效能性不夠，僅僅形式上應對了條塊管轄下人為割裂長江生態系統整體性的弊病，實踐中資源利用、環境保護等生態環境內生性矛盾以及相關的金融開放、港口管理等外源性障礙無法得到順利解決。此外，區域規劃體系的頂層設計不健全，牽頭和協調主體不明確，協調機制存在缺口。

（四）治理的國家性與生態整體性間的沖突

美國生態國家利益理論直接指出，一國涉生態、環境的行為不僅可以影響到、作用于本國的生態環境系統，而且還會引起域外的生態環境損害，對他國的生態環境安全狀態形成沖擊。然而，美國國家社會對此形成的認知并未轉化為積極的行動。對于生態環境安全這一議題，美國對內、對外區別對待，設定了雙重、截然不同的標準。對內，美國秉持放任的消極態度：美國國內的環境污染或生態破壞事件對他國或全球范圍內造成威脅或直接損害的，置若罔聞亦不采取應對措施，漠視他國和全球的生態環境安全；對外，美國擁有干預的絕對權限：針對發生在美國國土以外的任何生態環境事件，只要對美國本土的生態環境安全造成威脅、有潛在威脅或是直接損害的，美國即可單方制裁，以解除、減少威脅或損害，維護國家的生態環境安全。

國家間的沖突多數訴求于跨國家的國際社會予以解決?！读_馬規約》第8（2）（b）（iv）是國際刑事法庭準據法群中現行、直接且唯一的一條明確闡述對于特定情形下的破壞環境行為應當定罪處罰的條款。其特定情形卻局限于“故意發動攻擊，且明知此一攻擊行為將致使自然環境遭受廣泛的、長期的和嚴重的破壞等附帶后果”。這一置于特殊時期的條件假設具有嚴苛的適用背景，加之對于損害結果具有嚴苛的追求和限定，難以將目前非戰爭狀態下日常的環境污染或生態破壞行為置于“生態中心主義的”刑事罪責的框架之中。另，轉眼于危害人類罪的兜底條款，即《羅馬規約》第7（1）（k）“滅絕”罪目，利用擴張解釋的思路，表面上破壞生態環境的行為實質卻危害人類、人種的機理，倒推出破壞生態環境這一威脅人類安全的行為本身應當被納入危害人類社會安全的規制范疇。然而，此一做法又不得不面臨罪刑法定的刑法基本原理考驗。再者，國際社會、國家間對這一做法亦未形成必要的共識，其可操作性幾乎為零。因此，對于枉顧他國生態環境利益、威脅他國生態環境安全的一國不當行為缺乏必要的制裁，其已經成為國家生態環境安全的又一隱患，甚至是又一危機。

三、構建整體性生態環境安全法治體系

將生態安全從宏觀的戰略政策轉變為中觀的法律規范，明晰法學視域下生態環境安全概念的內涵與外延，確立環境法生態環境安全的基本法律原則，形成“目的—原則—規則”密合的環境法律規范體系，并將生態環境安全原則的法律秩序追求輻射并滲透到相鄰部門法中去，成為建構整體性生態環境安全法治體系的奠基石；將關涉生態環境安全中觀的法律規范解構成微觀的監管制度體系，逐步確立以生態環境標準為核心的預防、管控和治理制度體系，以生態環境數據為承載的監測和預警制度體系，以平臺化為形式的溝通和協作制度體系；此外，健全以“生態環境風險”為中軸的預防性民事公益訴訟體系，探索以“生態環境主觀（公）權利”為基礎的行政訴訟體系，建構以“生態環境法益”為核心的刑事司法體系，成為整體性法治建構的屏障；對于域外、外生性生態環境風險的控制，需要依賴廣泛、善意的國際合作和成文、嚴格的國際規則。

（一）以生態環境安全為基本原則的法律體系

1.統一生態環境安全法律概念，奠定整體性保護基礎

首先，生態環境安全需要被固定為一個法律概念，這里存在一個路徑依賴：法律制定或修改。通過法律制定尤其是環境法規制定時，對于生態環境安全這一概念規范性、一致性地使用，使生態環境安全逐漸化解多重概念同時存在的混沌，進而在明確的法律概念之上尋求具有確定性的法律解釋。

其次，生態環境安全需要被確定為一個中觀法律概念。如前所述，“政策—法律”之間的耦合關系決定二者范疇內概念間使用的意涵重疊。為了保證抽象層面政策性概念的宏觀性和戰略性不被相較而言具體層面法的概念的不當瓦解，需要建構一個較具象的法律概念。此外，法律概念的外延越窄，其所擁有的法律解釋空間則越狹隘。由此，生態環境安全不管處于目的條款、原則條款，抑或規則條款，都不應當被過分具體限制。

最后，生態環境安全需要被建構成一個環境法概念。這里的環境法是指廣義環境法，即以環境法為中軸的環境資源法體系。除《中華人民共和國標準化法》外，環境法已經意識到生態環境安全（原則）的重要性和必要性，已經將其作為環境法規范的內容加以規定。除上述立法外，相關環境法部門法應當通過最近一次修改將其納入規范體系中，形成環境法規范整體上對于生態環境安全的一致性保護。

2.確立生態環境安全基本原則，保護人類與自然共同利益

“法所追求的價值意義上的秩序顯然不是一般的秩序，更不是非社會秩序，而有益于人類的社會秩序”［20］。傳統法律理論認為，作為法的基本價值的秩序僅僅是人類社會秩序，是人與人之間的秩序。然而隨著人類活動與自然生態之間的交互行為愈發頻繁，二者之間的矛盾日益激化，仍舊以傳統法律秩序的眼光和方法看待和調和新興矛盾，結果顯而易見。更甚之，社會秩序和自然秩序終陷入無法協調的境地，人與自然之間關系愈發趨緊。因此，從“有益于人類的社會秩序”出發，擴展法律秩序價值，將與人類社會秩序相關的自然生態秩序也納入法律的基本價值追求范疇。環境立法應當通過確立生態安全環境原則對此作出回應。

實際上，在環境法律確立之初，對于環境法所關注的秩序既已存在人與自然間生態秩序的探討。環境立法應當擁有更廣闊的視野，認識到人類社會與自然界之間的相互關聯和相互作用，可以從對于環境法主體的討論窺探出蛛絲馬跡。環境法的秩序價值不僅僅是一種單純的社會秩序，不僅僅局限于人與人之間的法律關系，生態（自然界）也成為一種主體，進而環境法所要維持的秩序還當然包括了人與自然之間的和諧相處、人與自然之間的利益共生。因此，吸納狹義的生態安全原則，整體性地確立生態環境安全原則，是環境法秩序價值的必然要求，也應當成為我國社會主義法律體系的重點關注對象。

3.協調相鄰立法，構建生態環境安全法律體系

生態環境安全作為一個法律概念需要確定其本屬，但不可否認的是，生態環境安全是一個涉及范圍很大的領域，即便是在法治語境之下，也需要法律規范整體的共同努力，絕不是局限于（廣義的）環境法內部的理論建構與制度設計。

用可持續發展的理念重新審視我國現有法律，將環境與生態安全理念貫穿到我國整體的法律體系構建之中，形成部門法之間的協調與合力。環境與生態安全法律規范的確立不僅僅涉及以環境保護與污染防治等為內容的環境法領域，還應當關注以資源開發與利用為內容的資源法領域，更重要的是傳統法律部門，如民法、刑法乃至經濟法對于環境與生態安全理念的接納與制度的確立，促進立法的生態化，彌補回應型立法的缺陷，最終構建以生態環境安全法治為核心的新型法律體系。

（二）以生態環境大數據為核心的行政監管體系

1.轉變監管模式，向“標準”授權

構建以環境質量標準、污染物排放標準等多元環境標準為治理工具的監管模式，轉變政府單一、前端許可的監管思路，強調政府對于生態環境安全的過程性管控。據統計，現行有效的環境保護標準多達千余項，已經形成“兩級五類”的環境保護標準格局：兩級，是指國家級和地方級；五類，是指環境質量標準、污染物排放（控制）標準、環境監測類標準、環境管理規范類標準和環境基礎類標準［21］。由上述標準構成的規范體系成為全過程生態環境監管的重要制度依據。因而，制定合法且合理的“標準”成為生態環境監管的源頭。

不同的環境標準及其包含的規范要素相互區別又相互關聯。就環境質量標準而言，其以客觀環境基準為依據，一方面，必須契合一般的合法性要求，即滿足環境法的立法目的對于“保障公眾健康”的價值追求；另一方面，必須滿足科學性和道德性的要件，即在技術可行性和經濟承受力限度內。相較而言，污染物排放標準的制定則是以環境質量標準為基礎，更多考慮社會發展的可持續性與科學技術的局限性。標準的制定應當具有相當的客觀性，其內涵了對于客觀環境基準的尊重，然而，環境標準制定的過程和結果不可排除主觀因素的介入——利益衡平。這是緣于經濟發展與環境保護間存在的矛盾對立又相互統一的關系。由此，環境標準作為風險規制的手段，是由環境行政主體作出的一項公共決策，是關涉價值取向與價值選擇的主觀判斷［22］，而不完全是科學的、定量的客觀判斷。這種價值判斷和選擇不應當由某些專家群體或某個行政機構等少數主體“嬗斷”，而應當廣泛納入公眾的利益訴求，以滿足可接受性、合法性和合理性要件。簡言之，環境標準的規范效力得到了補強。

值得注意的是，環境標準對于生態環境安全的確認，是一種整體的、相對的安全，而不應當苛求“零風險”狀態。盲目追求杜絕任一微小微生態環境風險，需要付出難以估量的成本，可能造成其他損害或風險，更背離風險規制本質之“優化”風險，甚至這一標準本身已經不安全或有風險。

環境標準是一個環境質量過程的控制，也是一個環境治理末端的限制?！俺Ｖ荻镜匕浮彼斐傻墓娊】碉L險與損害表面上看來是由于修復失范，加上未嚴格執行環境影響評價方案，從本質上而言，相關土壤修復技術標準與效果標準的缺失才是“致病因”。因此，擴充環境標準的范疇，制定恢復性環境標準，一方面可以一定程度地填補治理滯后的缺陷，另一方面也是對于恢復性司法效能的呼應。恢復性環境標準應當規范兩個基本內容：一是通過設立“退出門檻”，要求恢復生態環境系統的無威脅、安全狀態；二是通過設立“過程規則”，規制修復行為，以免造成其他生態環境風險，同時也借此確認具體行為的可訴性。

2.創新監管制度，為“數據”賦能

生態環境監管可以拆解為“一靜一動”：靜態觀測，一種安全狀態的描述、一種風險趨勢的預測；動態監控，一種風險狀態的告知。不管是靜態監測還是動態監控都離不開數據。其中，圍繞“大數據”所需要建構的制度體系包含但不限于：生態環境監測與預警制度、生態環境“排污者+行政主體+公眾”多元主體監測制度、生態環境監測監管制度等。

一是預警與監測當下環境問題。2015年中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議確定，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，應然要求建立獨立、權威、高效的生態環境監測體系，囊括水、土壤、大氣等資源環境要素，從而實現國家、區域、地區生態環境質量預報預警和質控。在數據收集的前端，應當貫徹生態環境安全關涉所有個體的理念，允許除政府、企業之外的公眾主體成為數據的源頭供給者。數據的多量、多樣才能保證數據分析的準確性，進而催生及時、有效的預警。

二是預測與前瞻未來環境問題。在海量生態環境大數據中，政府可以篩選出一些極具科學性的、規律性的以及可視性的、有價值的信息［23］，借助相應的模型構建數據鏈，進而以量化的方式揭露生態環境問題的未來走向與生態環境風險的轉化可能。這也是為“數據”賦能的最為重要的價值追求——通過數據獲取、篩選、分析等，為決策提供有力依據和基本導向。客觀的環境數據還可以幫助研判生態環境風險的產生機理，明晰生態環境風險的源頭，進而通過源頭控制提升生態環境行政治理水平和效果。

還需要注意的是，監測數據與公眾感知之間的差異。生態環境安全既是一個客觀的相對安全，也是一個主觀的絕對安全。處于不安全狀態的人類行為會引致鄰避效應等后果，實際上也滋生了一定意義的風險或不安全因素，即社會面向的風險。消除或拉近這種距離感，不僅需要嚴格把控數據的真實性，杜絕篡改、編造數據的行為，而且需要重申國家環境保護義務職能與職權的善意履行。之于后者，不論環境監測、預警還是制定環境標準等科技化的環境治理手段的運用都不當然排除政府的“兜底”性職責，即監測職能的履行不完全等同于生態環境安全監管職能的履行，前者只是后者的一個工具、手段。

3.發揮監管合力，重“平臺”共享

在生態環境共治體系的現實構建中，生態環境信息在區域間、行政組織及機構間、權威政府與公眾間的共建與共享成為應然性的基礎制度建設內容。這樣的共建共享，不僅豐富共治實踐，而且側面化解環境資源權力分立可能導致的割裂式、碎片化監管的困境，更甚之，通暢、及時且全面的信息公開給予公眾參與生態環境治理制度和實踐的長遠發展動力。

一是構建環境行政系統內、機構間的日常信息共享平臺。在縱向行政權力結構上，上級機構的監督職能囿于缺乏充分的信息，處于信息不對稱的境況，難以對下級機構產生有效、及時的制約。而對于具備信息優勢的非權威主體，由于缺乏可選擇的途徑和措施，難以形成社會性抗衡與監督。目前，環保督察制度的落地更要依賴于可追溯的、可對照的數據與痕跡，才能杜絕運動式、突擊性的生態環境治理。此外，在橫向治理結構上，出現“九龍治水”的混沌局面，原因在于行政權能劃定不清，信息獲取不對稱。解構此一難題，在于各自信息系統封閉而獨立，交流、互通的良性信息傳遞機制未予建立。構建共享平臺，應當以統一的程序規范確保信息上傳與下載的合法性，著重構建行政機構間網絡化的信息匯集與更新格局，為環境行政提供現實基礎。

二是構建以政府、企業供給為主，公眾供給為輔的信息共建平臺。誠然，環境共治依然堅持政府主導、單中心的范式，非權威主體的治理能力和效果也應當給予重視，主要在于當今社會信息產生或稱知識生產的多元性這一客觀現實。信息孤島導致的信息閉塞，往往成為環境行政難以有效、及時回應實踐需求的根因。基于受限的信息而做出的環境政策、措施或手段，往往與治理實踐和需求相脫節，自然與公眾的期待相悖。從決策內部來看，基于不完全的信息所做出的決策自然決定了治理行為對于生態環境安全的無意義乃至于破壞。破除“行政優位”的傳統觀念，承認公眾對于信息獲取、篩選和分析的不可或缺性，構建信息共建平臺除需對企業、政府環境信息公開苛以義務，還應當強調公眾的主體性，尤其是個體化公民或公民群體的主體性［24］。實際上，公眾參與制度作為由程序性向實體性過渡的一種嘗試，公眾作為科學知識的生產者參與環境行政，不可謂不是另辟蹊徑?；貧w生態環境安全的緣起，其之所以堪稱國家安全中重要的一環，因其與人類、自然界生物個體的生活、生存息息相關，與公民個人直接關聯。表面上，公眾參與共建信息平臺補足了生態環境信息生產的主體缺漏；本質上，公眾的主人翁意識與主體性行為也增加了生態環境風險溝通的可能。

（三）以生態環境利益為保護標的的司法體系

健全以“生態環境風險”為中軸的預防性民事公益訴訟體系。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》奠定了預防性（生態）環境民事公益訴訟的規范基礎。生態環境風險的判斷有賴于上述以生態環境大數據為主要構成的標準體系、監測監控體系以及信息共享體系，并借此串聯起“行政—司法”的治理鏈條。以“生態環境風險”為中軸的預防性民事公益訴訟體系，更為強調起訴主體的多元化，對于適格主體的范疇可以逐漸向公民個人擴充，建構起“公民+社會組織+政府”的多元起訴主體結構。

探索以“生態環境主觀（公）權利”為基礎的行政訴訟體系。隨著“四大檢察”的建立，公益訴訟檢察必定會在生態環境（行政）公益訴訟領域有所作為。呼應生態環境安全的訴求，建構預防性檢察公益訴訟成為首選。此外，在個人訴訟方面，隨著“主觀權利”理論的滲透，可以逐步探索建立起環境法領域的主觀訴訟。這樣的嘗試不僅拓寬了生態環境訴訟的外延，而且突破了行政訴訟權利限于行政訴訟法規范的傳統。這是一種有益的嘗試，更是一種對于“司法無漏洞保護”的踐行［25］。

建構以“生態環境法益”為核心的刑事司法體系。“生態環境法益”作為一種時代權利形態，是對風險社會中生態環境的現實風險回應，也是刑法秉持的基本品性構造。生態環境法益的有效保障，在刑事立法中要求法益的類型化、具體化和可測量化，在刑事司法中要求有效的法益識別、法益度量和精細化司法［26］。

（四）以國際規則為制約的合作體系

回歸環境正義，在強調生態環境安全的價值取向上，國內環境法與國際環境法保持一致，申言之，安全被確定為國際環境法價值體系的第一位次目標。從2017年美國宣布將退出《巴黎協定》，到2020年正式退出，再到2021年重返，世界氣候變化治理格局已然發生改變，“大國”行為的反復實際上打擊了國家間碳減排、碳中和責任的合作信心，進一步將對氣候安全構成外源性風險。沒有多邊國際協議的桎梏，一國行為所引致的整體生態環境風險缺乏直接的法律規制。世界衛生組織目前已經制訂的大氣、水等重點領域環境質量準則，應當成為各國制定環境質量標準、污染物排放標準的淵源之一。雖然無法形成統一的國際環境標準，但是共同體、跨國組織等在制定相關準則時應當嵌入整體生態環境安全的考量。

生態環境治理存在國家性，而生態環境風險具有世界性，并不以國家疆域為邊界，因此，全球性生態環境風險需要主權國家之間積極構建廣泛而具體的國際合作框架及內容，豐富生態環境治理國家性的外延。

四、結語

建構整體性生態環境安全法治體系亦是人與自然和諧共生的中國式現代化法治的應有之義［27］。原始社會與傳統農耕社會幾乎處于無生態環境風險（除災害等生態系統自身風險）的和諧狀態。自人類進入工業文明以來，受人類中心主義的環境倫理觀念影響，人類對自然界肆意索取，在這一觀念指導下的科技發展，同樣暴露出人與自然生態關系錯位的現實。巴堆·康芒納曾說：“新技術是一個經濟上的勝利——但它也是一個生態學上的失敗?！保?8］科技手段的固化并不排除“國家環境保護義務”的履行，因而不能單純、完全依賴于科技構建生態環境的安全格局。更甚至，科學本身的不確定性應當由適度的風險溝通予以填補。

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Practical dilemma and the rule of law approach for

ecological environment security

ZHOU Xian1，2， CHEN Demin1

（1. Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， P. R. China;

2.School of Law and Public Affairs， Nanjing University of Information Science amp; Technology， Nanjing 210044， P. R. China）

Abstract：

The construction of a comprehensive legal system for ecological environment security is an important content and key support for the construction of a human community with a shared future and the establishment of an overall national security concept， in which the overall national security concept， with non-traditional security as the core， emphasizes that national security governance should be equal and synchronous in the construction of basic security in areas such as ecological environment security. The macro ecological security in the context of national governance and the intermediate perspective ecological environment security in the context of the rule of law should be defined as synonymous concepts. The latter is separated from environmental security， resource security and ecological security in the same legal system in connotation， but related in extension， and jointly constructs a general legal interpretation of the concept of ecological environment security in both dynamic and static dimensions. Looking back at the legal practice of ecological environment security in China， there are inconsistencies in legislation， including the accuracy and interpretation of the establishment of legal concepts， the certainty and arrangement of legal principles. In terms of law enforcement， including the establishment of the regulatory system， the construction of the regulatory system， and the operation of the regulatory mechanism， there are certain flaws and loopholes. When faced with the conflict between the localization， nationalization and ecological integrity of ecological environment governance， they are in a governance dilemma. In view of this， building a comprehensive legal system for ecological environmental security has become the approach to address the governance dilemma： transforming ecological security from a macro strategic policy to a medium level legal norm， clarifying the connotation and extension of the concept of ecological environmental security in the legal perspective， establishing the basic legal principles of ecological environmental security in environmental law， and forming an environmental legal norm system that closely combines purpose–principle–rule. And the legal order pursuit of the ecological environment security principle is radiated and infiltrated into the adjacent department law， becoming the cornerstone of construction of the overall ecological environment security rule of law system. Decomposing the legal norms related to ecological environment security into a micro regulatory system， a prevention， control and governance system with ecological environment standards as the core， a monitoring and early warning system with ecological environment data as the carrier， and a communication and collaboration system in the form of a platform should be gradually established. In addition， the preventive civil public interest litigation system with ecological environment risk as the central axis， the administrative litigation system based on ecological environment subjective （public） rights， and a criminal justice system with the ecological environment legal interests as the core should be built which will become barriers to the construction of the overall rule of law. The control of extraterritorial and exogenous ecological environmental risks needs to rely on extensive and goodwill international cooperation and written and strict international rules. This process should also run through the rule of law to contain or inhibit the accumulation of science and technology， and ultimately meet the sustainability of the ecological environment and even economic and social development.

Key words：

ecological environment security; a human community with a shared future; big data; international cooperation; sustainable development（責任編輯" 胡志平）