主權區塊鏈：政府數據開放的創新治理模式

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.05.001

歡迎按以下格式引用：匡梅.主權區塊鏈：政府數據開放的創新治理模式［J］.重慶大學學報（社會科學版），2023（6）：205-219.Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2022.05.001.

Citation Format： KUANG Mei.Sovereign blockchain：An innovative governance model of government data opening ［J］.Journal of Chongqing University （Social Science Edition），2023（6）：205-219.Doi：10.11835/ j.issn.1008-5831.fx.2022.05.001

基金項目：

上海市哲學社會科學規劃青年課題“上海智慧城市建設中自動化決策的風險與問責研究”（2020EFX007）

作者簡介：

匡梅，上海交通大學凱原法學院，Email：kuangmei@sjtu.edu.cn。

摘要：

現行政府數據開放的“集中—分布”模式既存在過度中心化的痼疾，又難以保障數據分布的整體效果。在數據集中的過程中，多節點數據難以匯聚至中心節點；在數據分布的過程中，中心節點數據難以傳遞至多節點；在數據利用的過程中，多節點與中心節點之間難以互動。鑒于此，需轉變現行政府數據開放的模式，并為其尋求一種新的技術支撐。區塊鏈是破解政府數據開放難題的理想技術，可以通過通信、存儲、安全、共識等四層機制保障數據流通，克服單點故障和科層組織局限，并促使政府轉變職能、賦能多元主體參與數據開放。但將單一區塊鏈技術應用于政府數據開放時仍面臨著規避監管、固化錯誤、破解算法和再中心化的危險，存在去中心化、安全性與可擴展性不可兼得的問題。面對政府數據開放的技術需求與區塊鏈技術的三元悖論，本文通過引入主權區塊鏈概念來探尋能夠兼顧中心化的主權國家監管與去中心化的區塊鏈技術的政府數據開放路徑。主權區塊鏈與政府數據開放存在契合之處，其本質是一種科技與制度疊加的、具有分布式整合功能的治理技術。依托于主權區塊鏈，可以建構一個政府引導、節點共治的政府數據開放模式。具體而言，主權區塊鏈由公有鏈、聯盟鏈、私有鏈共同塑造而成，該構造有助于克服單一區塊鏈技術的三元悖論。據此，在政府數據開放中，可以根據不同的數據類型、應用場景選擇合適的區塊鏈，通過搭建社會公眾的公有鏈平臺、推進協同機構的聯盟鏈治理、筑牢職能部門的私有鏈隔離來塑造一個“以鏈治鏈”的主權區塊鏈。在基于主權區塊鏈的政府數據開放中，具有分布和開放特征的公有鏈有助于底層數據的互通與聯盟鏈的接入。聯盟鏈既可以通過將參與節點限定在有限范圍內以構建政府部門間的數據共享平臺，又能夠通過嵌入公有鏈建立起“法鏈”，將區塊鏈置于主權框架下以保障國家監管。公有鏈上的數據將受到聯盟鏈檢驗，其中敏感數據將保留在私有鏈上，其他數據則由公有鏈向外傳輸。私有鏈則用于為被分流的敏感數據提供安全的存儲環境。

關鍵詞：政府數據開放；區塊鏈；主權區塊鏈；法律治理；以鏈治鏈

中圖分類號：D63" 文獻標志碼：A" 文章編號：1008-5831（2023）06-0205-15

一、問題的提出

當下，智能技術的發展日異月新，數據已成為一種重要的資源。政府在履職中收集、保留了大量數據，也因此成為了人類社會主要的數據持有者，但大部分政府數據仍被束之高閣。因此，為了釋放政府數據價值，開放政府數據已成為各國政府亟待應對的時代課題。2015年8月31日，由國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50 號，以下簡稱《行動綱要》）中提出我國要建成統一的政府數據開放平臺。但這種政府數據開放模式尚存在過度中心化的問題，故需探尋新的技術支撐和開放路徑。近年來，一種分布式賬本技術——區塊鏈的應用范圍逐漸從金融領域拓展至社會領域，并被認為是一種可以破解政府數據開放等政務難題的理想技術。于是，各國相繼將區塊鏈運用于具體的政務實踐場景。習近平總書記亦強調：“要探索利用區塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用。”央視網：《習近平在中央政治局第十八次集體學習時強調 把區塊鏈作為核心技術自主創新重要突破口 加快推動區塊鏈技術和產業創新發展》，網址：http：//news.cctv.com/2019/10/25/ARTIWOIBvCCUykO9uyfui42j191025.shtml，最后訪問：2023年10月9日。簡言之，區塊鏈在透明、高效、安全地開放政府數據時具有極大潛力。

但問題在于，在現行政府數據開放中，政府始終扮演著中心數據控制者的角色，而區塊鏈的創設初衷在于脫離政府監管束縛，從而建立起獨立于主權國家的分權共治組織。因此，這種去中心化的區塊鏈所代表的算法共識不可避免會對國家主權以及依托于國家主權的政府數據開放系統產生沖擊。然而，隨著大數據時代的到來，將區塊鏈和政府建設相結合已是大勢所趨，這是一場“中心化”與“去中心化”相向的運動。那么，如何將區塊鏈運用于政府數據開放？如何處理好去中心化的區塊鏈技術和中心化的政府數據開放之間的關系？針對此問題，本文將剖析我國現行政府數據開放單中心模式的局限之處，并分析區塊鏈的技術特征及其在政府數據開放中的應用前景與監管難點，最終探尋一條能夠兼顧區塊鏈技術與國家主權的政府數據開放路徑。

二、中心權威：政府數據開放的現行模式及困境

（一）政府數據開放的“集中—分布”模式

20世紀50年代，國際上興起了政府信息公開運動［1］，其側重點在于對政府信息的公開和對公眾知情權的保障。智能科技的蓬勃發展推動人類社會從IT（Information Technology）時代邁向DT（Data Technology）時代。在此過程中，二進制樣態的數據發揮著承載信息的作用。作為社會事務的管理者，政府在履職中積累了大量數據。數據是可以被利用的寶貴資源，但唯有通過自由流通才會產生價值。在此背景下，開放政府數據（Open Government Data）就成為建設智慧型政府、推動經濟可持續發展的重要支撐，這也是政府信息公開在當代的新發展。為了加速開放數據的傳播和再利用，世界各地的許多政府已經公開了它們的數據［2］。我國亦高度重視政府數據開放，頒布了《中華人民共和國數據安全法》《政務信息系統整合共享實施方案》《提升全民數字素養與技能行動綱要》等一系列法律法規、政策文件，各地方政府也在加快推進政府數據的開放。

目前，學界對“政府數據”的定義較為統一，陳尚龍［3］、沈亞平［4］等大多數學者都將其界定為行政機關（包括被授權行使行政職權的機構）在履行職能時采集、產生和保存的數據。就“政府數據開放”而言，學者則分別基于各自的立場對其進行了定義，主要形成了兩種范式：一種范式側重于凸顯數據安全的關鍵性；另一種則強調數據流通的價值。例如，岳麗欣［5］、楊瑞仙［6］等學者在對政府數據開放進行定義時，著重強調不予開放政府數據的情形，即將侵犯個人隱私、危及國家安全的敏感數據排除在政府數據開放的范圍之外。鄭磊［7］、吳旻［8］等學者則從公眾自由使用數據的角度對政府數據開放作了界定，強調開放數據是為個人提供自由使用的資源。上述兩種范式體現了“安全話語”與“開放話語”之間的分歧，雙方各執一詞，難分勝負。因此，對政府數據開放的界定須回歸到具體過程，其可被分解為兩層含義（見圖1）。

第一，政府數據開放蘊含著“集中”之意。現代政府建立在科層制基礎之上，這一自上而下的管理模式強調政府的一元主體地位。奉行科層制的政府按照“金字塔”式的等級結構確立、鞏固權威，并逐步塑造了一個權力中心。也就是說，科層結構強化了政府在社會中的權力中心地位。我國政府采用的正是科層組織結構。政府數據開放也被整合到科層體制中，成為一種組織化的傳播工具，因而會受到行政機關（或被授權行使行政職權的機構）等中心數據控制者的影響。當前，構建統一的數據開放平臺是推進政府數據開放的主要方式。我國北京、上海、深圳等地已陸續建立起政府數據開放平臺（例如，上海市公共數據開放平臺）。負責該平臺運作的政府部門需具有數據采集、處理、存儲等方面的能力。數據采集能力是指政府數據開放平臺從政府各部門或公眾采集數據，并將分散的數據匯聚成一個個數據集（Data Set）時需具備的能力；數據處理能力是指政府數據開放平臺對被采集的數據進行清洗（Clean）、脫敏（Mask）、維護（Maintain）等時需具備的能力；數據存儲能力是指政府數據開放平臺對經過處理的數據進行存儲時需具備的能力。在此過程中，政府自上而下推進并介入數據集中的各個環節，采用單向度的方式將原本分散于各部門、各領域且互不兼容的數據整合到中心數據庫。這種單向、封閉的模式體現了政府本位、內部程序導向的科層理念。

第二，政府數據開放蘊含著“分布”之意。雖然政府數據開放呈現出了中心化趨勢，但互聯網本身具有扁平化特征，加之政府數據開放強調數據被自由利用所可能產生的價值。因此，政府既要向公眾輸出數據，還要保障數據的再利用。如圖1所示，數據從作為中心節點的政府數據開放平臺向四周輻射。透明度和參與度是開放政府的重要評價標準。透明度是指政府信息向公民公開的程度；參與度涉及公民的參與和政府的響應［9］。因此，數據分布環節的重心在于保障數據的透明度和公眾的參與度，這與政府數據開放平臺的數據、接口、應用、互動等功能息息相關［10］。其中，數據功能是指平臺通過數據分類、檢索結果排序、數據開放格式提供、元數據描述等方式為用戶瀏覽、檢索、下載、使用數據提供指引；接口功能是指平臺設置應用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）以供用戶快速獲取數據；應用功能既包括平臺開發應用（Application，簡稱APP）以供用戶下載、使用的情形，還包括用戶利用公開的政府數據開發APP，并將APP上傳至平臺以供其他用戶下載、使用的情形；互動功能是指平臺為用戶提供數據申請、評分、分享等渠道，并向用戶征集APP、建議等。

（二）單中心政府數據開放模式的雙重困境

表面上，政府數據開放呈現出了去中心化樣態；實際上，政府是一個中心化的權力系統，其規定著去中心化的程度。在此情形下，數據被“凍結”在由政府創建的中心服務器中，隨后自上而下向社會彌散。這種單中心政府數據開放模式既難以避免過度中心化的痼疾，又難以保障數據分布的整體效果。

首先，在數據集中的過程中，多節點數據難以匯聚至中心節點。一方面，科層組織內部跨層級、跨部門的數據整合難。政府數據共享是數據開放的前提。在科層體制中，政府內部“只能通過制度化組織渠道進行溝通”［11］。從縱向看，在金字塔式的組織結構中，層級鏈條過長，數據容易在上下級政府間的傳遞中失真。從橫向看，同級政府部門間尚存在由于制度壁壘而“不能共享”和由于缺乏動力而“不愿共享”的情形。目前，我國各地方政府的數據開放大多由信息化主管單位（例如，經濟和信息化委員會）統籌、管理，該主管單位的行政級別通常與其他具有數據處理職能的政府部門相同［7］。但問題在于，各政府部門大多關注與本部門相關的數據收集、發布，如果部門間缺乏數據交流機制，抑或權責分配標準不明確，將大大降低政府部門數據共享的積極性。另一方面，科層組織內部和外部的數據整合難。單中心政府數據開放模式符合信息傳播范圍有限的社會樣態。但在大數據時代，智能技術的普及使每個個體同時身處現實的物理空間和虛擬的網絡世界，面臨著數據的“大爆炸”。在此背景下，單一、垂直的單中心政府數據開放模式在收集海量、分散的數據時，會面臨數據超載、阻塞的問題。

其次，在數據分布的過程中，中心節點數據難以傳遞至多節點。一是中心系統是易受攻擊的單一節點。阿特佐伊將層級組織中的集中權限用計算機術語定義為單點故障（Single Point of Failure，簡稱SPOF），他認為如果該節點發生故障，那么整個系統都將受到負面影響［12］。目前，我國政府數據開放始終無法脫離處于中心位置的政府數據開放平臺的控制。由于該中心服務器公信力高、影響力大，如果發生數據泄漏或黑客攻擊，那將是災難性的［13］。二是中心系統無法對數據流進行全程監管。在現行數據開放模式中，即使單個數據集不涉及個人隱私，多個數據集的組合也可能會識別出個人信息。數據的融合會被用來勾勒公民的“完整檔案”。但由于無邊無垠的數據流沒有時間標識和加密措施，中心系統無法對其進行全程追溯、保障，這會增加數據被篡改或泄露的風險。三是中心系統受制于科層組織的局限。在現行數據開放模式中，中心系統需支付平臺維護成本，不斷提高數據供給能力。但當潛在獲益和維護責任不匹配時，相關部門會缺乏動力去推進數據開放。并且在科層體制內，中心系統所做的決策需層層向上請示，這可能會帶來數據發布、更新的延遲，導致數據開放效率欠佳。例如，我國政府數據開放平臺上的數據集大多是不可機讀的PDF文件，而且數據通常未能得到及時更新，接口開放率也整體偏低，不少平臺甚至尚未提供數據接口［10］。

最后，在數據利用的過程中，多節點與中心節點之間難以互動。開放數據旨在推動產生一個開放的政府。因此，政府不僅應向公眾公布數據，還應鼓勵公眾提供反饋。目前，我國各地政府數據開放平臺都在積極創建政府與用戶之間的對話機制，主要通過向用戶提供對數據集的請求、下載、評價、分享等渠道來實現。就數據請求而言，我國大多數政府數據開放平臺均允許用戶請求開放所需數據，但通常未能及時對數據請求作出回應。就數據下載、評價而言，我國大多數政府數據開放平臺都需要用戶提前注冊或登錄系統，但注冊、登錄等復雜操作不利于用戶快速獲取數據。并且大多數政府數據開放平臺都將用戶的反饋建議封閉在后臺，不予公開。就數據分享而言，僅青島市人民政府數據開放平臺向用戶提供了將數據分享至其他社交平臺的渠道［14］。分享功能的缺乏會阻礙政府數據開放平臺的推廣。可見，單中心政府數據開放模式難以回應多元節點的數據需求，這會阻礙用戶自下而上地參與和監督。鑒于此，我們需要探尋一種能夠促進多元節點之間合作和數據資源有效配置的替代方案。

三、分權共治：基于區塊鏈技術的政府數據開放

（一）區塊鏈在政府數據開放中的應用前景

1. 區塊鏈的技術架構及其特征

中本聰在《比特幣：一種點對點的電子現金系統》中介紹了不依托于國家主權的數字貨幣——比特幣。雖然他在原文沒有提到區塊鏈這一術語，但比特幣使用一系列被鏈接在一起的帶時間戳的數據塊的方式被認為是區塊鏈現象的根源［15］。作為比特幣的核心技術，區塊鏈的誕生是為了應對金融危機后席卷全球的信任危機，試圖在不可信的環境中創建可信的服務。

區塊鏈技術一直備受關注，也引發了不少爭議。由于理解側重點的不同，學者們尚未對其形成統一定義。但大體而言，可以將其劃分為狹義和廣義兩種界定方式。狹義的界定方式側重于從核心特征出發來定義區塊鏈。其中一種狹義的界定方式將區塊鏈理解為“區塊”與“鏈”（時間序列）的結合，重在突出區塊鏈不可篡改、不可偽造的特征。例如，何蒲［16］、韓璇［17］等學者基于組織結構和運行原理將區塊鏈理解為一種前后相連的電子賬簿，其中每一個區塊是賬簿的一頁，從第一頁“鏈接”到最新一頁。另外一種狹義的界定認為區塊鏈是分布式數據存儲方式，重在強調區塊鏈的去中心化特征。例如，程嘯［18］、石超［19］等學者將區塊鏈視為一種分布式數據庫解決方案，它維護不斷增長的數據記錄。

在廣義層面上，學者基于綜合視角對區塊鏈作了界定，認為區塊鏈組合了不同技術的優點，是一種綜合性的信息技術。其中較為經典的是《塊數據3.0：秩序互聯網與主權區塊鏈》一書從廣義層面對區塊鏈的界定。該書以區塊鏈中數據傳遞各環節所依憑的核心技術為出發點，將其界定為一種經由塊鏈式數據結構驗證和保存數據、經由分布式節點共識算法生成和更新數據、通過密碼學方式保障數據傳輸和訪問的安全、利用智能合約編程和操作數據的分布式基礎架構和計算范式［20］39-40。此外，武岳［21］、蔡曉晴［22］等學者也從廣義層面對區塊鏈進行過界定。可見，為了更全面地認識區塊鏈，我們需要對其技術架構和特征進行綜合考察。區塊鏈是對點對點傳輸、分布式數據存儲、加密算法、共識機制等計算機技術的整合［20］39。如表1所示，可以將區塊鏈的主要技術架構歸結為通信、存儲、安全、共識等四層機制。

處于區塊鏈第一層的是“通信機制”。P2P（Peer-to-Peer，簡稱P2P）網絡是區塊鏈的基礎架構［20］62。在P2P網絡中，每個節點可以通過多播（即一點對多點的通信方式）實現路由、發現新節點以及驗證、傳播數據［23］。如圖2所示，區塊鏈中各節點同時扮演著服務器和客戶端的角色，最終形成一個不依賴于中心服務器的分布式系統（Decentralized Systems）。基于分布式系統，區塊鏈可以構建去中心化的服務，該服務能夠與可信任的中心化服務實現相同的目標。

圖2" P2P網絡模式［24］

處于區塊鏈第二層的是“存儲機制”。經由P2P網絡傳播的數據以塊鏈式數據結構存儲在區塊鏈上。所謂塊鏈式數據結構，是指區塊鏈中的數據以區塊方式保存，然后以時間序列連接成“鏈”。區塊由區塊頭（Header）和區塊體（Body）組成［25］。其中區塊體用于存儲區塊創設中生成的、經過驗證的交易數據，區塊頭則負責與前一區塊相連，同時以時間戳維系歷史數據的完整性。據此，每個節點記錄的數據都會被分享至整個區塊鏈，并且所有節點都可以獲取一份完備的數據副本。

處于區塊鏈第三層的是“安全機制”。區塊鏈的加密算法等安全機制可用于對數據進行保護，以防止數據被篡改或竊取。其中常用的加密算法包括非對稱加密算法和哈希算法。非對稱加密算法通過由公鑰、私鑰組成的密鑰對數據進行加密、解密。在該算法的運算中，公鑰對外公布，并對將要發送的數據進行加密，私鑰則用于解密接收到的加密數據。并且，該算法可以保證從公鑰無法反推出私鑰。哈希算法則負責將輸入的數據換算為具有固定長度的二進制值（也稱為散列值或哈希值）。因此，區塊鏈上每個數據的哈希值都是唯一的，據此可以檢驗數據的真實性。

處于區塊鏈第四層的是“共識機制”。在區塊鏈中，分布式節點在功能上就好像只有一個中心節點。各節點就規則達成一致離不開共識機制的保障。共識機制是區塊鏈實現分布式自治的基礎和前提，主要包括工作量證明機制（Proof of Work，簡稱PoW）、權益證明機制（Proof of Stake，簡稱PoS）、股份授權證明機制（Delegated Proof of Stake，簡稱DPoS）等［26］。中本聰提出的共識機制是PoW，它的本質是算力決定權力，付出最大計算工作量的節點將取得創造下一個區塊的權力［27］。此外，區塊鏈中各節點共識的達成還依托于可編程的智能合約，該合約在滿足條件時自動執行。

2. 區塊鏈對政府數據開放單中心困境的破解

雖然區塊鏈設立的初衷是為比特幣提供底層技術支持，但在可預見的未來，區塊鏈將在社會生活的各個領域被廣泛運用。其中，區塊鏈和政務建設相結合已是大勢所趨。盡管問題和擔憂依然存在，但區塊鏈確實改變了政府處理數據的方式，在破解政府數據開放中存在的單中心困境時，其呈現出了極大的應用前景。

在現行政府數據開放中，數據的集中離不開中心節點。但該模式難以整合不同政府層級、部門以及政府和公眾之間的海量異構數據。區塊鏈開創了去中心化的新時代，在這個時代，人們逐漸從信任人類代理人轉移到了對開源代碼的信任，這是一種基于共同協商、維護的算法式信任。區塊鏈中的每個節點都運行一個共識算法，該算法提供了節點間就給定交易達成一致的方法，從而無需任何人工干預，這可以降低個體機會主義風險，也能夠加深各節點間的信任。并且，所有參與節點都持有區塊鏈的副本，因此它們有權驗證每次記錄是否有效、合法。這些節點擁有相同的權力，都可以通過P2P網絡發布、傳輸數據，而無主從之分。該模式既有利于推動數據在政府與公眾之間的跨領域流通，又有助于在政府內部構建一個扁平的組織結構，保障政府數據共享。

在現行政府數據開放中，數據從中心節點分布至多節點。但該模式存在中心節點的故障通過多節點危及整個數據開放系統的風險。針對此問題，以區塊鏈為支撐的政府數據開放的優勢表現為如下三方面：一是獨立節點。區塊鏈中的數據可以以分布式方式存儲，從而無需依托于可能導致單點故障的中心平臺。二是多重備份。區塊鏈上的數據具有塊鏈式結構，所有節點都持有一份區塊鏈的數據副本，并能夠根據商定的規則去記錄、跟蹤數據操作的全過程。因此，即便某個區塊的數據受到了攻擊，該區塊的多個副本還會繼續存在。三是51%攻擊。在區塊鏈中，任意節點數據的改動都會引起相應哈希值的變動，但只有在超過半數的節點被改動時，整個區塊鏈的數據才會隨之變化。然而，當前技術尚難以掌控區塊鏈系統51%以上的節點。

在現行政府數據開放中，數據由中心節點收集、發布和監管，故不可避免會受到中心系統科層體制的影響，從而面臨著數據質量差、更新慢、監管難等困境。區塊鏈在解決此問題時具備如下三方面優勢：一是數據真實。在區塊鏈中，區塊的生成離不開全體參與者的共識，經由節點認可，數據方能輸入區塊鏈，并由所有參與者集體維護，節點之間可以相互監督。二是數據高效。區塊鏈是可編程系統，各參與方可以通過智能合約來設計自動執行的合約關系。在此情形下，雖然沒有強有力的監督中心，但仍能通過共識機制促使各節點遵循統一的協議，這樣的自組織網絡能夠減少單中心模式收集、發布、監管數據的成本耗費，以及集中決策的時間耗費［28］。三是數據安全。在區塊鏈中，經由非對稱加密算法，數據受到了私鑰、公鑰的約束［29］，每個私鑰只能用于解密對應公鑰加密的數據，從而保證數據不被非法讀取。經由哈希算法，前一區塊中任何數據的變動都會得出不同的哈希值，這可以確保數據不被非法篡改、操縱。并且，轉換為二進制的數據無法直接與個人身份相聯系，這可以保障數據的匿名性。經由時間戳，區塊鏈上的數據流擁有了能夠被追溯的時間標識。

在現行政府數據開放中，封閉的單中心系統會阻礙用戶自下而上的數據下載、評價、請求和分享。區塊鏈能夠在技術層面保障政府數據開放中政府與用戶之間的互動，具體表現為如下兩方面：一方面，促使政府轉變職能。區塊鏈是一個分布式共識網絡，其中所有交易都要向公眾公布，具有公開透明的特征。在以區塊鏈為基礎的數據開放中，政府不再居于中心位置，而是與其他節點處于平等的地位。區塊鏈促使政府不再要求用戶去適應統一的標準，而是根據用戶需求提供個性化服務。另一方面，賦能多元主體參與數據開放。區塊鏈的出現可以被看作是公眾參與權威的一種方式。區塊鏈在最基本的層面上是開源代碼，其底層協議和算法模型可被所有節點自由使用，并且各節點能夠經由開放的接口讀取、下載系統中的數據。基于此，各主體能夠主動參與數據開放，而非被動的旁觀者或接受者；各主體的訴求能夠在點對點的分布式傳輸中得到及時反饋，這有助于在節點間形成“環環相扣”的“最長鏈共識”。

（二）區塊鏈應用于政府數據開放的三元悖論

區塊鏈可以賦能多元主體，提升政府數據開放的效率和質量。因此，許多區塊鏈倡導者聲稱，可以用基于區塊鏈的分布式開源平臺取代國家的傳統職能，將社會更有效地組織起來。這些“密碼朋克”呼吁要用數理方式解決社會問題，致力于在區塊鏈中實現“代碼即法律”［30］6的自治，打造一個不受主權國家控制的自治社區。但在政府數據開放中采用單一的區塊鏈技術尚存在如下危險。

區塊鏈的通信機制存在規避監管的危險。雖然以區塊鏈為支撐的政府數據開放能夠為分布中的數據流提供監管技術，但當政府“嵌入”到P2P網絡中后，就成為了眾多節點之一，與區塊鏈中的其他節點共同承擔著監管責任。這就改變了現行數據開放中政府主導的局面，政府權力也面臨著私主體化的危險，不得不讓渡部分權力。在此情形下，若節點之間未就數據傳播等事宜訂立智能合約，抑或缺乏法律層面的監管措施，區塊鏈的運用極易面臨相互推責而又無人擔責的困境。例如，有學者認為，在責任認定方面，區塊鏈“缺乏必要的中心機構為其運作承擔監管義務與法律責任”［31］。

區塊鏈的存儲機制存在固化錯誤的危險。在區塊鏈中，塊鏈式數據結構和哈希算法增加了攻擊者對單個區塊數據修改的難度，保障了數據的不可篡改性。就智能合約而言，由于區塊鏈的所有交易都包含在了哈希鏈中，因此是不可更改的，但合約中的錯誤或缺陷會給系統帶來風險。就數據存儲而言，在塊鏈式數據結構中，原本存在錯誤或隱私泄漏風險的數據同樣難以被修改或刪除，這會固化區塊鏈中的錯誤數據。

區塊鏈的加密機制存在算法被解密的危險。在非對稱加密算法中，攻擊者可以通過破解區塊鏈中某個節點的私鑰以讀取該節點數據，并通過聚類算法分析不同節點之間的關系以獲取全部區塊的數據。在哈希算法中，若攻擊者能夠支配51%的區塊，他就可以操縱整個區塊鏈，從而能夠隨意篡改區塊鏈中的數據。此外，在計算機科學中，匿名指的是無關聯性的化名，也就是說，攻擊者無法將用戶與系統之間的任意兩次交互進行關聯［32］。但在區塊鏈中，攻擊者可以通過部署任意多的惡意節點監聽網絡通信信息，并將節點IP地址與鏈上交易、用戶身份等進行關聯［33］。因此，不同交易之間的關聯極易被識別，危及區塊鏈的匿名性。

區塊鏈的共識機制存在再中心化的危險［34］。在區塊鏈的運行中，節點的數量是一個問題——應該使用多少個節點來啟動服務？應該接受多少數量的請求［35］？換言之，區塊鏈能夠容納多少節點，滿足多少請求？這與區塊鏈的可擴展性息息相關。區塊鏈運作規則的制定依靠節點間的共識，但經由共識所達成的規則只針對鏈上各節點，這難以保障鏈下公眾的權益。例如，在傳統市場實施一物多賣等類似“雙花”的行為需要承擔法律責任，而區塊鏈僅阻止或糾正當次“雙花”行為［36］。并且，技術精英在代碼規則的制定和重大問題的決策中具有更大的話語權，其他參與者則沒有機會對代碼制定和系統運作提出意見和質疑。例如，2016年，構建在以太坊區塊鏈上的應用程序“the DAO”源代碼中的漏洞被利用，導致以太坊被盜價值5 000萬美元的以太幣。以太坊核心開發人員最終決定通過硬分叉返還被盜的以太幣，強行將以太坊區塊鏈分叉為兩個不同的版本［15］。可見，基于分布式共識的網絡并非平等的結構，在沒有公共機構協調的情況下，大規模利用區塊鏈技術容易導致新的寡頭政治和社會的兩極分化。

總體而言，區塊鏈尚存在去中心化（Decentralization）、安全性（Security）、可擴展性（Scalability）不可兼得的問題。有學者借用金融領域的觀點將這一問題稱為區塊鏈的“不可能三角”或“三元悖論”，意指三個目標最多只能實現其中兩個［37］。也就是說，區塊鏈只解決了技術層面的問題，為促進政府數據開放提供了一種方案，但還面臨著監管不足等法律層面的問題。因此，在對政府數據開放進行優化的過程中，既要克服技術無用論的盲目自大，又要破除技術決定論的烏托邦式臆斷。

四、主權區塊鏈：國家法律監管之下的技術治理

（一）主權區塊鏈與政府數據開放的契合點

如上所述，在將區塊鏈運用于政府數據開放的過程中，中心化的監管與去中心化的技術呈現出了各自的優勢和劣勢。因此，二者需要相互配合、補充，政府數據開放的制度設計應從“監管”思維轉向“治理”思維。在此過程中，區塊鏈可以被當作技術工具引入數據治理中，跳出現行政府數據開放的單一監管模式；但技術不能代替監管，面對技術無法解決的問題，政府應加強引導，而非缺位、讓位。

在理論層面，貴陽市人民政府于2016年12月發布的《貴陽區塊鏈發展和應用》白皮書中提出了主權區塊鏈概念［38］。連玉明曾在“三部曲”中對主權區塊鏈的相關知識進行了詳細介紹［39-41］。在實踐層面，得益于移動支付經驗的積累和通信基礎設施的完善，我國已經發行了國家法定數字貨幣（Digital Currency Electronic Payment，簡稱DCEP）。與完全依托于去中心化區塊鏈技術的私人數字貨幣不同，DCEP屬于主權區塊鏈的應用，其通過中央銀行擔保并由國家信用支撐來保障定價和公信力，兼具“去中心化”與“中心化”的優勢，從而能夠填補主權國家在數字貨幣領域的監管空白。從初步試點、應用推廣再到體系形成，我國正在積極開展主權區塊鏈實踐。“主權區塊鏈將成為未來主權國家推動區塊鏈發展的主流形態”［42］。因此，下文將引入主權區塊鏈概念，嘗試提出一種基于主權區塊鏈的政府數據開放模式。具體而言，主權區塊鏈與政府數據開放存在如下三方面契合之處。

首先，主權區塊鏈的技術支撐是區塊鏈，將主權區塊鏈運用于政府數據開放屬于技術層面的變革。與其他區塊鏈一樣，主權區塊鏈的通訊、存儲、安全、共識等機制能夠為數據實時更新到鏈上提供渠道，并為所有節點共同參與數據維護掃清技術障礙，形成高效、透明的數據傳輸系統。在技術驅動下，區塊鏈上各節點之間相互制約，減少了全能政府濫用權力的機會。單中心政府數據開放模式中一元主體支配、公眾服從的封閉結構將被打破，數據開放不再聚焦于政府一端，而是通過促進各主體的主動參與以解決數據在不同政府層級、部門以及不同領域之間的傳遞難題。

其次，區塊鏈只是一種技術工具，其應用須在國家主權范疇之下。盡管主權區塊鏈“與其他區塊鏈同樣具有分布式、不可篡改、互相可信任、通過智能合約轉移價值等特點，但卻向區塊鏈中注入了國家主權意志，加強了對區塊鏈的政府監視、技術干預”［43］。主權是一個國家對其領土界限內的人、事、物等進行管控的權力。作為國家及其法律基礎的主權具有不可分割的特征，因為一個主權國家無法同時擁有兩個或以上的最高權威［44］。區塊鏈的運用則經常伴隨著反政府的言論，因為區塊鏈技術具有專業性，其運行離不開代碼規則，而該規則的制定權掌控在技術開發者手中，國家以及其他用戶無法參與其中。這既會導致問責困難，還會滋生網絡違法犯罪。并且，區塊鏈的運行依托于自動化處理，但人類社會是高度復雜的系統，各部分之間存在著不可預測的非線性連接。我們必須防范過分簡化復雜性和不加區分地應用自動程序的危險。為了確保區塊鏈的正常運行，某種程度的監督仍是必要的。在此意義上，區塊鏈只能是賦能者，而非決策者。主權區塊鏈強調在維護國家主權的前提下，進一步對區塊鏈進行法律監管，以提高數據通道的可信度。

最后，主權區塊鏈的本質是一種科技與制度疊加的，具有分布式整合功能的治理技術。面對政府數據開放去中心邏輯與單中心邏輯的此消彼長，不同利益攸關者之間會出現摩擦和沖突。治理（Governance）意味著分布與整合的統一。因此，只有通過治理才能切實保障區塊鏈和政府數據開放的可擴展性。區塊鏈技術的去中心化并不意味著要消解國家職能，而是為了促進更好地治理。在此意義上，區塊鏈技術只應用于治理層面。基于主權區塊鏈的政府數據開放治理要求更多具有參與性的政治實踐，其既需要遵循區塊鏈的邏輯，通過“去中心化”技術留給科技公司足夠的創新空間，給個人足夠的參與空間；同時又要將區塊鏈置于主權框架下以保障國家對數據開放的監管，建構一個政府引導、節點共治的治理共同體，推動形成一條兼具去中心化、安全性和可擴展性的秩序鏈條，在可監管的基礎上，實現數據的可分布。

（二）三元悖論的克服：主權區塊鏈的三層結構

考慮到去中心化、安全性和可擴展性之間的權衡難題，可以將主權區塊鏈理解為一種多區塊鏈結構。具體而言，區塊鏈主要包括許可型區塊鏈（私有的、受限的，需要由特定機構授權訪問）和非許可型區塊鏈（公共的，向所有人開放）［45］。其中，公有鏈（Public Blockchain）屬于非許可型區塊鏈，許可型區塊鏈分為私有鏈（Private Blockchain）與聯盟鏈（Consortium Blockchain）。

第一，將公有鏈運用于政府數據開放時，其由面向公眾的若干節點構成，這可以保障區塊鏈的去中心化。在公有鏈中，任意節點均有權寫入、讀取數據。因此，在政府數據開放中，可以通過公有鏈開辟數據惠民新路徑。就數據寫入而言，公有鏈是對外開放的，它的去中心化特性與海量、分散的數據相契合。基于此，用戶無須事先注冊、登錄就可以將擬上傳的數據封裝于數據區塊中，將意見反饋至鏈上，這有利于滿足多元主體的數據訴求。同時，公有鏈可以通過工作量證明等方式激勵節點作出貢獻，以提升多元主體分享數據的積極性。就數據讀取而言，存儲在公有鏈上的數據將經由P2P網絡廣播至各個節點，政府部門對用戶意見的回應等相關政務信息也可以通過公有鏈向社會公開，提高了數據和流程的透明度。

第二，將私有鏈運用于政府數據開放時，其由單個政府部門構成，保障了區塊鏈的安全性。私有鏈是只對單個組織（例如，保密局）開放的封閉式區塊鏈，其中數據的寫入和讀取受到高度限制。因此，私有鏈的價值在于提供一個可靠的專網環境，以防范內外部對數據的攻擊，從而抵御數據風險。這也為應對公有鏈在數據傳輸中的“木桶效應”提供了解決方案。也就是說，公有鏈上數據的處理效率受制于最弱節點，但私有鏈擁有對節點的完全控制權。與公有鏈相比，難以受到外部因素影響的私有鏈更為高效、可控。與聯盟鏈相比，私有鏈從基礎架構而非組織機構出發來對數據進行調控，從技術層面進一步保障了數據安全。

第三，將聯盟鏈運用于政府數據開放時，其由多個政府部門構成，保障了區塊鏈的可擴展性。聯盟鏈兼具私有鏈的集中特征與公有鏈的分布特征，體現出“有限去中心化”的色彩，其優勢具體表現為如下兩方面：一是健全數據交流機制，促進政府橫向、縱向的數據共享。雖然政府各部門在履職中積累了大量數據，但囿于科層體制的局限，數據在政府內部縱向傳遞時容易失真、延遲，而在橫向流通時則受制于制度壁壘、部門利益。因此，不同政府部門存儲著大量異構數據，形成了一個個數據孤島。聯盟鏈可以為政府提供一個跨地區、跨層級、跨部門的分布式數據共享平臺，打破部門間“各自為政”的數據亂象。二是營造數據規制空間，保障區塊鏈上、鏈下的規則協同。面對區塊鏈中政府權力的私主體化和技術精英的再中心化危險，需通過聯盟鏈加強法律規制。聯盟鏈是分布的，但其僅限于少數受信任的節點訪問。基于此，政府部門可以在必要時通過人為干預來為數據開放營造規制空間，將鏈下法律“映射”至鏈上。在鏈上規則無法保障鏈下公眾權益的地方，實現技術規則與法律制度的相輔相成。

可見，根據開放程度的不同，區塊鏈被細分為公有鏈、私有鏈以及聯盟鏈三種具體類型。基于主權區塊鏈的政府數據開放可以根據不同的數據類型、應用場景選擇合適的區塊鏈類型，以充分發揮各類區塊鏈的優勢，構建一個由面向政府各部門的聯盟鏈、面向單個政府部門的私有鏈，以及面向大眾的公有鏈所組成的主權區塊鏈。

（三）基于主權區塊鏈的政府數據開放構造

綜合上文，主權區塊鏈應是一個“以鏈治鏈”的多區塊鏈系統，該系統由公有鏈、聯盟鏈、私有鏈三個維度（層次）共同塑造而成，其具體構造如圖3所示。通過多層協作，與政府數據開放相關的各個利益主體均可被置于互聯、并行的主權區塊鏈中，形成由政府引導、多元主體參與的政府數據開放治理格局。

圖3" 基于主權區塊鏈的政府數據開放治理模式

1. 搭建社會公眾的公有鏈平臺

在主權區塊鏈中，各主體具有唯一的身份標識碼（Identity Document，簡稱ID）。根據ID的不同，各主體將被劃分到不同類型的區塊鏈中。相應地，社會公眾（個人或企業）會被劃分到主權區塊鏈的基礎層——公有鏈上。公有鏈的核心特征是分布和開放。依托于P2P網絡和共識算法，公有鏈能夠在廣泛、分散的多元節點之間創建數字分類賬，該賬本不為中心服務器所控制，而是由每個地位對等的節點共享，并為其提供寫入和讀取數據的渠道，從而降低公眾參與數據開放的門檻。基于激勵機制，可以給予用戶一定權益以鼓勵其參與數據開放，從中吸納更優質的數據資源，激活用戶數據市場。

公有鏈塑造了一個有助于底層數據融通共享的平臺，但缺陷在于，它的去中心化特征會帶來數據處理的低效和監管問題。公有鏈在實現更高參與度的同時造成了更長的延遲。此外，正如阿特佐伊所言，在去中心化的自治組織中，個人始終生活在一種不穩定的前主權狀態［12］。政治被簡化為經濟人的游戲，旨在最大化參與者（尤其是少數有影響力的參與者）的效用。在公有鏈中，個人不是公民，而只是消費者。他們進入和退出區塊鏈的成本相對較低。這會導致“權力的自由浮動”，催生出許多基于“共識”的沖突團體。換言之，僅通過公有鏈達成共識是不夠的，它并不能解決爭端、實施監管。基于主權區塊鏈的解決方案需要引入一個協調點。由于公有鏈是直接向公眾開放的，這也有利于其他類型區塊鏈的接入，以進一步實現鏈和鏈之間的對接。

2. 推進協同機構的聯盟鏈治理

根據ID識別，相關政府部門會被劃分到主權區塊鏈的中間層——聯盟鏈上。聯盟鏈將參與節點限定在有限范圍內以提高數據處理效率，據此構建政府部門之間的數據協同共享平臺。例如，有學者認為，可以在部門間構建以業務為劃分的交通鏈、稅務鏈、醫療鏈等聯盟鏈［46］。基于聯盟鏈，不同地區、層級的相關部門將建立聯結，各個具有記賬權的部門可以實時將政務數據共享至鏈上，其他部門則能夠全流程、可追溯地掌握一手數據，并基于算力獎勵而主動對數據進行核查、去偽。各部門無須依托于中心服務器，在本地即可實現數據的跨部門傳輸，從而簡化數據交互的流程。此外，在聯盟鏈中，還須在基于參與節點共識的智能合約中預先寫入數據的類型、格式、權限、更新頻率等統一規則以健全數據共享標準，打破部門間的數據壁壘。基于智能合約，系統將自動評估數據；若數據不符合既定標準，系統便會根據協議向各參與節點發布警示，以實現部門間的聯合懲戒。

除了通過完善技術措施以實現機構協同外，還需利用聯盟鏈建立起靈活的政府數據開放治理框架。公有鏈和聯盟鏈中蘊含的去中心特性只是技術層面的去中心化。公有鏈的絕對開放容易引發技術風險。勞倫斯·萊斯格將試圖打造“沒有法律的世界”的自治說歸結為“早期互聯網的夢想”，他認為這種“網絡空間無法被規制”的觀點是錯誤的，實際上法律在物理世界和數字世界都能得到適用［30］320-323。在聯盟鏈接入公有鏈之前，公有鏈仍缺乏相應的法律保障。因此，在政府數據開放中，還要通過聯盟鏈構建起“法鏈”，重新引入國家控制的要素，以解決公有鏈過度去中心化所帶來的監管不足的問題。凱文·沃巴赫通過列舉R3金融行業協會項目（Corda）來說明法律與分布式分類賬的協作關系。使用分布式分類賬技術的Corda網絡明確允許監管者介入，并使其操作“監督觀測節點”，以獲取實時交易信息，從而促進有效監管［47］。可見，監管機構可以作為聯盟鏈的參與者加入系統的運行和維護［48］。

雖然聯盟鏈受個別預選節點控制，但其始終無法脫離去中心化的技術架構。例如，由國家信息中心領導的聯盟鏈——區塊鏈服務網絡（BSN）的基礎設施層既支持專有網絡、公有云、私有云等部署形態，也支持跨網混合部署［49］。因此，在基于主權區塊鏈的政府數據開放中，聯盟鏈面對的是整個區塊鏈網絡，而非局限于單一或部分節點。其中包含兩層含義：一方面，聯盟鏈要基于區塊鏈的基礎結構發揮“內嵌式”監管作用，通過動態監管掃清因技術局限而無法覆蓋的監管盲點。另一方面，聯盟鏈中還蘊含著數據監管思維向治理思維的轉變。在將聯盟鏈與公有鏈進行對接之后，可以為公眾提供政府數據查詢和意見反饋的平臺，以提高數據的透明度和公眾的參與度。各主體不再受限于中心權威，而是能夠在可信數據的基礎上實現直接的交互和連通。在此意義上，政府只是參與者和協調者，而非領導者，其側重于發揮引導和推動作用，而非強制作用。

3. 筑牢職能部門的私有鏈隔離

根據ID識別，單個職能部門會被劃分到主權區塊鏈的隔離層——私有鏈上。私有鏈具備只對特定主體開放的、封閉的環式結構，其中數據無法向外流通。私有鏈通過如下兩個步驟打造數據的隔離裝置。一是分流敏感數據。政府數據種類繁多，因此須預先明確數據開放的范圍，建立數據分類分級制度。私有鏈可用于分流不予開放的政府數據。政府部門在對外開放數據前，可直接借助私有鏈分流涉及個人隱私、危及國家安全的敏感數據。另外，聯盟鏈是公有鏈和私有鏈之間的橋梁，公有鏈上的數據將受到聯盟鏈的檢驗。根據聯盟鏈確定的數據分類標準，非敏感數據或經過脫敏處理后符合開放條件的數據將由P2P網絡廣播至各個節點，而敏感數據則保留在私有鏈上。二是保障數據安全。首先，須通過密碼學技術、塊鏈式數據結構對被分流的敏感數據進行加密存儲。采用哈希算法將敏感數據轉化為難于識別、易于存儲的哈希值，以達到數據脫敏的效果。利用非對稱加密技術使數據只對具有訪問資格的人員開放，賦予其公私鑰雙重保護。在數據被加密后，再對其進行塊鏈式存儲，以提供穩定的數據存儲環境。其次，須通過智能合約、時間戳等技術對已存儲的敏感數據進行實時監測。私有鏈內的數據流轉依托于安全傳輸協議，以驗證系統中的數據訪問請求和操作是否符合標準。一旦出現非法行為，帶有相應用戶ID的操作記錄將會被自動上報，并觸發拒絕訪問的裝置。任何試圖篡改、損壞、刪除、竊取數據的行為都將被相關部門及時發現、處置。而時間戳技術則可以保證數據留痕，實現數據流轉全過程的可追溯和可問責。

綜上所述，政府數據開放是順應時代發展的重大舉措，其目的在于促進數據流通，轉變政府職能。現行政府數據開放所采用的“集中-分布”模式依托于現實的單中心權威，但無邊無垠的數據流已經打破了物理空間與虛擬空間的界限。區塊鏈無疑為破解政府數據開放的單中心困境提供了技術上的解決方案，為對虛擬的數據流通進行規制提供了突破口。但單獨依憑區塊鏈的政府數據開放容易陷入技術決定論的泥沼，無法克服去中心化、安全性與可擴展性的三元悖論。在此背景下，主權區塊鏈的提出切合時宜。在基于主權區塊鏈的政府數據開放中，以鏈治鏈的策略既為數據自由流通提供了廣闊的平臺，也為主權國家對多元空間的治理提供了思路。

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Sovereign blockchain： An innovative governance model of government data opening

KUANG Mei

（KoGuan School of Law， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， P. R. China）

Abstract：

The current concentration-distribution model of government data opening not only has the chronic disease of over centralization， but also is difficult to ensure the overall effect of data distribution. In the process of data concentration， the data of multiple nodes is difficult to converge to the central node. In the process of data distribution， the data of central node is difficult to transfer to multiple nodes; In the process of data utilization， multiple nodes are difficult to interact with the central node. In view of this， it is necessary to change the current model of government data opening and seek a new technical support for it. Blockchain is an ideal technology to solve the problem of government data opening. Through four kinds of mechanisms including communication， storage， security， consensus， blockchain can ensure data flow， overcome single point of failure and bureaucratic organization limitations as well as promote the government to change its functions and enable multiple subjects to participate in data opening. However， when the single blockchain technology is applied to the opening of government data， it is still in danger of circumventing supervision， solidifying errors， cracking algorithms and re-centralization. There are problems that decentralization， security and scalability cannot be realized at the same time. Facing the technical demand of government data opening and the ternary paradox of blockchain technology， this paper introduces the concept of sovereign blockchain to explore the path of government data opening that can realize the compatibility of centralized sovereign state supervision and decentralized blockchain technology. There is a connection between sovereign blockchain and government data opening. Sovereign blockchain is a governance technology which can integrate institution and technology as well as has the function of distributing and concentrating. Relying on sovereign blockchain， we can build a government data opening model with government guidance and joint governance of nodes. Specifically， sovereign blockchain is composed of public blockchain， consortium blockchain and private blockchain. This structure helps to overcome the ternary paradox of single blockchain technology. Therefore， in the process of government data opening， we can choose appropriate blockchains according to different data types and application scenarios， and then create a sovereign blockchain of chain governance by building a public blockchain platform for the public， promoting the consortium blockchain governance of collaborative institutions， and strengthening the private blockchain isolation of functional departments. In government data opening based on sovereign blockchain， the public blockchain with distributed and open characteristics is conducive to the sharing of underlying data and the access of the consortium blockchain. The consortium blockchain can not only build a data sharing platform between government departments by limiting the participating nodes to a limited range， but also establish a legal chain by embedding the public blockchain， and place the blockchain under the sovereignty framework to ensure national supervision. The data on the public blockchain will be tested by the consortium blockchain， in which sensitive data will be retained on the private blockchain， and other data will be transmitted to the public from the public blockchain. The private blockchain is used to provide a secure storage environment for the diverted sensitive data.

Key words：

government data opening; blockchain; sovereign blockchain; legal governance; chain governance（責任編輯" 胡志平）