支持奶農發展乳品加工完善產業相關政策

□谷粟琨 趙慧秋 韓燕 魏玉東 祖曉偉 馬修國 李志佳 馮琳（河北省畜牧總站）

我國奶業發展模式與國外奶農自建加工廠的一體化經營模式不同，乳企和奶農為合同買賣關系的獨立市場主體，2008 年以來隨著乳品加工高度集中化發展，大型乳業集團的產業核心地位凸顯，奶農逐漸失去生鮮乳交易中質量標準和數量價格的談判能力，隨著乳企自有牧場奶源占比的不斷上升，社會牧場愈加處于弱勢地位，此格局下難以推進乳企主動向社會牧場參股入股并二次分配產業利潤。 乳企旺季爭搶奶源、淡季限收拒收的情況不斷上演，奶農投機毀約和倒奶殺牛的現象時有發生，損傷了奶農養殖信心和生產積極性。 支持奶農發展乳品加工有助于緩解奶牛養殖戶對乳企的過度依賴、維護市場交易公平公正，還能豐富特色乳品品類、拓寬生鮮乳加工銷售渠道，促進奶牛養殖戶提高經營效益、共享產業紅利，并助力奶源產區財政增收和勞動力就業。 本文梳理相關政策規定，結合河北省奶農辦加工典型模式調研，分析存在問題并提出相關建議，以期為研究制定奶農發展乳品加工相關政策提供參考。

一、 生鮮乳產銷困難催生生產加工銷售一體化經營需求

（一）奶價低迷，養殖虧損面大

近年來奶業振興政策促進了國內奶源產能顯著增長，受疫情、經濟形勢等諸多因素影響，2022 年以來市場銷售遇冷、產品庫存積壓，全國范圍內呈現奶源過剩，尤其進入2023 年，國內生鮮乳交易價格顯著下滑，據國家奶牛體系調查數據，2023 年上半年全國奶牛養殖虧損面達60%。據河北省行業監測數據，1～7 月份省內生鮮乳結算均價一路下行， 自3.88 元/千克降至3.61 元/千克，一二季度生鮮乳結算均價分別較去年同期下降5.21%和7.30%，根據河北省奶牛技術體系專家團隊測算，一二季度省內公斤奶成本區間分別為3.78～3.95 元/千克和3.58～3.84 元/千克，上半年最嚴峻時期全省奶牛養殖虧損面達50%。

（二）生鮮乳銷售困難，噴粉存貯較生產加工銷售一體化成本高、銷售難

2023 年以來乳企限量收購和合同續簽難造成生鮮乳銷售困難，據調查，省內大型乳企多根據2022 年末收購奶量為基準進行限制收購，中小規模奶牛養殖場合同到期后乳企不予續簽等問題凸顯。 以河北辛集一養殖場為例，無處交售的奶源如送往代加工廠噴粉，除6000 元/噸加工費外還需承擔約7.5%的額外損耗， 全脂奶粉生產成本折合4 萬元/噸， 較進口大包乳粉價格高出約1.2 萬元/噸， 除自用飼喂犢牛外基本不具市場競爭優勢，且給養殖場流動資金造成巨大占用壓力。 經調研，省內奶農辦加工典型模式通過生產加工低溫鮮奶、酸奶及鮮制奶酪等產品，以新鮮營養、口感獨特受到當地消費者歡迎，產品凈利潤達30%～40%。 出產的鮮制奶酪與原料鮮奶比例為1∶10，作為高耗奶產品可冷藏保存180天，可有效解決富余奶量的貯存問題，在顯著提升生產附加值的同時增強養殖戶抗風險能力。

二、奶農發展乳制品加工政策依據

2018 年6 月，國務院辦公廳《關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》提出支持有條件的養殖場（戶）建設加工廠，提高抵御市場風險能力。2018 年12 月，九部委聯合印發《關于進一步促進奶業振興的若干意見》，進一步提出支持奶農發展乳制品加工，要求各部門分工負責，加快修訂乳制品工業產業政策，放寬對乳制品加工布局的半徑和日處理能力等限制，鼓勵奶農、合作社推行生產加工銷售一體化。 各省區相繼出臺奶業振興相關政策，河北、內蒙古、黑龍江、遼寧、山東等14 個省（區）明確提出了支持奶農發展乳制品加工。 河北提出要形成一批區域特色小型乳品加工企業，山東提出發展周邊地區預包裝乳制品供應，山西則提出放寬對加工布局半徑和日處理能力等限制，鼓勵支持奶畜規模養殖場開辦生鮮乳現制現售飲品店等。

三、奶農發展乳制品加工存在問題

（一）當前政策下奶農興辦中小型乳品加工廠及乳品加工小作坊模式發展受限

自2008 年三聚氰胺事件后，乳制品加工行業門檻提高，乳品加工廠食品生產許可證（食品類別為乳制品）審批政策收緊。 現行乳制品工業產業政策（2009 年修訂）規定，奶業主產區及大城市周邊產業區新建液態乳項目日處理生鮮乳能力為500 噸及以上，改（擴）建項目為300 噸及以上，且我國北方地區新建乳品加工項目與周圍已有乳品加工企業距離要大于100 千米。 2018年國辦意見出臺后，除個別省份提出放寬對加工布局半徑和日處理能力等限制外，多數省份僅作轉述無具體政策措施，未有效帶動奶農興辦中小型乳品加工廠模式的發展。 根據《食品安全法》第三十六條規定，由各省區及直轄市制定食品生產加工小作坊和食品攤販管理具體措施，25 個省（區、市）將乳制品作為高風險產品，明確規定禁止食品小作坊生產加工乳制品，僅內蒙古、甘肅、青海、新疆、云南、寧夏等少數民族聚居省區對小作坊生產加工乳制品未做限制性規定。

（二）奶吧相關管理政策已過執行期，奶農辦加工審批監管具體政策亟待調整

國家食藥監總局2015 年印發《關于加強現制現售生鮮乳飲品監管的通知》，要求現制現售生鮮乳飲品店要依法取得《餐飲服務許可證》（許可類別為飲品店），并要求各地出臺相應的地方性管理辦法。 多省隨后出臺了現制現售生鮮乳飲品（奶吧）許可管理辦法和指導意見。 相關政策的出臺為奶吧的許可和監管提供了依據，促使奶農+奶吧成為近年來奶農發展乳品加工的主要模式，國內奶農辦加工模式亟待豐富。 《河北省“奶吧”食品安全管理辦法》2015 年3 月施行，有效期5 年現已過期；國家食藥監總局《關于加強現制現售生鮮乳飲品監管的通知》2015 年4月實施至2023 年2 月廢止，缺乏相關政策依據制約了當前奶吧等加工模式的審批和監管工作。加之奶吧相關政策規定對現制現售生鮮乳飲品店（奶吧）進行餐飲服務許可管理，其經營品種僅限于巴氏殺菌乳和發酵乳，嚴禁經營其他生鮮乳飲品，且只限于在本門店內當天加工當天銷售。奶吧模式在加工品種、產品貨架期、生產包裝方式及銷售配送范圍等方面受限過多，無法申辦食品生產許可證，則無法拓展酒店、商超及電商等銷售渠道，不利于巴士鮮奶、低溫酸奶尤其是奶酪等乳制品的量產量銷。

四、意見建議

調整乳制品加工準入門檻，支持規模化標準化奶牛養殖場或合作社開辦乳制品加工廠。 建議工業和信息化、市場監督管理及農業農村等部門協同配合，與時俱進、因地制宜，完善優化各級乳品加工產業政策， 研究出臺可操作性具體措施，切實引領帶動規模化養殖場及奶牛養殖合作社興建具區域特色的小型乳品加工企業，生產適銷對路的巴氏殺菌乳、發酵乳、各類奶酪等乳制品，分享產業下游加工和銷售環節紅利。

盡快更新奶吧及生鮮乳加工中央廚房審批管理辦法。 建議市場監督管理等相關部門研究制定發布新的奶吧管理辦法，并進一步增設乳品加工中央廚房模式等相關內容，對自有可控奶源的奶牛養殖場或合作社興辦乳品加工的創新模式，在生產品種、產品貨架期、包裝運輸和銷售方式的限定做出相應調整，以進一步貫徹國家奶業振興指導意見精神，促進奶農發展特色乳制品生產經營，拓寬銷售渠道解決量產量銷問題。

政府層面予以支持投入，在推進第三方機構提供更多質檢支持與服務的同時，探索構建奶農辦加工一體化模式質量全程可追溯管理平臺，整合奶牛養殖管理、生鮮乳收購及運輸、生鮮乳質量檢驗、乳制品加工及運輸等各環節現代化管理軟件及智能化設施數據信息，開展質量安全可追溯監督管理，切實保障乳制品質量安全，提振市場消費信心和產品美譽度。

在新擴建、融資擔保及示范宣傳方面給予奶業振興政策支持。 2008 年以來我國奶業浴火重生發生了巨大變化，奶牛規模化現代化養殖水平顯著提升，智能化數字化技術裝備廣泛應用，生鮮乳質量監督檢查力度和安全水平優于其他農副產品品類，河北等主產省份作為全國優質奶源基地，生鮮乳質量安全指標比肩甚至優于美國及歐盟水平，已具備參照國際奶業發達國家加工模式鼓勵推動奶農辦加工的各項條件，建議暢通奶農辦加工各種模式的審批渠道，研究出臺新擴建及融資擔保政策支持，加大典型示范與宣傳推介力度，搭建網絡推廣營銷服務平臺，營造支持奶農發展乳制品加工的良好氛圍。