資歷框架下行業能力標準的構建研究與實踐
——以軌道交通行業能力為例

杜沙沙,張 偉

(重慶開放大學，重慶 400052)

0 引言

深化復合型技術技能人才培養培訓模式，提高人才培養質量，暢通技術技能人才成長通道是新時代職業教育發展和改革的重要使命。[1]復合型意味著跨界與跨層的培養，不局限于原有限定版塊；暢通意味著改變職業教育“斷頭路”情況，建立職業教育階梯發展的通道。為此2019年，國務院出臺了《國家職業教育改革實施方案》，要求推動資歷框架建設。資歷框架在整合社會資源、促進人才流動、降低教育成本等方面發揮著重要作用。[2]

產教融合、1+X制度、學徒制等多項制度的制定都從某些側面反映出行業的人才需求與學校人才輸入出現了偏差，學校教育供給側供給人才的類型、質量、數量與行業就業崗位需求不匹配。職業教育是教育與產業雙重邏輯作用的教育類型，企業參與職業教育動力不足，職業教育人才培養中體現不出行業需求，都會導致供需矛盾。顯然，要實現人才培養質量的提升，把脈產業行業企業需求，開發行業職能范疇，建立行業能力標準是重要的舉措。歐盟、英國、澳大利亞、德國和我國香港地區早已啟動了資歷框架下行業能力標準的開發及應用，有力解決了工學脫離的困境，并將相關成果應用于社會實踐和學校教學中。

1 資歷框架下行業能力標準的要義

1.1 資歷框架的內涵

Qualification有多種翻譯：資歷、資格、資質、素質等，香港教育局在最早引進qualification概念時將它翻譯為資歷，qualification framework翻譯為資歷架構，我國學者通常習慣稱它為資歷框架、學習成果框架。它是根據規定的學習水平和能力要求，構建一個連續能被認可的資歷階梯[3]，它是由政府聯合不同群體制定的，其目的是建立教育系統與勞動力市場間相互銜接的的認證制度[4]，實現各級各類教育的溝通與銜接，學習成果內容涵蓋各級別的主流教育、職業教育及其他非正式教育范疇。關于資歷框架的適用范圍，主要有三種觀點：建立適用一國的資歷框架，如國家資歷框架；地區建立適用于本地區范圍內各領域的資歷框架，如香港資歷框架；多個國家間聯合建立統一框架，如歐洲資歷框架[5]。無論選擇何種資歷框架，建立的目的都是實現各級各類學習成果依據框架等級及等級標準進行認證。據統計，截至2015年，全球已有3/4的國家或地區加入了國家資歷框架建設行列。歐盟的36個國家和南非的15個國家在資歷框架的基礎上能夠實現學分跨國認可。

1.2 行業能力標準的內涵

行業能力標準是在資歷框架指導下，根據有關行業的能力要求，即業界因某級別工作所需要的技能、知識及條件而訂立的基準，它是行業對人才能力要求的最低標準。能力標準的設置建立在行業人才需求分析基礎之上，通過劃分行業職能范疇，梳理行業工作任務和崗位，按照資歷框架的資歷標準及等級標準要求，梳理行業中各職能范疇中在相應級別應該達到的知識、技能和能力等方面要求，形成以能力單元為最小單位的能力矩陣。能力標準不僅僅是擬訂當下行業技能的標準，也是對接國際行業發展需求、實施行業人才培養的重要依據。對于行業能力標準的開發，國際上較為常見，在國內開發較少。我國香港地區在2014年后每年撥款1000萬港幣支持行業咨詢委員會制定和完善在資歷架構下的《能力標準說明》建設及修訂，目前已經開發出包括鐘表業、銀行業、珠寶業在內的41個行業能力標準。[6]我國內地有國家開放大學、廣東開放大學、重慶開放大學等進行個別行業標準開發，但行業標準開發和推廣應用并不順利。

2 資歷框架下行業能力標準構建的效用

2.1 行業需求側：推動行業人才進步的指南

行業能力標準制定是從行業的角度分析人才應該達到的能力程度，針對目前行業準入標準混亂、在職人員進修路徑雜亂的現實情況，具有引導、規范和約束的作用。

2.1.1 企業崗位的準入標準

通常企業招聘人才的部門為人事部門，但人事部門對企業中具體崗位要求不熟悉，加之整個行業崗位也沒有可依賴的崗位要求依據，行業人員對具體崗位需求能力要求模糊，所以就造成目前在招聘人才時出現能力要求模糊、泛化的跡象，人事部門對于具體崗位人才需要達到何種能力程度是不清晰的。結合大數據，行業能力標準的制定有利于解決這一現象，使招聘部門、求職者對具體能力所要求達到的程度都有所了解。求職者可以依據能力標準對相應人才級別和能力要求，有所重點地儲備相關知識，實踐相關能力。[7]

2.1.2 在職人員的進修指南

終身學習的提出已經接近一個世紀，但在職人員的自主學習、職后主動學習的情況卻不容樂觀，其中有人的惰性因素，但更多的是在職人員想要在本崗位繼續學習，苦于無門路。我國關于職業類崗位技能提升的職后教育甚少，相應的進修指南和途徑更是少見，行業能力標準是基于行業崗位設計的階梯式上升的能力要求，能夠為在職人員指明學習方向和進修的目標，幫助在職人員繼續進修學習，從而實現在職人員個人增值和事業發展藍圖，進一步提高他們在勞動市場的競爭力。[8]

2.2 學校供給側：人才培養標準制定的方向

學校及培訓機構作為人才的供給方，在供給人才時要關注行業對人才的要求，表現形式為人才與就業崗位的匹配度。行業能力標準的制定能在學校專業建設和課程設計、人才能力培養及養成方面發揮功效。

2.2.1 專業建設和課程設計的依據

目前，一些學校及培訓機構的專業建設和課程設計具有很大的隨意性，這種隨意性是由于對行業需求了解得不專業、不全面而導致的。行業能力標準是基于對行業具體職業崗位群所需核心職業能力、專項能力及能力要素進行設置[9]，學校要將行業能力標準的要求融合于專業和課程建設中，實現專業和課程精準對接行業崗位群需求，改變課程開設不合理、課時設置不科學、實踐教學不足的缺陷，進而促進學歷教育落實能力本位的人才培養要求。

2.2.2 能力培養與人才養成的標準

教育具有社會服務的功能，若培養出來的學生無法適應社會需求，行業崗位需要人才具備的能力與畢業生具備能力不匹配，這不僅造成教育資源的浪費，還耽誤了人才的成長。因此，在人才培養方案制定的時候要根據專業匹配行業職業崗位的需求，提取行業人才應具備的崗位能力，在培養學生的時候有意識地培養崗位所需的能力及品格，促進學校人才培養與企業崗位需求的有效銜接。

2.3 終身學習：促進社會經濟發展的助推劑

社會的變革和運行，需要有序指引，行業能力標準的制定作為行業基準，在促進行業人才及學校人才培養方面具有指引、規范作用外，還能促進社會經濟的增長，減少因教育與行業銜接不準確帶來的財力浪費，加速人才養成，提高人才使用效率。

人才培養過程與企業人才需求密切銜接，不僅能減少人才培養中的時間、財力成本，還能加速人才培養的適配性，培養的人才能盡快適應行業、企業崗位需求，為社會經濟發展做出貢獻。

現代社會的變革與進步，昭示著“變是唯一的不變”，過去一勞永逸，憑借學校習得知識就能滿足后半生職業崗位需求的時代已經過去，崗位的變動、崗位技能水平的提高成為常態，應對這種狀況的唯一路徑就是終身學習。行業能力標準的制定與發布在引導在職人員學習的同時，規范了培訓機構的培訓標準，增進了資源共享的機會，減少資源重復開發的浪費，降低學習資本投入，促進社會經濟增長。

另外，行業能力標準的制定分不同層級開發，兼顧行業、企業各個工作階段對人才能力的要求，職業技能鑒定考核也是針對從屬職業的技能水平考核活動，屬于標準參照型考試，其層級制定與行業能力標準有異曲同工之效，可以作為職業技能鑒定考核的依據，促進職業技能考核貼近崗位需求。

3 國內外行業能力標準開發先例及要素分析

3.1 英國的NVQ模式下行業能力標準分析

英國是在NVQ模式下推行和實施的行業能力標準。標準構建和實施的主體是行業、產業機構，制定的標準與行業、產業的發展關系緊密，并與資格證書緊密銜接。[10]目前，英國大約有一百五十多家這樣的機構承擔本行業標準的制定和修繕工作。行業協會在英國行業能力標準開發中發揮重要作用。如英國倫敦城市行業協會(C&G)于1878年聯合16個行業組成的職業技能教育組織，目前已經發展到包括農業、建筑業、零售業、交通運輸工程等工商業所有領域，其制定的標準和資格證書除了得到本國政府認可后，還能面向全球85個國家和地區頒發證書，頗具國際影響力。[11]

英國的能力標準分為三個維度：通用能力、特定能力和核心能力。通用能力是類似崗位群表現出的具有共同性的能力；特定能力是某個特定行業或崗位群所需能力，有別于其他崗位的必備能力；核心能力是從事本崗位群必須具備的能力。在核心能力中英國又規定了6種核心能力單元(與人合作能力、交際能力、信息技術能力、數字運用能力、自我學習能力、解決問題的能力)，11項能力要素(讀寫、數理、圖表、政治和經濟讀寫、技術、學習、模仿、動手、道德等)。[12]

3.2 澳大利亞“培訓包”模式下的行業能力標準分析[13]

澳大利亞的行業能力標準主要基于對“培訓包”的開發，“培訓包”是由行業團體負責開發，教育部門及院校、培訓機構只起到咨詢的作用。澳大利亞的行業能力標準是由能力標準委員會制定，委員會的成員主要是行業代表、雇主、職員及相關政府部門。行業能力標準中通用標準維度是知識、技能和應用，在每個能力單元中關鍵能力又被分為5個方面：收集、處理信息的能力，交流觀點、傳遞信息的能力，計劃和組織活動的能力，掌握數學概念、運行數學技能的能力，解決問題的能力。

3.3 德國“雙元制”模式下的行業能力標準分析

德國職業教育的顯著特色是“雙元制”教育模式。雙元制的特點讓學生具有雙重身份：院校學生及企業學徒。盡管德國企業和學校也隸屬不同主管部門，但對于行業能力標準具有高度一致性。標準是由德國行業協會統一制定，行業協會全程參與制定過程，堅持“能力本位”的價值取向。對于能力的層級，遵循新手到專家的人才成長軌跡，分為新手、高級工、能手、準專家及專家。院校作為行業能力標準的執行方，在專業開設和課程安排上遵循行業能力標準要求，使學生學習的內容與行業對從業者要求的能力和層次相匹配。

3.4 中國香港“資歷架構”模式下的《能力標準說明》分析

《能力標準說明》即行業能力標準，可謂行業各級能力的“白皮書”，是對同一維度各級別工作所需的專業知識與技能、過程能力與方法、溝通合作、信息素養等能力設定的標準。根據學習內容的深度和復雜程度分為7個級別。標準的開發主體是各行業雇主、雇員及相關職業團隊代表組成的行業培訓咨詢委員會，政府相關部門主要負責統籌和資金支持，并根據《能力標準說明》設計匹配的、實用的培訓課程，這些課程是資歷架構認可的具有職業階梯的課程。[14]

4 相關啟示及實踐探索

通過對國內外行業能力標準開發先例進行分析，得到兩點啟示：一是各個國家或地區都是通過頒布相關法律法規來保障資歷框架及行業能力標準的開發及運行，法律支持能夠有效保障行業能力標準建設的權威性；二是行業企業是建設主體，要充分發揮行業企業的主導作用。

我國國土面積遼闊，區域發展尚不平衡，各地行業發展差異明顯，由國家職業技能相關部門采取一刀切的方式進行全行業、全方位開發行業能力標準不現實。建議采取各地職業技能部門聯合行業龍頭企業、相關院校共同開發地區優勢行業能力標準，這種分地區切片式開發的形式既能減少國家人力、物力、財力的消耗，也能提高行業能力標準的適用性、認可度。下面是借鑒國外及我國香港地區的行業能力標準開發經驗，具體介紹重慶軌道交通行業能力標準開發過程。

資歷框架選取的是教育部資歷框架試點單位重慶開放大學重慶工商職業學院2016年發布的《職教與遠教一體化學習成果框架》。選取軌道交通行業開發的主要原因在于重慶特殊的地理情況。重慶以山地著稱，山地面積占總面積的76%，傳統的公路鋪設費用高且浪費時間，發展軌道交通已成為重慶市交通發展的必然選擇，可以極大緩和城市化發展與城市基礎設施之間的矛盾。且軌道的發展在重慶頗具特色，穿山越嶺、跨越兩江、穿梭街巷樓宇，技術強、質量硬。以下對重慶市軌道交通行業及相關院校聯合開發的《軌道交通行業人才能力標準說明》進行分析說明。

4.1 開發主體：人員的配備

行業能力標準的制定需要行業、企業專家及學科專家、能力標準制定工作人員組成。通過對國內外已有行業能力標準構建的分析，能夠看出行業協會在開發能力標準過程中占據主導地位。行業協會成員、行業專家對本行業背景、國內外行業發展現狀、行業發展趨勢及具體崗位群所需能力是比較熟悉的。由專業人員制定本行業能力標準是最合適的，這有別于現階段我國職業能力標準的開發機構——國家職業核心能力推廣中心。伴隨科學技術的變革，行業結構的發展變化，由國家單一推廣部門進行行業能力標準開發越發困難，開發的內容和要求也有可能越來越不符合行業的崗位群需求，這或許也是國家多次廢除無用職業資格證書的一個原因。

其他國家在行業能力標準的開發中，基本沒有邀請學科專家參與，學科專家僅在后期依據標準建設課程和應用中起到主力作用，但在我國僅僅依靠行業協會的力量開發標準是行不通的。因為“在中國，很少有人把行業協會當回事，就連行業協會自己也不敢高看自己”，[15]在這種境遇下，行業協會組織力量和資源配備非常薄弱，而學科專家在我國具有較高影響力，故針對我國行業協會實際情況，邀請學科專家參與標準開發。

《重慶市軌道交通工程技術行業能力標準說明》作為試點項目，2018年在重慶工商職業學院啟動，聯合重慶單軌行業協會人員進行開發。試點項目的牽頭人是重慶工商職業學院城市建設工程學院院長，具有多年的行業從業經歷，是學校高薪聘請的行業技能人才。由他牽頭組織團隊，團隊中有軌道交通專業的專任教師、軌道行業的企業專家、其他高校專家、標準制定工作人員。為保證標準的質量，設置的行業人員不少于開發團隊總人數的1/3。

4.2 開發維度：研制行業職能結構圖

在行業調研的前提下，梳理出國內外本行業發展的情況、本行業的發展趨勢及發展前景，結合行業對人才能力需求狀況，研制行業結構圖；行業能力矩陣表的制定對后期職能范疇、職能矩陣、矩陣能力單元的開發至關重要。

行業結構圖是依據經濟活動性質的不同進行劃分的，它的設計能夠總覽知悉本行業的整體架構，劃分時注意兩個方面：一是行業方向間要互相獨立、基本不交叉，二是行業方向的合集是本行業，不要漏掉重要的行業方向。行業能力矩陣表的劃分基本確定了本行業的所有行業方向。要開發本行業所有行業方向是較為困難的，需要較大的人力、物力、財力、政策的支持。劃分行業結構表的目的是明確本行業所包括的內容，采取切片的方式選取某一行業方向進行開發，然后根據需要開發其他行業方向，直至本行業所有行業方向的能力單元全部開發完畢。

職能范疇是該行業方向所有工作任務的集合，它并不是按照教育領域劃分職能范疇，而是按照實際工作任務，在任務導向的驅動下劃分。通常情況，職能范疇的組合是一個完整的工作流程。如《重慶市軌道交通工程技術行業能力標準說明》，軌道交通行業包括工程技術、運營管理、供配電技術、通信信號技術、機電技術、車輛技術等行業方向。主要開發的是工程技術(土建)行業方向的能力單元。軌道交通工程技術行業分為6個職能范疇，從開始的識圖、測量、試驗與檢測、施工、項目管理到最后的運行維護，基本形成一個完整的工作流程，如圖1所示。

4.3 開發難點：行業能力矩陣表

行業能力矩陣表標識著本行業所有工作任務的集合，它是按照職能范疇的不同，開發不同范疇下的工作任務對人才所要求的能力。[16-17]層級的不同，對能力的要求程度是不一樣的。需要注意能力單元模塊劃分的科學性、能力單元的層級性及能力單元內容的完整性三個方面。能力單元模塊劃分的科學性表示每一能力單元代表一組最少且不可分割的能力要求，從業人員據此完成一件完整而獨立的工作。能力單元的層級性是按照個別工作技能的復雜程度和難度劃分相應級別，各級別是獨立不相連的，即每個成果框架級別之間不會設立能力單元，如果某一能力單元中不能完全符合一個或更多能力成效要求，則該能力單元將被下調至較低級別。此外，還要考慮能力單元與資格證書、職業技能證書的匹配性。能力單元的完整性表示在本職能范疇、本級別能力單元是否能夠全面、完整表述本能力單元核心內容，這就需要行業、企業專家和學科專家共同梳理出本能力單元所包含的知識、技能和能力等標準要素。

圖1 軌道行業(土建方向)職能結構圖

《重慶市軌道交通工程技術行業能力標準說明》以《重慶職教和遠教資歷與學習成果框架》為依據，將軌道交通工程技術行業對人才能力的要求劃分為初中、中職、高職、本科四個層級，在框架中對每一層級應達到的知識、技能和能力都有說明。開發人員按照要求將行業職能范疇包含的職能與對應的能力開發完畢，形成層級分明可持續進修的能力矩陣表。其中工程識圖分成37個矩陣能力單元；工程測量分成40個矩陣能力單元；工程試驗與檢測分成39個矩陣能力單元；工程施工分成62個矩陣能力單元；工程項目管理分成45個矩陣能力單元；運營維護分成17個矩陣能力單元，總計240個矩陣能力單元，如表1所示。

表1 軌道交通行業能力矩陣表

4.4 開發重點：能力單元的編制

能力單元是規定從業者要達到的最低能力水平，是不可再分的完整工作任務，能力單元表格主要包括九方面內容：名稱、編號、級別、學分、能力、應用范圍、學習結果、評價標準、備注。需要強調的是本著成效為本的原則，每一學習結果至少對應一條評價標準，使學習結果都有相應評價依據。

按照其他國家的經驗，能力單元的撰寫應由行業、企業專家執筆，能力單元中更體現的是行業對各級別能力人才的要求。對于這方面，行業、企業專家是最有發言權的，但在實際執行過程中發現由于行業企業的逐利傾向，從利益相關者的角度出發，他們并不太愿意執筆撰寫，加上部分行業企業專家的撰寫能力有待提升，所以決定在與企業專家商量的基礎上，行業專家與學科專家協力開發標準，由學科專家執筆撰寫。在撰寫的過程中，要梳理清楚本能力單元包含的工作任務或能力要求，注重從行業角度突出技能和能力的展示。

4.5 開發課程：構建行業能力標準下的課程體系

行業能力標準的落腳點是用于培養人才，因此建立行業能力標準下的課程體系是幫助學習者獲得工作能力的最有效方式。首先，實現了模塊化的教學，行業能力標準每一能力單元都是一個具體工作任務，學生學完一個模塊后就可以掌握該模塊要求的知識、技能、能力等。其次，加深了行業企業與學校的協作，行業能力標準蘊含行業內新技術、新規范、新要求，促使課程內容緊貼行業崗位需求，校企雙方師資共同育人，培養復合型高技術技能人才。

5 結語

行業能力標準可以用于各級各類學習成果互認的中間橋梁(尤其是非學歷教育與學歷教育溝通領域)、先前學習認定的考核依據、培訓課程開發的構建藍本，這些已經在國際上進行了有效實踐，并取得了良好反饋。但在我國的具體實踐還存在一些問題，需要探索解決：

一是行業參與力量薄弱，行業參與程度決定行業能力標準的適用性。行業或行業協會的力量起著至關重要的作用，他們要代表行業在能力標準制定過程中對人才提出要求，因此要營造行業企業參與職業教育的社會環境，推動職業院校和行業企業形成命運共同體，發展行業或行業協會的力量，盡力發揮行業協會在能力標準開發中的主導作用。

二是行業能力標準開發過程中要注意擺脫學科專家單方面學科思維、課程思維的影響，在“軌道資歷”開發時很多學科專家習慣性地從學科思維的角度思考行業的能力需求，這是需要避免的。

三是行業能力標準的開發有賴于統一的資歷框架，這需要國家盡力出臺國家資歷框架，當然針對我國國情，國家資歷框架可以編排為松散型資歷框架。

四是行業能力標準的有效運行，需要國家法律法規的支持，需要國家出臺政策法規確定其合法性地位。

五是行業能力標準的制定并非一成不變，是隨著行業對人才需求的變化而不斷迭代更新的，要建立標準修訂機制，確保標準的有效性、科學性及全面性。