國有企業紀委、監事會與內部審計的協同問題研究

□ 劉彥華 吳春雷

我國國有企業中存在三類內部監督機制：紀委、監事會、內部審計。其中，紀委作為國有企業黨組織的紀律檢查機關參與公司治理，監事會是現代公司治理體系中的專職監督機構，內部審計是公司治理下在內部設置的監督部門。當前，在我國國有企業的經營管理中，三類監督機制在實際工作中圍繞“監督”目標分別履行著重要的職能，發揮著重要作用。雖然三類內部監督機制在溝通交流、聯合行動等方面出現了合作趨勢，但在協同性方面普遍缺少一個包括三類監督機制在內的理論研究和探索。筆者結合國有企業理論和實踐，研究三種監督機制的協同問題，分析紀委、監事會、內部審計的職能定位及其各自在履職中存在的不足，進一步在“共生型組織”框架下探索三者之間的協同關系，并提出協同路徑構想，為推動紀委、監事會、內部審計高效聯結，更好地發揮協同效應，實現國有企業高質量發展提供參考。

一、紀委、監事會、內部審計的職能定位

中國共產黨作為執政黨，在國有企業中參與公司治理的權利由《中國共產黨章程》和《公司法》作出制度安排。在黨風廉政建設工作中，黨委負主體責任，而紀委負監督責任，是黨內監督的專責機關，被賦予具有權威性的監督權力。紀委在整治國有企業貪污腐敗等方面發揮著越來越重要的作用。

目前，在《公司法》和相關法規的制度支撐下，我國國有企業大多確立了股東大會、董事會、監事會和管理層的“三會一層”公司治理體系。監事會是這一體系中法定必設和常設的監督機構，由股東以及公司職工選舉產生。《公司法》對監事會職能定位做出規定，可概況括為檢查公司財務，監督和糾正董事、高管人員執行公司職務的行為，在其違法違規時提出罷免建議甚至依法提起訴訟，提議召開臨時股東會會議，向股東會會議提出提案等。內部審計的職能定位是，按照國家相關法規和企業相關制度，監督和考察本企業的各項經濟活動，并配合管理部門做好經營管理。在國有企業中，內部審計履行經濟監督、經濟評價、間接管理職能，監督、評價國有企業的財務收支等各項經濟活動，以及風險管理和內部控制等各項管理活動，并提出中肯建議，推動完成國有企業的短期、中期和長期經營目標。

二、紀委、監事會、內部審計在履職中存在的不足

紀委、監事會、內部審計三種監督機制雖然有各自的職能定位，但在現實履職過程中存在以下不足之處。

1.部分國有企業紀委監督功能定位需要進一步明確細化，同時也存在紀委人員不足、經營管理知識專業性不強等問題

（1）一些黨員干部未能從加強黨對國有企業監督工作的領導、完善中央企業治理體系的高度認識“大監督”的重要意義，甚至部分國有企業的紀委偏離其監督機制定位，在公司治理體系中的功能定位還不夠明確、不夠具體、不夠細化，尚未充分將黨的領導優勢轉化為監督優勢和治理效能，不能充分彰顯全面從嚴治黨、加強國有資產監管的效果。

（2）國有企業紀委的監督任務較為繁重，需要投入更多人員、更多懂得經營管理的人才，但是，各專業監督人才之間，以及管理人才和監督人才之間的交流尚未形成成熟機制，監督隊伍知識結構、能力素質與數字化、智能化治腐的趨勢和需求仍然存在一定差距，不會監督的問題依然突出，導致推動監督工作不容易向縱深拓展。

2.國有企業監事會目前普遍存在權威性不足、專業素養匱乏、實際監督力度薄弱等問題

從國資委、審計機關等外部監督機構披露的情況看，國有企業監事會尚未達到制度設計中期待的內部監督效果。

（1）《公司法》對監事會的職權范圍內容雖然做出了設定，但在涉及到職權的權威性時仍然不明確。在針對董事會、管理層人員等發生的違法違規行為行使職權時，往往僅僅擁有“建議”權和“要求”權，缺乏剛性處理手段，使其權威性大打折扣，導致監督權力弱化，監督效果與其職能定位尚有差距。

（2）為充分履行監督職能、發揮監督作用，監事會成員必須具備一定的專業素養，這是監事會監督的必要條件。但是，目前大多數國有企業監事的專業能力不強，監事職業背景與其工作不匹配，缺少對公司經營情況的判斷能力、對公司財務的分析能力等，使得監事會監督效力面臨質疑。

3.國有企業內部審計存在權威性不夠、獨立性不強等問題

審計的核心是具有權威性、獨立性，如此，才能對企業的經濟活動公平公正地監督評價，確保審計質量。但是，大多數國有企業的內部審計工作隸屬于高級管理層領導，內部審計人員多數情況下必須接受高級管理層的領導與指令，甚至還可能被其他部門干預和牽制，承受的壓力較大，容易片面地將內部審計看作財務檢查，使得內部審計的范圍受限，內部審計無法對公司的經營活動、經濟責任和各部門職能實現的有效性進行合理的監督、控制和評價，無法發揮出監督檢查評價增值等作用，導致內部審計的權威性不夠、獨立性不強，不能保證審計報告和審計結果的準確性、真實性和客觀性，難以有效地約束高管層權力、發揮應有的作用。

三、紀委、監事會、內部審計的協同關系

1.三種監督機制實現協同的前提條件

按照“協同共生”理論，紀委、監事會、內部審計在國有企業內部具備了協同的基礎和前提，即監督目標一致、監督對象一致。

（1）三者在監督目標上基本一致。紀委注重監督執紀問責、協助黨委做好保駕護航工作，監事會注重維護股東權益、經濟利益，內部審計則注重維護企業利益、防范具體風險。這三種監督機制在目標上存在著本質的共性。在國有企業中，紀委維護的既是黨的紀律，也是國家和人民的利益；監事會、內部審計維護的是國有企業的利益，也是國家的利益。綜合分析來看，紀委、監事會、內部審計開展監督工作的目的都是為了確保國有企業管理人員切實履職，防止利益輸送和國有資產流失，促進國有資產保值增值。因此，在監督目標上，三種監督機制高度統一到了維護“國家和人民的利益”這一共同目標。

（2）三者在監督對象上基本一致。在國有企業中，對某一部分國有資產擁有“實際控制權”的人員通常包括國有企業的董事長、董事、高層管理人員、企業中層干部等，尤其在監督機制不健全的國有企業里，內部人控制問題更加嚴重，他們的決策會影響國有企業內部管理行為和經營活動，從而影響國有資產保值增值效果。因此，國有企業的董事、高層管理人員、企業內部重要項目負責人都成為紀委、監事會、內部審計（如離任審計）一致關注的對象。三種監督機制在國有企業的實際監督工作中，諸如采集信息、執行程序、財務資料依據、監督違規違紀，以及國有企業重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用等“三重一大”問題等勢必存在共性和重疊，共同監督對象基本一致。

2.三種監督機制在“共生型組織”中實現協同

基于協同共生理論，“共生型組織”必須具備四個特征：互為主體性、整體共贏性、柔韌靈活性、效率協同性。按照三種監督機制實現協同的前提條件，紀委、監事會、內部審計在“共生型組織”中的協同關系滿足上述四個特征。

（1）互為主體性。在國有企業內部，紀委、監事會、內部審計各自為主體、彼此間獨立，都是具備各自明確職能定位的工作單元，互相之間不存在主體、客體關系。三者之間雖然存在著層級的差異，但不能否認各自的主體地位，因此三者把彼此都應該看做是主體。

（2）整體共贏性。紀委、監事會、內部審計都有各自的履職范圍和工作目標，做好本職工作、圓滿實現各自工作目標是一致訴求。紀委、監事會、內部審計基于監督目標一致性、監督對象一致性，只有在“共生型組織”框架下才能使各自的訴求都能得到尊重、得到保護、得到滿足，達到三方共贏狀態，實現共生協同。

（3）柔韌靈活性。紀委、監事會、內部審計在組織內部要有柔韌的靈活性去互相適應，應該更加靈活地組合、配合，打破邊界，讓組織“似水一樣”，讓組織成員感受到更多的自主與發展空間為實現監督目標盡職盡責。三種監督機制之間應該呈現更大的連接與互動，讓組合與協同加高效、更加快捷地響應環境變化。

（4）效率協同性。這是前三個特征的升華效果。效率協同性體現在基于組織內部取長補短、優勢互補上。國有企業紀委在履職中存在的監督錯位缺位、紀委人員不足、經營管理知識專業性不強等問題，可以通過內部審計的人力資源及其經營管理知識的專業性來補充，而內部審計的權威性不夠、獨立性不強等問題可以依靠紀委的權威性獨立性來得到補充。同理，監事會權威性不足、專業素養匱乏、實際監督力度薄弱等問題可以依靠紀委的權威性、內部審計的專業性來補足，增強其監督力。

總之，紀委、監事會、內部審計能夠通過共生性協同，從多維度集中強化國有企業內部監督機制。三者之間實現共生性協同，有助于紀委專注于監督、執紀、問責的職責，擴充紀委在國有企業內的監督力量，了解更多運營情況，為判斷決策搜集更多證據支撐；有助于監事會在紀委的參與下使其更具權威性，強化其監督者身份，并在審計部門的參與下更加具備專業性；有助于內部審計在廣泛接觸具體交易事項和各層級人員的基礎上，更加響亮地“發聲”，增強其權威性和獨立性。通過協同共生，資源互通、價值共創、成績共享，發揮各自積極性和專長，才能使各方效率最大化、組織效率最大化。同時，從多角度協同聯合防控風險，能夠在最大程度上將貪污腐敗、以權謀私、利益輸送等問題遏制在萌芽狀態，實現紀委、監事會、內部審計中任何一個單個組織無法達到的高水平發展，保障共同監督目標的充分實現。

四、紀委、監事會、內部審計之間的協同路徑構想

紀委、監事會、內部審計三者之間，應互為主體性、整體共贏性、柔韌靈活性、效率協同性，使三種監督機制在監督目標、監督對象基本一致的基礎上形成協同機制。監事會側重于日常監督，作為公司治理體系一環發揮作用；審計重點在“事”，從財務角度出發，整體分析經營狀況和管理問題；紀委重點在“人”，關注黨員干部的履職行為是否違紀違規。關于如何促進國有企業紀委、監事會、內部審計之間的協同，筆者主要提出以下路徑。

1.突出紀委監督的主導地位

以紀委監督帶動監事會、內部審計等監督機制走向深入。推進政治監督具體化、常態化，發揮日常監督抓早抓小、防微杜漸功能，督促公司各級黨組織、黨員領導干部履職盡責，充分發揮黨組（黨委）領導作用、黨支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。圍繞《中國共產黨黨內監督條例》規定的主要內容，建立重點任務清單，明確監督領域、監督要點、牽頭部門和主要監督方式，壓實監督責任，以黨內監督方向引導各類監督工作聚焦。

2.通過人員兼任構建柔韌組織

（1）采取國有企業紀委單向融入監事會的方式，提高監事會中紀委成員的占比。紀委成員在監事會兼任監事，形成雙重身份優勢：一方面，能夠及時將了解和掌握到的重要經營管理信息向紀委組織匯報；另一方面，可以利用長期以來積累的豐富的監督經驗，圍繞監督目標和職能向監事會建言獻策，全面增強紀委、監事會在公司治理體系中的話語權和權威性。

（2）采取國有企業內部審計部門負責人融入監事會的方式，提高監事會中審計人員的占比。從實踐角度看，內部審計部門負責人在監事會兼任監事，有利于最大限度整合資源和基本信息，使監督力度最大化：一方面，內部審計部門通過列席監事會會議，把審計實務工作中獲取的重要信息提供給監事會，向監事會反映各種問題和線索，以及相關建議和思路等，使監事們在掌握信息后更有底氣“發聲”，更好地發揮監督作用；另一方面，監事會能夠更加積極地支持內部審計部門，圍繞國有企業高層關注的重大事項，按照風險導向指導內部審計工作。

綜上，通過人員兼任，構建“柔韌組織”，同時加強監督力量統籌管理，能夠克服紀委、監事會、內部審計各自的不足，放大各自優勢，揚長避短，使三種機制的監督合力配置達到最優，實現監督實施效果最大化。

3.通過互通交流打破信息“孤島”

在“共生型組織”框架下，降低信息不對稱、加強信息共享交流是其重要內涵，紀委、監事會、內部審計都需要一個寬廣通暢、持續穩定的信息協同通道。

（1）在紀委成員、內部審計人員兼任監事會職務的過程中，應該同步強化三方人員的充分溝通，通過各種靈活方式相互交流，紀委、監事會成員向內部審計人員學習和掌握國有企業在財務、審計、日常經營和管理等實際情況和專業知識技能，內部審計人員向紀委、監事會成員學習豐富的監督經驗、戰略導向思維等，提倡專業技能、監督方法、戰略視野的相互學習和充分交融。

（2）把紀委、監事會、內部審計之間的信息互通作為關鍵環節，發揮各自在監督信息獲取上的獨有優勢，利用先進的數字化、信息化手段搭建溝通平臺，經過各類信息、證據的反復核對和確認，在人員響應、資料收集、監察開展方面大幅降低監督成本，提升國有企業監督效果和效率。

4.建立健全“四個協同”工作機制

紀委、監事會、內部審計之間應該構建制度化的協同機制，推動監督工作實現高質量發展。

（1）建立突出、共性問題協同發現機制。以監督資源的高效配置來提升監督發現問題的能力。建立完善紀委、監事會、內部審計之間的監督問題互通機制，推動各類監督主體對發現的問題及時、安全、準確共享。拓展信息技術的應用領域和范圍，構建監督信息平臺，建立各類監督信息比對、交叉印證等綜合研判機制，提升監督平臺發現苗頭性、傾向性、潛在性復雜問題的能力。

（2）建立整改協同落實機制。明確整改責任劃分，加強事中事后管理。完善問題整改協同會商機制，建立科學有效的問題整改規則、流程和標準，健全問題整改責任制，提升整改效率，推進整改工作規范運行，同時全面加強問題整改協同督辦工作。

（3）建立風險防控和隱患治理長效協同機制。進一步轉變監督理念，著眼“未病”加強協同監督，整合各類監督資源從多維度開展系統化風險排查，實施關鍵崗位、關鍵環節和重大事項、重點項目風險隱患協同滾動排查計劃，并發揮協同合力將監督工作“關口”前移。

（4）建立責任追究協同工作機制。發揮紀委的專責監督作用，加快建立執紀執法貫通、有效銜接司法工作機制，以從嚴執紀執法為各類監督提供嚴明紀律保障。