我國鄉村治理模式的歷史演進及發展路徑

劉涵玥

(西華師范大學政治與行政學院，四川南充 637009)

鄉村治理作為我國國家治理體系中的一個重要組成部分，其目的是通過對鄉村社會的治理與對鄉村公共事務的處理達到維持鄉村公共秩序，實現鄉村公共利益的最大化。新中國成立以前，我國鄉村社會的治理模式以政府統治下的“縣政紳治”模式為主，對鄉村的管理服從封建王朝統治下的官治。新中國成立后我國的鄉村治理經歷了從人民公社時期政府主導下的“政社合一”模式到改革開放后的“鄉政村治”模式。進入21世紀以來，以農民負擔重增收難、農業農村發展滯后為核心的“三農”問題凸顯，為此國家實施了農業稅費改革在內的一系列惠農政策和措施來消解農村經濟社會顯現的風險。然而，這樣的改變卻使基層政府懸浮于農民群眾，造成新的治理困境。因此，理清鄉村治理的主體，構建多元主體協商參與的鄉村共治模式成為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

1 鄉村治理模式的歷史變遷

1.1 封建王朝時期的“縣政紳治”模式中國擁有兩千多年的封建王朝歷史，歷代王朝實行的一直是封建君主專制制度。在這樣一種制度下，從中央到地方形成了一個以皇帝為核心的等級森嚴的封建官僚體制，依靠這個封建官僚體制維持了封建社會從中央到地方的政權穩定。然而農村地區因為疆域廣闊，社會情形復雜使得國家對鄉村社會直接進行管理比較困難，封建帝王的觸角很難觸碰到基層的鄉村社會，造成“皇權不下縣”的局面。縣以下的鄉村社會的管理實際上依靠的是一些非官方組織或者宗族勢力來取代國家政權對鄉村社會的影響，而這些鄉村組織基本上是當地有聲望或者家產的士紳、宗族勢力組織，他們雖然不是由官僚機構任命的政府官員，但卻擁有來自人民群眾和鄉村社會的內生性權威，權威的合法性來源于人民的信任。這樣，封建王朝社會的鄉村治理就形成了秦暉[1]所說的“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉紳”的局面，即“縣政紳治”模式。在這種“縣政紳治”模式下，士紳、宗族等精英型群體在國家與社會中擔任中介角色，國家權力正是依靠這種中介角色實現了對鄉村社會的自上而下的垂直滲透式的治理。

1.2 新中國成立初期的“政社合一”模式新中國成立后，我國社會逐漸從傳統型向現代型轉變，鄉村治理模式也隨之改變。新中國成立之初，隨著合作化和集體化運動逐步完成，我國農村“三級所有，隊為基礎”的人民公社的權力體系形成，通過3級層層控制的人民公社體制完成對鄉村社會的治理。實際上這種集農村政治、經濟、社會管理為一體的人民公社體制已經實現了“政社合一”，使“國家通過各種手段占領了大部分社會領域，社會不再擁有能夠自由、真正地為其講話的機構和組織，可以說民間社會已不復存在了”[2]。此時的鄉村治理通過國家主導下的高度集中的“政社合一”模式達到對鄉村社會的全面控制和介入，基層被重組，農民被組織起來，完成了對鄉村社會的資源整合和鄉村建設，穩定了農村經濟，為國家工業化建設輸送了大量的農村資源。但“政社合一”模式也造成了政府權力過于集中，農民的積極性被抑制，阻礙農村生產發展、干群矛盾激化、農村社會正常分化受阻礙等弊端。因此，為促進農村地區經濟政治文化進一步發展，急需探索一種更符合農村地區實際情況的鄉村治理模式。

1.3 改革開放后的“鄉政村治”模式隨著改革開放的深入，國家對農業反哺工業的需求逐漸減弱，此時，人民公社體制的弊端不斷暴露，農村地區隨即放棄人民公社體制，并且實行家庭聯產承包責任制的土地改革，最終使農村地區從國家的全面束縛中解放出來，重新回歸家庭生產單位。在家庭聯產承包責任制的興起以及人民公社體制廢除的浪潮中，村民委員會在農民的不斷探索中逐步建立。我國人民公社時期的“政社合一”鄉村治理模式逐漸被“鄉政村治”治理模式取代。“鄉政村治”治理格局再一次改變國家與鄉村社會的關系，國家權力與社會權力之間由一種控制關系轉變為一種指導關系，“鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式，這種治理模式并不是由國家主導，鄉與村是一種指導與被指導的關系”[3]。國家把主動權逐步下放到農村地區，對農村地區的管理也逐漸轉變為對農村地區的治理，鄉村治理的路徑變為村民通過選舉村民委員會代理人并將鄉村治理權力委托代理給村委會成員，村委會通過建立村規民約等方式對村民進行約束。而政府此時在鄉村管理上不直接對鄉村事務或者農民進行管理，而是通過村委會這個中介組織來完成上級政府下派的各種任務和指標，由此政府權力通過村委會實現了對社會權力的指導。

2 “鄉政村治”治理模式的發展困境

盡管“鄉政村治”模式改變了人民公社時期政府權力過度集中，向農村過度滲透，人民生產、參政積極性受壓制的問題，更加符合農村地區的發展現狀。但是在新時代鄉村治理現代化背景下，原來的“鄉政村治”模式，已經不能很好地適應農村發展的需要，面臨著治理困境。

2.1 “鄉政”自身面臨治理困境“鄉政”自身的治理困境主要表現在鄉鎮政府事權與財政權的不匹配。我國現階段實行的是“省—市—縣—鄉鎮”的4級行政體制和“省直管縣、縣管鄉鎮、鄉鎮代管村賬”的3級財政體制[4]。這樣的行政體制和財政體制導致的后果是使市和縣在財政體制的安排上處于同一級別，而在行政體制安排上，縣一級卻隸屬于市一級，要接受市一級的領導，導致各級政府財權和事權的不匹配。在鄉鎮上的表現則為鄉鎮作為最基層的國家政權，需要對農村大量的公共事務進行管理，進行資源配置，承擔著農村管理的大量事權，然而在農業稅取消之后，鄉鎮政府財權進一步減弱，財政收入下降，這樣難免會造成鄉鎮政府的一些行為偏差，把核心工作放在了增加財政收入上，而忽視了自身治理功能的發揮，可能造成政府失范行為，使自身面臨治理困境。比如基層政府的財政收入主要依靠各種稅收、攤派和收費來維持，而農民依靠務農獲得的收益有限，加之一定的稅費負擔，導致農民對基層鄉鎮政府的不滿情緒滋生，甚至可能導致鄉村干群關系不信任，產生鄉村干群矛盾，導致基層政權合法性危機。

2.2 鄉政與村治發展不協調，村委會自治能力弱化“鄉政村治”模式設計的初衷是要減少國家行政權力在農村地區的滲透。但在實際的實施過程中，“鄉政”與“村治”往往存在發展不協調的情況，造成了村委會在鄉村地區自治過程中的行政化行為。我國政府對基層的指令任務是通過政府一級一級下派到鄉鎮政府的，鄉鎮政府的任務完成情況可能會直接影響到鄉政官員的去留，因此在這種行政壓力體制之下，鄉鎮政府會將這種壓力轉移到鄉村地區，采取行政命令的方式干預鄉村社會的治理，以緩解自身面臨的來自上級的行政壓力，因此，村委會既要承接國家行政權力在鄉村社會的延伸，又要行使村民自治權[5]。但是由于村民委員會只是基層群眾自治組織，并不是國家行政體制內的一級組織，因此在執行上級下派的任務時缺少行政權威，缺少來自村民的信任和支持，不僅在執行上級下派的行政任務時工作開展得并不順利，而且自身的村民自治功能也不能得到真正發揮。實際上，“只要村委會承擔著來自上級政府的行政管理任務，那么它們的關系就非常可能具有領導與被領導的特征，而很難保持指導與被指導關系的性質”[6]，鄉政與村治發展不協調導致鄉政壓倒村治，勢必會削弱村委會的自治能力。

2.3 鄉村社會組織發展緩慢鄉村社會組織發展緩慢的主要原因在于：其一，管理體制不健全，內部管理松散，導致組織運行不暢，影響其治理功能和服務功能的發揮。其二，過于依賴地方政府，缺乏自主性，一旦政府部門領導變化或思路調整，組織工作就會表現出較大的波動性，同時過于追求影響力也會導致組織的功能難以得到真正發揮。其三，精英階層的流失。我國社會經濟發展迅速，一些傳統的精英階層在經濟上取得一定的財富收入之后會選擇向城市轉移，使得農村地區剩下一些經濟相對匱乏、文化水平低下的農民，隨著城鎮化的發展，城鎮化吸收了農村地區的剩余勞動力，因此青壯年也被納入城市，這樣不僅使得農村精英群體流失，農村建設困難，而且農村青壯年的缺乏也導致農村地區缺乏政治參與主體，鄉村社會組織發展困難[7]。

3 新時代鄉村治理模式的發展路徑

在鄉村治理中，鄉鎮政府應該處于什么樣的位置，是否應該退出鄉村治理的領域，村民自治組織、鄉村精英以及村民代表在鄉村治理中應該怎樣發揮作用，理清鄉村治理的主體，構建一種在政府主導下的多主體協商參與的合作共治模式是新時代我國鄉村治理發展路徑的必然選擇。

3.1 充分發揮政府治理主體的主導作用作為鄉村治理的主導者、引領者和推動者，政府要堅決貫徹落實黨對鄉村治理工作的路線方針政策，盡可能地把資源、服務和管理下放到基層，通過制定公共政策，對農村整體性的公共服務進行安排[8]。超越傳統鄉村治理理念，轉變職能，從統治走向治理，從管理走向服務，創建適合鄉村社會發展的服務型政府。政府治理理念與職能的轉變并不意味著政府退出鄉村治理的領域，國家權威在鄉村社會中依舊占主導地位，由掌舵走向劃槳，在宏觀上保證鄉村社會治理的方向不偏移。

3.2 社會治理主體積極參與鄉村社會治理鄉村社會治理主體包括村民自治委員會、鄉村社會組織、鄉村精英等多重社會主體，只有在政府主導下充分發揮多重主體治理功效，實現鄉村社會的協同共治，才能克服鄉村社會治理困境，鄉村社會才能朝著更好的方向發展[9]。

其一，村民委員會作為我國基層群眾自治組織，依舊是鄉村社會治理中的主要主體，對農村公共事務進行管理和組織，因此在鄉村社會公共事務的治理中不能忽視村民委員會應發揮的功能和作用。村委會應該切實履行自己承擔的職責，提升自己為村民服務的能力，進一步加大對公共產品的提供。在村黨委與村委會關系上，理清二者關系，根據憲法和法律的規定，明確二者的職責和權限范圍，既要堅持黨對村委會的領導，又要充分發揮村民自治組織對基層社會的管理作用，實現二者對鄉村事務的合作治理[10]。

其二，建設和諧有序的鄉村社會，在很大程度上離不開社會組織的積極參與。社會組織在鄉村社會治理中扮演著重要角色，構建共建、共治、共享的社會治理格局需要政府建立健全農村工作領導體制，挖掘鄉村社會的資源優勢和地域優勢。從地域單元來看，鄉村“是生命的來源、前行的基地、回歸的方向，記憶所托、根之所在”[7]，充分發揮鄉村社會的多元價值，吸引更多的社會組織進入到鄉村社會治理領域。同時，要加強鄉村社會組織的自身建設，健全管理體制和監督體制，規范組織行為，提升服務水平。激發社會組織與基層群眾參與鄉村治理的積極性，吸引更多的大學畢業生和在外務工人員返鄉就業，參與鄉村社會治理。

其三，鄉村社會治理中不可缺少的治理主體之一是鄉村精英。鄉村精英如今不僅包括鄉村干部、鄉賢、鄉村能人，還包括鄉村專業技術人才[11]。對于鄉村干部應注重對兩委班子負責人的選拔和培養，加強鄉鎮干部與村干部的溝通交流互動，加強鄉村干部隊伍建設；另外，應充分發揮鄉賢和鄉村能人的作用，發揮其潛力發展鄉賢組織；對于專業技術人員，一是要培養，滿足農村地區對專業技術人員的需求，二是要激勵，讓他們有足夠信心留在農村扎根農村。

4 結語

鄉村社會治理是一個非常復雜的工程系統，我國鄉村社會治理從其歷史發展看已經走過了漫長的歷史發展過程，在各種模式中政府與鄉村社會的關系也不斷演變，從政府對鄉村社會的統治逐漸演變為政府對鄉村社會的治理。隨著經濟社會的不斷發展，我國鄉村社會治理主體也逐漸多元化，理清鄉村社會多元治理主體間的關系，構建多元主體協商共治的鄉村共治模式成為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的必然選擇。