新型農村集體經濟創新發展與金融支持：實踐案例、問題及建議

○朱睿博 孫春林

1.中國人民銀行四川省分行 四川 成都 610041

2.中國人民銀行巴中市分行 四川 巴中 636000

引言

中華人民共和國成立后，通過完成社會主義改造，我國農村集體經濟正式形成，并大致經歷了三個階段：改革開放前農村集體經濟的形成構建期，統分結合雙層經營體制①農村“統分結合雙層經營”體制是由憲法確立的農村集體經濟組織的經營體制，具體指我國農村實行以家庭聯產承包制為基礎的家庭分散經營和集體統一經營相結合的經營形式。下的市場化轉型探索期，以及黨的十八大以來的創新發展期（高鳴、蘆千文，2019）。從經營體制來看，我國農村集體經濟由建國初期的合作社、計劃經濟時期的人民公社制度，到改革開放后的家庭聯產承包責任制，再到當前全面深化改革時期的農地“三權”分置和農業集約化、產業化經營，總體上呈現出“統—分—統分并立”的發展過程（張旭、隋筱童，2018）。其間，集體經濟在農村經濟中的地位也經歷了由占據主導到組織弱化和重構，再到復興發展的演進過程（郭曉鳴、張耀文，2022）。

近年來，在持續推動農村集體產權制度改革背景下，中央陸續出臺的關于農業供給側結構性改革、鄉村振興等政策文件多有提及要多種形式發展農村集體經濟。黨的十九大報告和黨的二十大報告分別提出要“壯大集體經濟”和“發展新型農村集體經濟”，2016—2023 年的中央一號文件也不間斷地點睛農村集體經濟②2016年中央一號文件提出要“深化農村集體產權制度改革”，并“開展扶持村集體經濟發展試點”；2017年中央一號文件指出“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑”；2018年中央一號文件指出“探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”；2019年中央一號文件指出“因地制宜發展壯大村級集體經濟，增強村級組織自我保障和服務農民能力”；2020年中央一號文件提出“探索拓寬農村集體經濟發展路徑”；2021年中央一號文件提出“發展壯大新型農村集體經濟”；2022年中央一號文件提出“探索新型農村集體經濟發展路徑”；2023年中央一號文件首次明確了新型農村集體經濟的內涵及發展途徑，明確提出要“鞏固提升農村集體產權制度改革成果”，以“多樣化途徑發展新型農村集體經濟”。。可見，“發展壯大農村集體經濟”已成為農村領域全面深化改革的重要目標。

習近平總書記曾指出，“大國小農”是我國基本國情農情，建設現代農業需要發展多種形式適度規模經營，并強調“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑”③參見2017年12月28日習近平同志在中央農村工作會議上的講話。。改革開放后建立的家庭聯產承包責任制在特定歷史條件下有利于調動農民的積極性和解放生產力，大大促進了農業發展。雖然中央政策一直都強調家庭分散經營和集體統一經營相結合，但在各地實踐中是“分”得過度而“統”長期缺失，導致集體經濟組織被邊緣化。隨著國際國內市場條件的變化，分散經營與農業現代化之間的矛盾也逐步顯現出來。特別是進入21世紀后，農業農村發展進入新階段，以分散經營為主的家庭承包制弊端凸顯，主要體現在：土地碎片化制約規模化經營，集體經濟“統”的功能缺失不利于組織農村基礎設施的大規模建設和維護，小農戶分散經營的抗風險能力和市場競爭力弱，農村內部貧富差距拉大不利于實現共同富裕目標等（舒展、羅小燕，2019）。因此，有必要重塑雙層經營體制下“統”與“分”的關系，優化農村基本經營制度，增強集體經濟組織統一經營職能，促進小農戶與大市場有效銜接。

2023年中央一號文件提出要“撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農業農村”。如何使農業農村獲取和承載更多的金融資源是加強鄉村振興金融支撐的關鍵。從實踐來看，當前“三農”領域仍存在著金融排斥現象，金融供給側面臨著成本收益不匹配、激勵政策不到位、產品和服務未能快速適配農業新型經營主體及其多樣化經營方式等難點問題（歐陽文杰、陸岷峰，2023）。不少金融機構尚未跳出依賴傳統擔保抵押物開展信貸業務的農村金融服務路徑，難以滿足日益多元化的鄉村振興金融需求。從需求側來看，“小、散、弱”的農戶因其生產組織化程度不高，單打獨斗無法形成“合力”，自身的弱質性也使其在與外部資本的對話和利益分配中處于弱勢地位，以至于難以直接獲取和接納金融資源的大量投入（周昌發、飛傳鶴，2020）。

因此，有必要結合金融供需兩側實際，立足農村集體經濟組織的統一經營職能，發掘破解融資難題的可行路徑。通過塑造集體經濟組織的融資職能，使其真正成為鄉村產業的承接者、組織者和實施者，有利于更好地為發展集體經濟獲取必要的金融資源，并在服務農戶、對接融資方面發揮重要作用。本文將以此為出發點，梳理總結新型農村集體經濟的組織實現形式，分析其融資需求特點，并結合實踐案例，就作為特殊市場主體的農村集體經濟組織如何成為金融支持的合格承載主體，以及如何改革農村金融體制機制，以更好地服務新型農村集體經濟創新發展等問題進行探討。

一、對新型農村集體經濟及其組織形式的認識

（一）新型農村集體經濟的內涵

現有政策和法律文件對農村集體經濟作了定義④《中華人民共和國憲法》第八條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出農村集體經濟是“集體成員利用集體所有的資源要素、通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”。，但對新型農村集體經濟少有界定。學界基于理論和實踐，從所有制性質、產權制度、組織形式、內部治理和利益分享機制等方面就其內涵進行了分析說明（高鳴等，2021）。綜合來看，本文認為新型農村集體經濟是指在農村基本經營制度下，以集體成員自主自愿為前提，通過推動農村集體產權制度改革，依托農村集體經濟組織⑤農村集體經濟組織是以農民集體土地所有權為基礎設立，管理集體資產、從事生產經營、服務集體成員的農村地區性經濟組織，主要以經濟合作社、股份經濟合作社為組織形式，是現階段農村集體經濟的實施主體。整合運用集體所有的資源要素，開展多種形式的合作與聯合，實現共同發展、共享成果的一種農村公有制經濟形態。相較于傳統農村集體經濟，其“新型”主要體現在集體產權明晰、成員確認規范、內部治理健全、經營方式多元、收益分配科學五個方面（倪坤曉等，2022；徐向梅，2023）（見表1）。

表1 傳統農村集體經濟與新型農村集體經濟比較

（二）農村集體經濟組織的性質與功能

在社會主義市場經濟條件下，發展新型農村集體經濟需要激活相應實施主體的經濟屬性，并賦予其明確的法律和市場主體地位（李韜等，2021）。現行雙層經營體制下作為統一經營方的農村集體經濟組織，在承擔發展新型農村集體經濟、促進共同富裕的職責時，被賦予了經濟、社會和政治等方面的多重功能屬性，具有特別的主體性質和地位。

1.農村集體經濟組織的特別法人性質及其非完全市場主體地位。2020 年《民法典》將農村集體經濟組織歸為特別法人，明確了其具有經營主體資格。特別法人資格認定在具體執行上，由縣級以上農業農村主管部門負責頒發特別法人證書、賦予專屬社會信用代碼，而并非由市場監管部門主管，未進行工商注冊。可見，不同于村民自治組織、農民專業合作社和其他市場主體，農村集體經濟組織的市場主體地位有其特別性，主要體現在：

第一，依法代表農民集體行使集體所有權的農村集體經濟組織，以不可轉讓的集體土地所有權為基礎設立，通過多種方式組織農業生產和提供社會化服務，對集體所有的財產（不可分割到成員個人）開展經營管理。集體成員則通過將集體經營性財產收益權以份額量化到成員個人的形式，取得參與分配集體收益的權利。第二，為充分穩定集體所有權、保障集體利益，農村集體經濟組織須具有相對穩定性，目前在立法上規定其不得破產⑥《農村集體經濟組織法（草案）》第六條規定“農村集體經濟組織不得破產”。，且對其是否能像專業合作社、企業等其他市場主體一樣遵循實質性終止規則（合并、分立及注銷）也持保守、審慎的態度（管洪彥，2023）。第三，針對農村集體經濟組織在市場競爭中的弱勢性，立法和政策制定上會配置相應的扶持措施，使農村集體經濟組織可受益于財稅、金融、土地、人才等政策優惠，以更好地履行其職能職責。

2.農村集體經濟組織的功能和作用。農村集體經濟組織作為社會經濟組織，兼具多重功能和作用（陳雪原，2021）。經濟性上，承擔著生產經營活動的組織管理職能，對內組織分散的小農戶、盤活集體閑置資產，有效彌補農村集體經濟的組織形式缺失問題；對外發揮平臺載體功能，承接運營各級政府農業扶持項目和對接社會資本，引導各類優質資源下鄉。社會性上，承擔著維持農村社區的基本保障和正常運行職責，如農業灌溉、社區治安、公共設施維護等，并通過發揮地緣、血緣優勢整合集體資源，培育新型職業農民，在完善社會服務體系、改善鄉村生產生活環境方面發揮重要作用。政治性上，具有貫徹落實黨和國家發展戰略、鞏固黨的執政基礎的重要功能，黨的十八大以來更是擔負起了全面推進鄉村振興和實現共同富裕的重要使命。

二、新型農村集體經濟的組織實現形式及融資需求特點

黨的十八大以來，在全面深化改革背景下，農村土地和產權制度改革穩步推進，為激活農村集體經濟創造了良好的制度條件。經中央一系列政策推動，各地區積極探索集體經濟新的實現形式，涌現出多元化的創新發展路徑，全國集體經濟總資產和收入規模穩步擴大，部分村集體經濟組織市場競爭力、發展實力和帶動作用明顯增強。據農業農村部統計，目前全國農村集體資產總額已達8.2 萬億元，其中經營性資產3.7 萬億元，總收入⑦總收入是經營收入、發包及上交收入、投資收益、補助收入及其他收入的總和。經營收入主要包括商品銷售收入、經營服務收入、工程承包收入、租賃收入，以及其他經營收入。6684.9 億元，其中經營收入2409.3 億元，共確認集體成員約9.2億人，建立農村集體經濟組織約97萬個⑧數據來源：《中國農村經營管理統計年報（2008—2018）》《中國農村政策與改革統計年報（2019—2021）》。。

（一）新型農村集體經濟的組織實現形式

1.從組織主體看，按照對農村資產資源的經營權歸屬和村集體的角色定位，分為自主經營型、聯營型、抱團發展型三類。

（1）自主經營型。自主經營型集體經濟是根據村集體自身區位條件與資源稟賦實際，因地制宜，通過資源開發、資產盤活、資金運用等模式獨立開展生產經營活動的組織形式。除直接開展種養殖業等農業生產外，還包括特色資源經濟（如休閑采摘、農創文旅等）、多元服務經濟、物業租賃經濟等新產業新業態。在該類模式中，村集體扮演著產業經營者角色，對內著力進行“三資”（資金、資產和資源）有效開發利用，對外開拓市場與拓展業務，強化其自身“造血”功能，助力提升集體經濟組織的經營管理和內部治理能力（見表2）。

表2 自主經營型集體經濟實踐案例

（2）聯營型。聯營型集體經濟是農村集體經濟組織將集體所有的各類資源與外部資源進行有機結合，與其他市場主體聯合開展生產經營的組織形式。既包括集體經濟組織領辦創辦生產型、服務型等各類專業合作社或企業，采取“農村集體經濟組織+合作社+農戶”的經營模式；又包括以參股參辦等方式聯合社會資本、國有資本發展混合所有制經濟的“村企共建”模式（見表3）。通過聯營的組織形式來動用外部資源力量，幫助解決村集體自主經營面臨的技術、資金、人才等方面的挑戰。

表3 聯營型集體經濟實踐案例

（3）抱團發展型。抱團發展型集體經濟是突破村鎮地域限制，在村集體經濟組織之間通過項目合作、委托經營、合資入股等多種方式實現村村聯合、強弱互補、弱村抱團的組織形式（見表4）。此類型的集體經濟為受資源稟賦條件制約、集體經濟基礎薄弱的村破解發展難題提供了有益思路和借鑒。

表4 抱團發展型集體經濟實踐案例

2.從運作模式看，基于鄉村產業業態而形成資源開發、租賃物業、產業發展、多元服務等模式（見表5）。

表5 不同運作模式下新型集體經濟發展的實踐案例

（1）資源開發型。根據現有資源條件，將以往擱置而未加以利用的集體所有的資源性資產，如荒地、丘陵、林地、草原、灘涂等，通過自主或者引入工商企業等外來投資商進行合理開發，發展種養殖業、生態旅游等，提高閑置資源利用效率，以創造更多價值。

（2）物業租賃型。村集體經濟組織利用自有資金或財政扶持資金對村集體原有老舊倉庫、廠房、辦公樓等閑置的低效物業資產進行更新改造，或通過合資、合作等方式投資建設產業園區、辦公樓宇、標準廠房等新載體，盤活集體資源資產獲得租金收入，將存量變增量，實現價值增值。

（3）產業發展型。立足本地產業特色和相關政策規劃，充分利用到村項目和幫扶資金，通過土地流轉、土地入股、農民入社等有效整合土地資源，并與其他市場主體開展廣泛協作與聯合，拉長產業鏈條，發展高效特色農業、農產品加工、休閑觀光、生態康養等新產業新業態，推動一二三產業融合發展，促進村集體持續增收。

（4）多元服務型。發揮村集體經濟組織在統一經營層面的職能，通過組建服務隊、建立綜合服務中心等為農戶提供生產資料、耕種防收等農業生產性服務，以及承接勞務輸出、建筑工程項目、政府公益類服務、基礎設施建設等多元業務，在服務農業生產、增加就業的同時，拓展村集體收入來源。

（二）新型農村集體經濟的融資需求特點

1.新型農村集體經濟融資需求的總體特征。新型農村集體經濟以集體經濟組織為主要實施主體，通過多種方式組織農業生產和提供社會化服務，基于統一經營職能的發揮和生產經營方式的變化，其融資需求呈現出以下特征：

一是需求額度規模化。通過發展新型農村集體經濟實現規模化經營，需要在基礎設施建設、農機裝備購置、土地流轉等方面投入大量資金，同小額、分散的農戶需求相比差別明顯。二是需求期限長期化。高標準農田、農業園區、加工倉儲設施等建設項目投資大、回報慢，且具有較強的準公共產品屬性，對外源長期資金需求強烈。三是橫向需求綜合化。隨著鄉村一二三產業融合發展，新型農村集體經濟產業業態日趨豐富多元，圍繞產業融合的生產、服務、投資、管理等不同用途的資金需求增加。四是縱向需求鏈條化。農村集體經濟組織與農戶、專業合作社、企業、社會化服務組織等主體加強合作與聯合形成多種發展模式，促使農業產業鏈不斷延伸，鏈條上各類主體均可能產生融資需求。

2.新型農村集體經濟的差異化融資需求。實踐中，新型農村集體經濟的發展路徑與其組織形式的革新緊密相聯，并因不同的運作模式和經營方式而產生差異化的融資需求。例如，擁有資產量較大、主要以盤活資產發展物業租賃或以產權進行投資入股的村集體經濟組織，僅需投入少量整理費用，外源融資需求較少；而以自辦或招商引資方式自主發展現代種養殖、農產品加工、鄉村旅游等產業的資金需求量較大（見表6）。從發展程度來看，對于自身積累單薄、產業弱小、經營性資產規模小、收入少且不穩定的農村集體經濟組織，在資金需求上主要靠爭取財政補助資金；而擁有一定產業發展基礎，開展市場化經營的集體經濟組織通過外部融資獲得資金的需求較強。

表6 不同運作模式下農村集體經濟融資需求比較

三、金融服務新型農村集體經濟發展的創新實踐——以四川為例

四川省于2021 年末基本完成了農村集體資產清產核資、成員確認、份額（股份）量化、集體經濟組織登記賦碼發證等農村產權制度改革的階段性任務。基于此，金融機構就支持新型農村集體經濟創新發展，從創新信用方式、拓展融資載體、強化數字平臺服務等方面進行了有益探索。

（一）根據農村集體經濟組織特性創新信用方式

1.基于農村集體產權開展融資模式創新。在農村集體產權制度改革的基礎上，拓展農村集體經營性建設用地使用權、集體資產股權擔保融資權能，開展集體產權抵押擔保試點，為農村集體經濟組織提供融資增信，降低貸款風險，擴大融資規模。例如，成都農商行與成都市雙流區相關部門聯動協調，將集體經營性建設用地納入有效抵質押物范圍，成功為雙流區彭鎮永和村美麗新村建設提供擔保貸款。在集體資產股權質押融資創新方面，農業銀行溫江支行與擔保公司合作，探索使用岷江村股份經濟合作聯社的集體資產股權作為反擔保物，通過“政銀擔”合作模式為該聯合社發放“強村貸”。又如，成都農商行創新農村集體資產股權抵押融資產品，由農戶股東與村集體經濟組織協商同意，自愿簽訂股權結對協議，以集體經濟組織股權作為質押物申請貸款，抵押權人（銀行）獲得集體股權登記機構頒發的《集體股權抵押登記證》，并以此與農戶股東簽訂借款合同，落實集體股權抵押擔保權能。當借款農戶股東無法償還銀行貸款時，根據協議由結對村集體經濟組織代為償還，銀行將集體組織股權流轉至結對村集體經濟組織。

2.量身定做個性化擔保和信用類信貸產品。由于農村集體經濟組織作為融資主體在現行制度框架下資格上存在瑕疵，且抵質押物相對缺乏，目前，四川已發放的集體經濟組織貸款主要以擔保方式為主，也有少數金融機構開發了純信用貸款產品（見表7）。據調查，截至2022年末，四川省農村集體經濟組織擔保類貸款余額占比達76.8%，多采用“政銀擔”融資模式⑨本文對四川省各市（州）截至2022年末有農村集體經濟組織貸款余額的代表性涉農銀行機構開展了調研。。另外，還有采取未來經營收入質押和聯合社股東、法定代表人個人擔保等組合增信方式發放擔保貸款的創新模式。純信用類貸款則多基于農村集體經濟組織的信用狀況、經營方式和還款來源的穩定性等特征，差別化設定信用評價標準，適當放寬授信條件，并在授信額度、利率上給予優惠。

表7 支持農村集體經濟組織的擔保和信用類信貸產品

（二）圍繞新型農村集體經濟相關主體拓展融資載體

1.以集體經濟組織聯營聯建的各類主體為載體提供融資。涼山州創設“金融合作聯盟”，由農業農村局負責對村集體經濟組織領辦的專合社等經營主體聯盟成員進行資質審核和融資推薦，金融機構與聯盟成員簽訂合作協議，并在獲得聯盟成員公開經營信息后，建立授信“白名單”，為其提供“一戶一策”融資培育與服務，開通貸款綠色通道。

2.以多個村集體經濟組織共建的聯合公司為載體提供融資。宜賓市興文縣共樂鎮全鎮11個村、社區共同出資成立鎮級村集體資產公司——興文縣共樂鎮鼎欣現代農業發展公司，主營水稻種植、大米加工銷售。為解決其經營前期對流轉土地基礎設施建設資金需求，興文農商銀行與宜賓市農擔以3∶7比例分險，共發放經營性貸款200萬元。

3.以集體經濟組織合作的工商企業為載體開展供應鏈融資。攀枝花農商行以農資為核心，聯合米易投資發展集團等主體共同打造集農資銷售和管理、供應鏈平臺運營、優質金融服務為一體的農業供應鏈生態系統（如圖1所示），發揮國有企業融資增信、農擔公司擔保作用，增強對涉農主體金融供給的質量和效率。系統自推出以來已累計授信400余戶，授信金額3000余萬元，推動農資采購成本平均下降7%—10%。

圖1 農業供應鏈金融系統運作流程

（三）依托數字化管理平臺提供綜合金融服務

金融機構利用金融科技等手段，通過搭建數字平臺幫助農村集體經濟組織強化財務管理、提高規范化運營水平，使其更易達到合格融資者條件。四川農村信用聯合社，以及成都、眉山、內江、雅安等地農商行借助金融科技手段，創新“政務+金融”合作模式，積極探索“銀村直聯”，搭建農村“三資”管理服務平臺，為農村集體經濟組織提供賬戶開立、支付結算、自動對賬、授信放貸等金融服務，打造村級財務管理新模式（如圖2所示）。通過采用線上無現金、可追溯的支付交易處理方式，實現交易往來有據可查，有助于提高集體經濟組織會計核算效率，強化線上財務支付全環節審核、監督和資金流向監測，提升集體經濟組織權力的規范性和財務透明度。同時，金融機構依據從“三資”管理平臺提取的財務信息和整合的農業農村、財政等相關部門數據，對集體經濟組織開展信用評價和風險評估，梳理出精準服務對象，并圍繞信用數據資源創新增信方式和信貸產品，可有效克服信息不對稱和抵押物不足的問題。

圖2 基于農村“三資管理”平臺的“銀村直聯”運行模式

四、金融支持農村集體經濟面臨的問題

（一）農村集體經濟組織金融承載力不足

一是經濟基礎薄弱。調查發現，不少地區村集體主導產業發展不足，缺少穩定經營收益，經營性資產規模壯大緩慢，有效抵質押物匱乏。據統計，截至2021年末，四川全省農村集體資產總額2398.6億元，其中經營性資產占比約為18.7%，收入來源中，經營收入僅占到總收入的14.3%，有77%的農村集體經濟組織年經營收入低于5萬元⑩數據來源為《中國農村經營管理統計年報》《中國農村政策與改革統計年報》。，難以滿足信貸條件。二是缺乏有效的內部治理機制，獨立進行融資的主體適格性弱。多數村集體經濟組織治理結構不夠完善、財務管理不規范，缺乏“懂技術、善經營、明市場、會管理”的專業人才。另外，受到長期以來承包制及過于注重“分”層面的經營理念的影響，村民集體觀念淡薄，在參與村集體經營及融資活動中怕擔風險，而村干部出于集體財產保全考慮，也缺乏融資積極性。因此，需要在保障集體成員擁有的集體資產股份相應權利的基礎上，建立強化集體與成員之間凝聚力的內部治理機制，賦予集體成員對融資活動的參與權和監督權，在融資活動中充分體現成員的主體性并確保利益的一致性。

（二）農村集體產權制度改革尚需進一步突破

進一步深化農村集體產權制度改革，是探索新型農村集體經濟有效組織實現形式和激活農村集體產權融資權能的重要前提。從實踐來看，雖然各地在農村產權融資方面進行積極探索，積累了一定的經驗，但離市場化運行還有較大差距。一是農村集體資產入市交易的限制較多。出于穩固集體所有制、穩定集體財產的考慮，集體資產不能像其他市場主體一樣進行市場化處置[11]《四川省農村集體經濟組織條例》規定：“農村集體經濟組織以集體土地等資源性資產所有權以外的集體經營性資產對債務承擔責任。”，金融機構對集體股權、土地等資產抵質押融資持謹慎態度。例如，集體資產股權的共有產權屬性使其不具備完全自由的可轉讓條件，現階段往往局限于集體組織內部交易[12]《四川省農村集體經濟組織條例》規定“農村集體資產股份（份額）不得向本集體組織成員之外的人員轉讓”，現行相關法律也未對集體經濟組織股權抵押、擔保、處置作出明確規定。，對于不良貸款出現時集體資產股權如何妥善處置，金融機構還未形成較成熟的方案。二是產權市場體系建設滯后。產權價值評估、交易、處置等環節相關機制和配套服務尚不健全，銀行接受農村產權抵押的意愿低。由于缺乏具備專業技術資質的第三方農村資產價值評估機構，對農村集體經營性建設用地使用權、集體林權、設備、房屋等資產尚未形成成熟的價值評估流程。特別是對集體資產收益權的價值認定，實踐中一般經政府主管部門協調，由集體組織與金融機構協商確定集體資產收益，缺乏公允的價值認定方法，主觀性較強，評估出的抵押物價值也往往較低，難以覆蓋銀行風險。缺乏可靠的價值評估基礎對金融機構拓展抵質押物范圍造成障礙，也使得由集體資產價值本身衍生出的集體資產股份抵押擔保權能難以有效發揮。

（三）政府扶持機制和配套環境建設有待完善

在現行制度框架下，農村集體經濟組織的特殊性及其在市場競爭中偏弱勢的特點使其融資具有較大的風險性，因而單靠市場機制難以保證有效的金融供給，需要政府和金融機構形成合力。實踐中，地方政府通過發揮財政資金引導作用，建立“政府+擔保+銀行”風險分擔機制等方式，為農村集體經濟融資提供保障。但也要看到，雖然很多地區建立了鄉村振興農村產業發展貸款風險補償金制度，但基金規模小，且運作不夠規范、啟動代償程序復雜，補償機制權責落實難。政策性農業擔保也存在對農村集體經濟組織的增信覆蓋面有限且準入門檻高的問題，制約了政策保障作用的有效發揮。因此，破解農村集體經濟融資約束的關鍵仍在于激發集體經濟組織內生發展動力和內源性融資需求，增強其自身金融承載力。這就需要科學合理區分政府與市場的職責，更多地強調政府的監督服務作用，在財稅支持、建立長效風險緩釋和分擔機制、改善金融配套制度環境方面多下功夫，確保金融支持可持續。

五、總結與建議

探索多元化創新路徑發展農村集體經濟有利于統籌利用農村資源、發展現代農業，并在有效對接融資、服務農戶、改善鄉村組織化治理方面起到重要作用。目前新型農村集體經濟總體上還處在發展初期，存在經營效益不高、發展不平衡、統籌功能發揮不充分、運行機制不完善等問題，導致其經濟基礎不扎實、金融承載能力弱。因此，有必要立足我國基本制度和國情，圍繞新型農村集體經濟的融資需求特點和農村集體經濟組織的特性，發掘行之有效的金融支持路徑。一方面，需要推動作為特殊市場主體的農村集體經濟組織向合格金融承載主體轉變，增強其承接金融資源下鄉的統籌能力；另一方面，要根據實踐中不同的組織實現形式創新金融支持模式，并堅持市場導向與政府扶持相結合，建立健全服務農村集體經濟的金融體制機制。

（一）增強農村集體經濟組織的金融承載能力

1.夯實可持續產業支撐，改善農村集體經濟發展質態。一是積極引導村集體經濟組織結合區域資源稟賦、產業優勢，合理規劃和選擇合適的發展模式和特色產業。支持村集體經濟組織通過搭建綜合性服務平臺，加載產供銷服務，以及信息、技術、金融等對接服務，增強公共性服務功能，使其成為各類優質資源下鄉的承接平臺和小農戶銜接現代農業的組織載體。二是加大對新型集體經濟的扶持力度。完善財政引導、多元投入的長效扶持機制，制定符合農村集體經濟發展實際的財稅優惠政策。整合產業發展資金、扶持村資金、鄉村振興等項目資金，加大對村級集體經濟項目的支持力度。

2.健全內部管理機制，提升作為融資主體的資質水平。一是重視農村基層黨組織的領導作用，建立起聯結基層黨建、村級事務管理與現代公司治理的有效銜接機制和利益共享、風險共擔的保障機制，充分調動成員個體的積極性。二是指導并監督村集體經濟組織嚴格執行《農村集體經濟組織財務制度》，通過搭建“三資”服務監管平臺，加強財務預警監測、嚴格財務公開。推廣“銀村直聯”等線上信息交互模式，幫助村集體經濟組織提升財務管理的規范化、信息化水平，引導金融機構加強對村集體經濟組織的融資資格培育。三是推動農村集體經濟組織培養造就一批熟悉市場經濟規則、具備專業經營管理能力的人才隊伍。建立完善激勵機制，暢通基層干部晉升通道，逐步形成吸引年輕人投身新型農村集體經濟發展的體制機制。同時，可探索建立適當的集體資產股份開放調整機制，賦予外部引進管理人才一定的集體股權，并參考股權激勵等方式來實現其股份權能。

（二）圍繞新型農村集體經濟的特性和需求創新金融支持模式

1.針對新型農村集體經濟的多種實現形式及融資需求設計金融產品和服務。一方面，圍繞資源開發、物業租賃、產業發展、多元服務等不同運作模式下農村集體經濟的主要融資需求設計金融服務和產品（見表8）。另一方面，對于多種形式的聯營和合作型集體經濟，探索開發“村集體+農民合作社+農戶”“聯營公司+基地+農戶”、農業供應鏈融資等模式，以及村集體間在縣鄉一級統籌下通過股權合作、組建戰略聯盟等形成的聯農帶農型“政銀企村共建”融資模式等。此外，針對農村集體組織以股權投資方式入股成立的混合所有制企業實體，可依托產業基金、股權紅利收益、信托、資產管理等方式設計融資方案。

表8 針對農村集體經濟不同運作模式的金融產品服務設計思路

2.將賦予農村集體經濟組織信用中介的定位作為重要抓手。發展農村集體經濟的根本出發點是實現和維護農民的利益，塑造農村集體經濟組織融資職能本質上也是為打通農村獲取金融支持的堵點，以更好地發展生產、推動農民致富。一是立足農村集體經濟組織的統一經營職能，依托其對內部成員的了解，降低金融機構信息獲取成本，并憑借集體經濟組織內部的道德約束及股權擔保降低農戶貸款的違約風險。同時，也可通過促成內部交易、兜底回收的方式，緩解農村產權抵押資產處置難的問題。二是由村集體經濟組織出面與金融機構進行集體談判以獲取優惠的產品政策支持，降低單個農戶、企業的融資成本。三是在風險可控前提下，探索推動銀行機構對農村集體經濟組織開展整體授信，將集體成員與村集體經濟組織的信用評價相結合，創新“農村集體經濟組織評級+經營主體征信+內部評級制度”業務模式，建立分層授信機制，將分散的農戶整合成與組織關聯的集體信用。如此，農村集體經濟組織可憑借信用中介功能的發揮，服務于農戶、新型農業經營主體融資，從而建立起疏通引導金融資源下鄉的有效對接機制。

3.以農村集體經濟組織的性質為出發點開發專屬信貸產品。一是結合政策支持創新金融產品。加強貨幣政策工具運用，探索開展“再貸款+集體組織貸”“再貸款+集體組織貸+財政貼息”等融資模式。強化政銀互動，引導金融機構將財政惠農資金作為信貸支持農村集體經濟項目的配套資金，探索建立“農業農村重點項目支持名單”，并對名單內村集體經濟組織授信。二是依托農村產權制度改革成果，基于農村集體經營性建設用地使用權、集體林權、集體資產股權及收益分配權等創新金融產品，助力集體資產盤活、開發利用和保值增值。例如，可借鑒山東“股權貸”試點經驗，探索“集體資產股權質押貸+”捆綁耦合式融資模式，將土地承包經營權、個人擔保、擔保公司擔保、保險公司貸款保證保險等作為增信手段，降低違約風險。三是引導開發性、政策性金融機構秉持“保本微利”理念，重點就農村集體經濟組織參與鄉村基礎設施建設、提供公共服務、搭建區域性服務平臺等項目開發政策性金融產品，提供低成本長期資金。

（三）完善農村集體經濟金融配套制度建設

1.探索特別法人實現形式，提升農村集體經濟組織的市場認可度。在法律層面，要基于理論和實踐對農村集體經濟組織作為特別法人的權利義務予以科學界定和明確規范，并將其應享有的優惠待遇和特定領域的優先權體現在相關法律法規中。在特別法人的具體實現形式上，可借鑒日本對農村集體所有權主體分類和界定的思路[13]日本私法人形式的農村集體所有權主體組織形式包括營利法人（股份有限公司等）、中間法人（合作經濟組織）、公益法人（財團或社團法人）和特別法人（認可地緣團體）。其中，認可地緣團體是指按照日本《地方自治法》規定，經市町村長官批準同意，基于地緣關系，將農村擁有固定住所的住民組織起來，成立的具有特別法人性質的組織，不同于其他法人，該特別法人性質界定為可開展商業活動的社區性、非營利性社團組織。認可地緣團體具有成員資格僅限于本地住民、“一人一票民主管理”、收益僅用于本社區公益性支出三方面特點。（曹斌，2023），區分經營性領域和公益性服務領域，在制度規范上予以不同側重，進一步理順產權關系，并建立與發展實際相適宜的土地、財稅、分配等配套制度，以更好地穩固集體財產權和實現資產保值增值。

2.持續深化農村集體產權制度改革，完善配套服務機制。繼續推動集體經營性資產股份合作制改革，在集體成員對集體資產股份的占有、收益、抵押擔保、有償退出等方面加強創新試點，拓展集體資產股份權能。探索搭建“全省統一交易、市縣分級交易、入市主體開放、交易信息共享”的農村集體資產股權流轉管理體系，同時適當拓寬集體資產股權流轉范圍。如考慮突破目前集體資產股權只能在股份經濟合作社內部流轉的限制，將范圍擴展至聯合總社或合作聯社的成員之間。完善農村產權價值評估機制，建立定期發布交易指導價格和市場指數的常態化運行機制，鼓勵設置農村產權聯合評估機構和專家庫，制定定期調整的不同類型產權價值參考表，為交易雙方提供價格指導。健全抵押集體資產后續處置機制，完善和細化“借款人+集體資產產權+集體經濟組織+處置企業（農村產權收儲公司）+金融機構”的市場化抵押物處置模式，加快探索委托處理、托底回購、拍賣、司法處置等方式，提升交易公開透明度和流轉速率，確保抵押權順利實現。同時，加強法律法規、金融知識宣傳，提升農民金融素養和風險防范意識，打消其對農村產權融資等方面的疑慮。

3.健全風險分擔機制，做實融資增信的政策保障支撐。在現有創業擔保基金、鄉村振興基金的基礎上，進一步豐富擔保基金類型，推動將農村集體經濟組織貸款納入風險補償基金使用范圍，有側重地降低準入標準，擴大覆蓋面。鼓勵金融機構與政府性農業擔保公司加強合作，完善風險分擔和代償操作細則，支持保險公司提供農業保證保險服務、拓展村集體經濟組織專項保險等，探索形成“政銀擔保”多方合作支持模式。