綠色信貸融資擔保：理論邏輯、實踐及挑戰

○盧露 何樂 周科 何帥

1.中國人民銀行四川省分行 四川 成都 610041

2.中國人民銀行自貢市分行 四川 自貢 643000

3.中國人民銀行宜賓市分行 四川 宜賓 644000

引言

黨的二十大報告提出“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，要完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”。當前我國實現可持續發展的關鍵在于大力發展綠色經濟，以推動經濟綠色低碳轉型高質量發展。綠色金融是發展綠色經濟的重要支撐，其核心是通過金融端的供給側結構性改革，推動金融資源流向綠色低碳領域。中國人民銀行金融統計數據顯示，2022 年末，我國綠色信貸余額達22.03 萬億，同比增長38.5%，在碳中和的綠色金融矩陣中發揮主體作用。然而，綠色融資項目普遍具有周期長、前期投入大、短期盈利能力弱等特征，特別是新興戰略和科技型企業的綠色項目兼具高風險和輕資產特征，相比傳統產業不確定性和風險溢價更高。在缺乏有效的風險分擔機制情況下，綠色融資面臨融資難、融資貴等問題，難以滿足“雙碳”目標下我國實體經濟巨大的綠色融資需求。據不完全數據統計，我國實現碳中和目標預計所需綠色融資總額約140萬億元①數據來源于世界經濟論壇與奧緯咨詢聯合發布《應對中國氣候挑戰：為轉型提供融資，實現凈零未來》報告。。在此背景下，融資擔保等風險分擔機制的介入有助于提高企業融資可獲得性、分散金融機構信貸風險，引領撬動更多金融資源流入經濟綠色低碳轉型領域，對推動綠色金融賦能經濟低碳轉型發展意義重大。

基于此，本文通過分析綠色融資擔保發展的理論邏輯，系統探討了我國融資擔保發展的現實需求，深入剖析當前我國綠色信貸融資擔保特征及存在的問題，并借鑒國外相關經濟體綠色融資擔保經驗做法，提出發揮擔保作用助力經濟綠色低碳發展的政策建議。

一、我國綠色信貸融資擔保發展的理論邏輯

（一）綠色信貸融資擔保發展的現實需求

1.綠色信貸融資擔保有助于緩釋銀行機構特定領域綠色信貸風險。綠色信貸作為綠色金融助力經濟社會轉型發展的重要支撐，通過信貸政策結構性引導和杠桿撬動作用，將金融資源配置到綠色領域，助推經濟綠色低碳轉型。近年來，我國綠色融資呈快速增長態勢②《中國綠色金融發展研究報告2021》顯示，綠色信貸占整個綠色金融資金總額的90%以上。。伴隨著綠色信貸的快速增長，商業銀行的風險管理也面臨新的挑戰。如，與氣候和環境變化相關的自然或政策風險可能會使企業原本正常生產經營活動遭受沖擊；綠色信貸支持的大多數新興產業項目具有周期長、投入大、短期盈利能力弱等特征，可能面臨研發失敗、政策轉向、擴張過熱等存在于不同發展階段的產業經營風險；部分小微企業為謀求低成本資金和國家政策補貼，將獲得的綠色融資投向非綠色項目以獲取高額利潤，導致部分綠色信貸可能存在“漂綠”“洗綠”等風險；綠色信貸資金投資的項目建設運營周期長，在對項目缺乏系統性跟蹤監測評估的情況下，后期項目投產運營可能存在“偽綠”風險。當前商業銀行缺乏有效的風險管理手段，上述潛在風險極易在未來演變為實質性風險，帶來銀行體系安全隱患。同時，商業銀行為完成綠色信貸的考核要求，并盡可能降低風險收益的不匹配度，傾向于將綠色信貸投向少數安全邊際相對較高的領域，如綠色基礎設施升級和清潔能源領域（2022年末兩者合計占綠色貸款總額的70.4%）。這些領域的項目貸款人通常以大中型企業為主，是具有獲客優勢的大銀行主要服務對象，小微企業和中小銀行參與程度有限，可能導致資金大量集聚于本已飽和的領域，一定程度上導致貸款“綠而不普”“普而不綠”。融資擔保作為重要的風險分擔渠道，可在一定程度上起到優化銀行信貸投放結構、緩釋特定領域信貸風險的作用。

2.綠色信貸融資擔保有助于提高普惠群體的融資可獲得性。隨著我國進入新發展階段，以及“雙碳”目標的莊嚴提出，低碳經濟理念正加速推進我國各行各業的綠色轉型。我國近1/3的碳排放來自農村地區，近一半的碳排放來自中小微企業群體，農業和中小微企業的綠色轉型問題不可避免。一方面，“三農”是國家關注的重點領域，我國農業農村在國家政策扶持下取得舉世矚目的發展，然而“消耗式”的資源開發利用對水資源、耕地資源及生物多樣性保護等帶來挑戰；另一方面，科創型企業作為新經濟、新業態下的領跑者，是穩經濟、促創新的重要生力軍，綠色技術支持中小企業低碳轉型，在創新驅動我國經濟邁向高質量發展進程中發揮著催化劑作用。上述領域的大部分涉農主體和小微企業是綠色低碳轉型較為迫切的群體，具有較大的綠色融資需求。然而，企業因自身資質弱、抵質押物不足等原因，如農業生產普遍存在周期長、見效收益慢、生產要素確權登記和抵質押評估難等問題，以及科創類中小微企業兼具輕資產、投入大、高風險等特征，缺乏有效抵質押物，難以達到銀行授信準入門檻，小微和涉農等低碳轉型群體的融資缺口迫切需要得到滿足。當前“三農”、小微等主體依靠自身能力獲得銀行資金支持綠色轉型發展的作用有限，擔保機構的介入可以有效解決上述群體融資難題，促進企業獲得銀行低成本綠色信貸資金支持。

3.融資擔保行業自身業務轉型發展的現實需求。我國融資擔保行業經過近30年的發展變革，經歷了行業起步（1993—2000 年）、快速發展（2000-2009年）、行業整頓規范（2010年至今）等三個階段，初步形成了以國有融資擔保為主導，政策性與商業性擔保業務共同發展的行業格局。十八大以來，國家層面陸續出臺一系列有關融資擔保行業發展的意見條例（見表1），從頂層設計和操作層面逐步完善擔保業務指引和監管空白，旨在規范行業健康可持續發展，提高融資擔保機構服務小微和“三農”等普惠領域的專業能力和積極性，有效破解民營小微等主體融資難題。當前，融資擔保行業整體面臨資本實力薄弱、業務增量突破難、風險防控壓力大等困境。在國家“雙碳”目標加速實施環境下，各行業綠色低碳轉型發展力度前所未有，擔保行業如何突破發展瓶頸，在守正經營的基礎上謀求業務創新，有力發揮擔保乘數效應，支持銀行將更多信貸資源投向綠色普惠領域，成為當前融資擔保機構實現可持續、高質量發展迫切需要突破的關鍵問題。近年來，在大數據、金融科技賦能加持下，銀行機構的傳統業務和新興業務已逐步向數字化、智能化、批量化的經營業態變革，綠色金融服務實體的普惠性、精準性、直達性日益凸顯。銀行業的數字化轉型為融資擔保機構突破當前發展困境提供了解決方案。數字技術可重塑擔保機構在業務拓展、風險防控等方面的能力，推動傳統擔保行業經營模式轉變，通過金融科技手段破除數字“鴻溝”，優化業務流程，降低運營成本，提高風控能力，探索“數字+擔保”助力“三農”、小微等群體低碳發展的新路徑。

表1 國家層面有關融資擔保行業的部分政策及監管文件

（二）綠色信貸融資擔保的作用機制

“雙碳”目標下，融資擔保在降低銀行綠色信貸風險、緩解長尾客群的融資困境方面具備巨大潛力。相關研究表明，綠色低碳項目普遍存在信息不透明、資信弱等特征，增加第三方信用擔保是緩解其融資困境的可行方案（黃子健等，2015）。同時，綠色項目的信息不對稱使得融資交易存在較高的道德風險，而綠色融資擔保恰恰具備針對交易發生前信息不對稱的補償功能（Berger et al.，2011）。此外，受國家宏觀調控政策影響，部分行業產業可能面臨不確定的社會環境和政策技術風險。通過融資擔保可以為潛在風險較高的綠色項目減少風險損失（Gendron et al.，2006），提高風險分擔效率（鮑靜海等，2014），激發項目各主體促成融資的積極性（馬曉國等，2014）。鑒于擔保機構在促進綠色融資發展中的作用，隨著全球綠色共識的形成，充分發揮擔保公司③根據《融資擔保公司監管條例》，融資擔保公司是指依法設立、經營融資擔保業務的有限責任公司或者股份有限公司。對于綠色信貸的增信分險作用，已成為國際共識（Pietro，2021）。

擔保機構、銀行機構和融資主體三者之間構成綠色信貸融資擔保的作用機制（如圖1所示）。一方面，擔保機構通過評估融資主體的綠色信用、識別綠色資產、跟蹤綠色信貸投向、監測信貸環境效益等舉措，強化對借款主體綠色投融資行為的規范。另一方面，擔保機構為銀行和借款主體提供信用擔保，當借款主體未按合同約定還本付息時，由擔保機構向銀行代償。通過上述渠道，最終實現降低銀行綠色信貸風險損失，提升信貸主體綠色融資可得性的目的。

圖1 綠色信貸融資擔保作用機制

具體來看，擔保機構可以從以下環節發揮對綠色信貸的增信分險作用：一是保前識別環節，擔保機構可以通過獨立的企業資質、環境風險評估等審核，識別綠色融資擔保項目，降低綠色信貸的“漂綠”“洗綠”風險，并通過差異化定價機制，為符合條件的“三農”和小微等客群進行增信（吳晟等，2020）。二是保中管理環節，通過構建綠色融資擔保的風險評估及預警體系，擔保機構能夠動態追蹤監測綠色信貸的投向及產生的環境社會效應，強化項目的風險管理，降低銀行面臨的違約風險（雷曜等，2021）。三是保后代償環節，綠色貸款出現違約后，擔保公司通過及時代償大幅降低銀行的不良資產處置成本，并通過較銀行更加靈活的處理手段實現風險化解。

二、我國綠色信貸融資擔保實踐探索及特征

（一）我國綠色信貸融資擔保實踐探索

近年來，我國綠色融資擔保在“雙碳”目標推動下，圍繞政策引領、產品服務創新及機構能力建設等開展了系列探索并取得一定進展，在支持綠色金融與普惠金融融合發展方面發揮了積極作用。

1.開展政策引導。人民銀行等國家相關部委先后出臺系列政策，明確提出探索建立專業化擔保機制，支持設立市場化運作的綠色產業擔保基金或融資擔保機構等，穩步推動綠色融資擔保發展（見表2）。同時，部分地方在構建綠色金融框架體系進程中，逐步將發展綠色融資擔保作為重要組成部分。如，廣東在綠色金融支持“雙碳”行動方案④2022年，廣東省印發《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省發展綠色金融支持碳達峰行動實施方案的通知》（粵辦函〔2022〕219號）。中提出支持設立服務綠色產業發展的綠色融資擔保公司，探索發展專業化的政府性綠色融資擔保業務，鼓勵擔保機構創新業務模式，擴大擔保覆蓋范圍，支持綠色領域投融資；四川在金融支持“5+1”現代產業綠色高質量發展專項行動方案中明確，要不斷完善綠色融資分險機制，鼓勵發揮銀政擔各方優勢，促進綠色企業獲得融資支持；甘肅在國家級綠色金融改革創新試驗區建設中，明確五年內基本構建多元化的產品服務體系、多層級的增信服務保障體系；江蘇在綠色金融指導意見⑤2021年，江蘇省印發《江蘇省人民政府辦公廳轉發人民銀行南京分行等部門關于大力發展綠色金融指導意見的通知》（蘇政辦發〔2021〕80號）。中強調，政策性融資擔保要為綠色小微、綠色農業等提供增信服務，鼓勵銀行機構、擔保公司和社會資金共同出資設立綠色產業擔保基金，為綠色企業或項目提供增信服務。

表2 國家層面出臺涉及綠色融資擔保的部分政策文件

2.出臺激勵支持舉措。為有效提升綠色融資擔保各方主體的積極性，部分地方政府出臺了具體的激勵舉措，包括財政獎勵、費率補貼、優化風險分擔、成立專項分險基金等。財政獎補、費率補貼等政策對擔保機構而言，能在一定程度上起到風險補助、彌補風險損失、緩釋經營壓力作用；對向綠色環保項目給予優惠利率支持的銀行而言，財政獎補可有效提高其綠色信貸投放內生動力。如江蘇針對開展綠色信貸擔保的擔保機構，按不高于擔保業務季均余額的1%進行風險補償；浙江針對與擔保機構開展綠色信貸融資業務的銀行，對當年實際發生壞賬后的綠色貸款凈損失按承擔風險比例給予20%的風險補償；山東針對為“綠色產業貸”提供擔保、再擔保費率優惠的政府性融資擔保機構，進行降費獎補。

3.探索產品服務創新。與綠色低碳效益掛鉤成為綠色信貸融資擔保的重要創新路徑（見表3）。一是與具體綠色項目掛鉤的擔保產品。如，江蘇推出“環保擔”產品，重點支持污染防治和生態保護修復類、碳減排類等環保項目。二是與企業碳表現或碳資產掛鉤的擔保產品。如，廣東在碳賬戶得分系統基礎上開發“云碳擔”產品，根據企業碳賬戶等級情況給予貸款授信和擔保費率優惠；福建推出“碳排放權質押擔保”模式，為有富余碳排放配額的綠色能源企業提供融資擔保。三是與綠色園區掛鉤的擔保服務。如，江蘇創新開展“園區保”業務，專門為工業園區環保類科技型、中小微型企業的綠色融資提供擔保。四是與綠色產業掛鉤的擔保服務。如，四川創新推出“綠色擔”產品，支持汽車及相關產業鏈轉型升級，為出租車公司提前更換新能源車提供擔保。

表3 全國部分省市地區綠色融資擔保產品簡介

4.推動能力建設。相較于普通擔保業務，綠色融資擔保在項目識別、風險評估、增信分險、損失認定等方面具有較強的專業性。為此，一些擔保機構通過組建專業團隊、加強環境風險管理、與專業機構合作等方式，提升自身綠色專業能力建設。如，青島農業融資擔保有限責任公司組建包括科研及高等院校、數字化企業、金融機構等在內的研究團隊，以支持畜牧產業綠色低碳發展為抓手，科學設定碳邊界、創新構建碳足跡核算體系，并根據核算結果對申請擔保的企業進行貼標分類，最終向減排企業提供更低成本、更高額度的政策性擔保支持。此外，部分地區還新設專營機構來強化對特定對象和領域的綠色擔保支持。如，江蘇成立南京江北新區綠色融資擔保有限公司，專門為轄內中小微企業提供增信服務；廣州成立科學城（廣州）綠色融資擔保有限公司，向科技型、專精特新等中小企業提供綠色融資擔保服務；四川為落實國家“雙碳”目標，設立專業化的擔保機構——四川發展融資擔保公司，助力中小微企業節能減排；江西、貴州分別探索組建地方性專業化綠色融資擔保機構。

（二）綠色信貸融資擔保業務特征——以四川為例

從全國層面看，盡管當前我國綠色融資擔保體系建設呈積極發展態勢，但總體上尚處于起步階段。為進一步探清綠色信貸融資擔保業務現狀，本部分以四川為例進行分析。四川作為全國的經濟大省，中小企業數量超過全省企業總數的90%，農業經營主體超過1600萬戶，近年來隨著全省經濟向綠色低碳轉型發展，綠色融資擔保業務具有堅實的市場基礎和廣闊的發展空間。通過抽取四川21個市州52家樣本銀行⑥涵蓋國有銀行16家、股份制銀行1家、城市商業銀行9家、農村商業銀行19家、村鎮銀行7家，類型豐富、分布地域較廣，具有較好的代表性。，對其2022年綠色信貸融資擔保業務開展逐筆統計分析，并對相關擔保機構和銀行進行走訪，發現當前四川綠色信貸融資擔保業務具有以下特點：

1.整體占比較低，主要投向綠色屬性較強的產業。2022年，四川52家樣本銀行發放綠色信貸融資擔保貸款合計17.45 億元，僅占當年綠色信貸發放總額的2.94%。樣本銀行普遍反映，當前發放的綠色信貸較少有擔保機構介入。如，四川某市調研的14家銀行中僅1家銀行涉及綠色信貸融資擔保。從投向看（如圖2所示），有擔保的綠色信貸主要投向節能環保產業（占比34.21%）、基礎設施綠色升級產業（占比17.99%）和生態環境產業（占比17.05%），上述領域均為綠色屬性較強的領域，環境和政策風險較低。

圖2 樣本銀行綠色信貸融資擔保業務投向分布情況

2.以“銀-擔”合作模式為主，擔保機構風險分擔比例較高。2022年，樣本銀行合計開展293筆綠色信貸融資擔保業務。其中，57%為“銀-擔”模式，43%為“銀-政-擔”模式。兩種模式下，擔保機構均是風險的主要承擔者。“銀-擔”模式下，64.67%的業務中擔保機構風險分擔比例在80%及以上，38.32%的業務中擔保機構需承擔100%的風險；“銀-政-擔”模式下，擔保機構、銀行的平均分險比例分別為45.15%和15.83%，擔保機構仍是主要的風險承擔者。從不同規模的擔保機構看，規模較大的省級擔保機構風險承擔比例通常低于市（縣）級。如，四川某市轄內省級農業擔保公司風險分擔比例為70%，市（縣）級農業擔保公司平均分擔比例為92%。

3.擔保對象較少涉及大中型企業，超五成為短期普惠小微貸款。從擔保主體看，綠色融資擔保對象基本為科創類、制造類、工程類中小微企業及部分涉農經營主體，而大中型企業貸款以信用類和抵質押貸款為主，較少采用擔保方式。同時，由于擔保客群信用資質通常較弱，銀行給予的綠色信貸額度較低、期限較短。樣本中，期限在1年以內、1年以上5年以內、5年以上的綠色信貸融資擔保業務筆數占比分別為67.58%、31.06%和1.36%，其中期限在1年以內的普惠小微業務占全部業務數的51.19%；貸款額度低于1000 萬元的業務筆數占到84.30%，其中85.02%為普惠小微貸款。

4.擔保主要集中于地方法人銀行，大中型銀行的擔保準入門檻較高。調研顯示，大中型銀行對擔保機構設置了較高門檻，如對擔保機構的注冊資本金、代償率、保證金存入額度等方面要求較嚴苛，綠色信貸融資擔保業務相對較少。樣本銀行中，國有銀行和股份制銀行發放有擔保的綠色信貸1.67 億元，遠低于城商行、農商行和村鎮銀行的總和（15.78億元）。從有擔保的綠色信貸融資占綠色信貸總額的比重看，城商行、農商行分別為3.45%和4.53%，國有銀行和股份制銀行各自為1.29%和0.63%，地方法人銀行明顯高于大中型銀行（如圖3所示）。

圖3 不同類型銀行綠色信貸融資擔保占綠色信貸比重情況

三、我國綠色融資擔保發展面臨的問題

（一）綠色信貸業務識別存在標準和數據短缺問題

一是針對小微、“三農”等群體綠色項目認定標準缺乏。當前綠色金融基于《綠色產業指導目錄（2019）》明確了211類綠色項目分類，基本為純綠和淺綠項目，大部分在資金實力較強的大中型企業落地，無需擔保機構介入。當前融資擔保主要面向小微企業、“三農”等普惠群體，所運營項目大多介于綠色和非綠之間，其融資需求以流動性貸款為主，而現有綠色金融標準體系尚沒有適合此類借款主體的認定支撐。二是第三方機構認證標準不一。部分綠色項目認定需滿足復雜的技術指標條件，且不同認證機構所采取的方法標準各不相同，企業往往需尋求第三方專業認證，門檻和成本較高。三是面臨評估數據短缺問題。企業環境信息數據主要依靠環保等行業主管部門提供，而數據共享機制不完善使得融資項目綠色效益評估缺乏足夠的數據支撐，綠色融資信息不對稱問題難以有效解決。標準和認證評估體系的不一致一定程度上影響綠色融資擔保等配套工具的發展。調研顯示，由于綠色融資識別困難，大多擔保機構未開發針對性支持產品，同時綠色信貸融資擔保基本屬于銀行綠色信貸的事后分類。

（二）擔保機構開展綠色信貸融資擔保業務存在內在約束

一是風險分擔與能力短缺的矛盾。近年來，相當數量的中小擔保機構持續承受經濟下行壓力，擔保貸款逾期和不良率高，擔保機構面臨的代償壓力大，風險分擔能力受到一定程度削弱，難有余力拓展經濟效益屬性本就不強的綠色業務。如，四川2022年擔保機構平均代償率為5.57%⑦數據來源：四川省地方金融組織統計季報。，高于銀行合作的準入標準及擔保機構的風險考核容忍度（一般為3%），大部分機構風險化解壓力大，業務處于收縮狀態。二是普惠性與考核要求的矛盾。調研顯示，當前擔保機構的政策和普惠屬性突出，綠色信貸融資增信一般僅收取1%左右的擔保費，而在銀擔合作中承擔的風險比例通常高于70%，收益無法有效覆蓋風險，與國資考核體系下強調的可持續，以及資產保值增值等目標存在一定沖突，降低了其為綠色融資提供擔保的積極性，擔保乘數效應難以有效發揮。三是風險防控與經營發展矛盾。由于目前政策層面針對銀擔合作在風險分擔比例、擔保費率等方面缺少明確、具體的規定，對銀行暫無硬性的最低分險比例要求，銀擔合作中銀行占據主導地位，擔保機構相對弱勢，業務實際開展中雙方風險與責任難以公平劃分，基于風險防控考慮，擔保機構展業意愿不強。如，四川部分擔保機構目前僅做存量業務周轉，不再新增擔保業務。

（三）銀行開展綠色信貸擔保業務的內生動力較弱

受擔保行業困境和綠色信貸擔保客群資質弱的影響，銀擔合作業務通常面臨“雙高”風險。由于綠色項目存在信息披露不充分、投資回報周期長、資信質量差等特征，銀行和擔保機構面臨潛在的綠色信貸不良率攀升、擔保代償率高企的風險。在當前激勵約束機制有限的情況下，銀行與擔保機構合作積極性不高，普遍對合作機構在注冊資本金、代償率、保證金等方面設置了較高準入門檻，中小擔保機構較難入圍。如，四川部分銀行將“合作擔保貸款形成不良”設置為合作停牌條件，或僅選擇入圍省級名錄的擔保機構開展合作，或下調與擔保公司的擔保授信額度，停止新增業務合作等。地方法人銀行合作門檻略低，但存量急需代償的擔保貸款因代償流程長、程序復雜、貸款實控人配合處置意愿低等因素影響，使得代償資金難以順利到位，法人銀行機構受制于風險防控壓力大、缺少碳減排政策工具支持等，對于綠色信貸擔保業務同樣偏謹慎。調研顯示，部分擔保機構申請融擔補償基金從提交申請到資金劃撥到位耗時3—6個月，甚至部分地區因地方財政吃緊，補償資金無法到位。

（四）綠色融資需求與現有融資擔保產品適配性低

涉足綠色領域的小微企業多為技術創新類小微企業，具有輕資產、高風險特征，涉農主體則存在農業資產定價評估難、變現難，缺乏傳統抵押物或信用信息不健全等問題，難以基于信用或抵質押獲得貸款。調查發現，綠色項目投入大、期限長，而大多擔保機構對單個客戶擔保的信用額度為200 萬元，超過部分需要客戶提供合格抵押物作為反擔保品，且對反擔保品要求較高，如需要房產、土地等硬資產作為抵押，諸如企業知識產權、專利權、商標權等輕資產均不在反擔保接受范圍內，融資主體通常難以滿足相關條件。另外，當前鮮有專門針對綠色低碳領域開發的銀擔產品，已有的銀擔合作產品大部分旨在滿足小微、“三農”等主體流動資金需求，且產品結構單一，金額一般在1000萬元以下，期限不超過5年，貸款擔保期限、用途等與企業綠色融資不相匹配，難以覆蓋企業綠色項目周期和融資需求，擔保反而會增加企業融資成本，從而導致企業申請意愿不強。此外，擔保存在供需結構性錯位。當前綠色信貸融資擔保貸款占綠色信貸規模整體偏低，非普惠綠色信貸客戶項目一般采用“信用+集團母公司或者關聯公司”作擔保，對第三方公司的增信需求意愿不強，而普惠類綠色信貸客戶對擔保融資需求迫切，卻因資質差難以獲得擔保增信支持。

（五）綠色信貸融資擔保業務的市場配套體制機制缺乏

一是綠色融資擔保政策文件缺乏。從有關綠色融資風險分擔的政策看，大多是嵌套在金融業規劃、綠色金融行動方案等文件中，而對于起步相對較晚的綠色融資擔保業務缺乏專項指導文件指引，其增信助力小微、“三農”群體綠色低碳發展的作用難以得到有效發揮。二是激勵約束機制針對性不強。綠色信貸融資擔保的激勵約束機制基本歸屬在支持“三農”、小微、科創等主體的框架中，有效性和針對性不足。如，四川實施的財政金融互動管理辦法中，對融資擔保機構開展的保費補貼和業務獎勵，僅限于支持小微和“三農”企業融資擔保增量降費，暫未單列對綠色融資擔保的獎補。三是綠色金融的市場基礎設施有待進一步完善。調查顯示，綠色信息共享、綠色產權流轉交易、償付機制等缺位，制約了綠色融資擔保業務的開展。如，在當前缺乏強制性信息披露機制的前提下，綠色企業信息披露主動性不高，且披露的真實性和完備性難以保證，加之掌握大量環保數據的行業主管部門對外信息共享程度低，政府、銀行、擔保機構和企業之間形成數據信息“孤島”，一定程度上削弱了銀擔合作質效，制約了綠色融資擔保業務拓展。

四、綠色融資擔保國際經驗做法

為引領撬動更多資金進入綠色低碳轉型領域，20世紀90年代以來，國外一些經濟體在頂層設計、業務推動、風險防控、產品創新等層面進行了一系列探索，充分發揮了催化撬動作用支持經濟社會綠色低碳轉型。

（一）政府統籌推動，明確重點領域綠色融資擔保支持范疇

國外綠色融資擔保發展得益于政府層面引領推動，通過立法或實施特定擔保計劃、成立負責融資擔保的專營部門等方式，明確重點支持領域的綠色擔保范疇，系統推進綠色融資擔保支持經濟低碳轉型。美國針對新能源新興產業發展陸續頒布《能源政策法案》《能源獨立和安全法案》《經濟復蘇與再投資法案》，設立能源部貸款計劃辦公室（LPO），專門負責對減少或避免空氣污染和溫室氣體排放而采用的創新清潔技術、可再生能源、電力傳輸和先進生物燃料項目擔保，有效破除綠色項目識別難、認定成本高等問題。英國頒布《貸款擔保計劃》明確針對中小企業建立融資擔保機制，鼓勵向綠色生態環保企業提供融資擔保。根據企業環境影響評估結果，向環境友好型企業提供貸款本金80%的擔保。瑞典政府出臺《綠色投資國家信用擔保條例》，授權國家債務辦公室為綠色工業投資提供國家信貸擔保。國家債務辦公室根據歐盟分類法⑧《歐盟可持續金融分類方案》（EU Taxonomy）于2020年3月發布，簡稱《歐盟分類法》，是《歐盟可持續發展融資計劃行動》重要組成部分，為歐洲建立了可持續經濟活動清單，讓歐盟在可持續政策和法律法規上處于國際領先水平。和瑞典環境法，對擬擔保項目的環境效益、重大風險隱患、企業環境和氣候可持續計劃等開展評估，明確滿足瑞典環境目標、氣候政策框架、歐盟環境目標等評估要求項目為綠色工業投資擔保支持范疇。

（二）做好風險體系設計，激發擔保機構和銀行機構積極性

歐美國家建立了國家層面的風險監測機制和政府承擔機制，有效破解中小擔保公司風險分擔能力不足、緩釋銀行機構對融資項目的風險顧慮、平衡參與主體的風險收益等。一是建立擔保項目的全流程風險監測機制。美國能源部貸款計劃辦公室制定了風險監測機制，LPO對擔保項目實施全過程監測評估，包括對項目盡職調查、項目建設及運營跟蹤監測等，直至貸款全額償還。二是建立政府分擔較高比例風險的分擔機制。國際上擔保機構多為非營利性機構，為使其收益風險盡可能對等，往往由政府分擔較高比例風險。美國能源部計劃辦公室為部份能源貸款提供高達貸款本息90%比例擔保；瑞典債務辦公室對綠色工業投資分險高達貸款本金80%；德國聯邦政府和州政府會向擔保銀行提供超50%比例的反擔保。三是建立靈活的擔保退出機制。擔保機構作為促成銀企合作的紐帶，前期通過提高綠色項目認可度，降低承貸機構對項目的不確定性風險預期，在項目建設后期擔保穩步退出。荷蘭可持續農業擔保基金（SAGF）對拉丁美洲和非洲可持續農業貸款項目擔保中，SAGF 在項目建設后期分險比例逐步降低，3—4年后擔保基金便退出項目，以此提高基金的運作效率和經濟社會支持效益。

（三）建立完善的內控機制，專業化運作推進綠色項目認定和擔保業務開展

國外綠色融資擔保部門或專營機構通過建立完善的內控機制，明確部門職能職責、專業高效推進綠色項目認定和擔保業務開展。美國能源部貸款擔保計劃設立政府特定部門負責執行，由LPO線上篩選項目并對其開展盡職調查，包括項目技術、環境、法律和市場等方面，審查符合條件后再將項目提交內部審查委員會和信用審查委員進行信用批準，批準通過即可簽訂貸款擔保協議；中美洲和巴拿馬可再生能源項目（ARECA）中，中美洲經濟一體化銀行（CABEI）⑨中美洲經濟一體化銀行（CABEI）是一家多邊金融機構，旨在支持其創始國經濟和社會一體化發展，在2014年發展戰略中，將環境可持續列為主要目標，并通過兩個綠色信貸擔保計劃實現。一是中美洲和巴拿馬可再生能源投資項目（ARECA），二是中美洲生物多樣性市場項目（CAMBIO）。負責實施該項目，CABEI項目執行委員會負責制定項目年度運營計劃、評估和預審、監督項目執行，CABEI 信用委員會負責批準擔保協議，最終由CABEI與經認定的金融機構簽署貸款擔保協議。擔保機構嚴格的內控機制、流暢專業的職責分工，推動綠色融資擔保合規、持續高效滿足低碳轉型領域融資需求。

（四）夯實配套基礎，確保綠色融資擔保市場有效發展

歐美國家的融資擔保市場起步早，具有較完善的配套補償和激勵機制，為綠色融資擔保發展提供了有效支撐。德國聯邦政府規定，擔保銀行若出現損失，可要求股東增資，也可要求政府增加反擔保比例，并明確各級政府提供反擔保時不收取任何費用，擔保銀行新增利潤繼續用于擔保業務，可免除擔保銀行公司稅和交易稅。英國出臺《環境保護法》，規定企業獲得綠色信貸的前提是通過環境責任評估；制定許可交易激勵機制，明確了污染收費、征稅、補助及污染者付費原則。美國在清潔能源貸款擔保計劃中，提出由政府出面向高風險、但經過技術證明的清潔能源項目提供貸款擔保；對清潔能源項目的新技術給予稅收激勵等；在《能源政策法案》中，針對能源貸款擔保計劃制定了涉及消費者、傳統能源公司的減稅優惠及補助政策。

（五）創新擔保服務模式，多渠道滿足特定領域綠色主體融資需求

為匹配綠色低碳轉型項目的多樣化融資需求，國際上結合綠色主體資質特征，創新推出多種形式綠色融資擔保服務。一是成立專項擔保基金助力特定群體綠色融資。瑞士技術基金為開發和銷售低碳技術或服務的初創型及成長型中小企業提供貸款擔保。荷蘭可持續農業擔保基金（SAGF）為從事可持續農業生產的合作社及中小企業提供融資擔保。哥倫比亞國家擔保基金（NGF）為中小微企業提供部分信用擔保。二是設立綠色專營銀行支持重大基礎設施項目建設。英國綠色投資銀行（GIB）為英國海上風電行業、新能源和廢物基礎設施建設等領域提供貸款和擔保支持。紐約綠色銀行（NGB）通過提供信用增級和創新信貸工具，支持紐約建筑脫碳、清潔能源、可持續交通及其他可持續基礎設施等領域項目建設。三是由開發性銀行機構向發展中國家可持續戰略性項目提供擔保。美洲開發銀行（IADB）靈活擔保工具（FGI）支持拉丁美洲和加勒比地區國家基礎設施建設、中小型企業生產、氣候變化、農業和糧食安全等部門獲得融資。亞洲開發銀行（ADB）通過貸款、部分信用擔保，以及信用證等方式，向太平洋可再生能源計劃（PREP）項目提供1億美元融資支持。四是成立國際綠色擔保公司為發展中國家氣候融資提供擔保。綠色擔保公司（GGC）⑩綠色擔保公司（GGC）為第一個致力于為具有重大氣候適應和緩解氣候影響融資提供擔保的全球性機構。擔保計劃系統地降低國際私營部門對緩解和適應氣候項目投資的風險，解決發展中國家氣候融資缺口，通過擔保支持發展中國家發行具有重大氣候影響的氣候債券和貸款。

五、政策建議

（一）完善標準界定，強化綠色融資擔保頂層設計

一是健全綠色融資的識別標準。鑒于當前適用于小微、“三農”等主體的綠色標準不夠清晰，暫未明確對綠色農業和綠色小微界定標準，小微和涉農企業自身實力較弱，申請“純綠”項目的機會較少，建議由政府相關職能部門牽頭，明確小微或涉農主體綠色融資標準，建立具有可操作性的指引辦法。可考慮加快推進全國統一碳賬戶標準建設，明確碳賬戶定義、記賬原則、核算標準等，由具有公信力的碳賬戶運營機構按年對市場主體的綠色化程度貼標，達到相應綠色等級的小微或涉農主體的融資即可被視為綠色融資，銀行機構根據貼標分類情況提供差異化的優惠信貸利率貸款支持。二是加強綠色融資擔保的頂層設計。建議由國家相關職能部門或擔保業協會結合國家重大綠色低碳產業發展戰略，出臺綠色融資擔保計劃，明確擔保支持行業范疇和參與主體責任分工，為擔保機構綠色項目篩選、評估及風險管控等提供業務操作指引。可借鑒英國、瑞典經驗，探索在小微、涉農等領域推行擔保計劃試點。

（二）健全風險分擔渠道，提升各方參與積極性

一是完善融資擔保支持小微、“三農”等發展的指引辦法，明確銀行及擔保機構風險分擔比例，有效削弱銀擔合作中強勢方過度轉移風險的動機，提升擔保機構經營持續性。二是設立政府性專項融資擔保基金或風險補償基金，推動形成涵蓋銀行、風險補償基金、擔保、再擔保公司的多層級分險機制，合理確定各方風險分擔比例；優化代償基金補償機制，暢通基金審批通道，確保補償資金及時到位，促進擔保機構“應擔盡擔”“敢擔愿擔”。三是出臺綠色融資擔保專項補助政策。建議在總結當前支農支小財政獎補政策實踐經驗基礎上，出臺有關綠色融資擔保的獎勵辦法，明確獎補資金支持方向、獎補條件及標準、獎補資金用途、獎補資金申報流程等，鼓勵擔保機構持續發揮增信降費作用。對擔保支持的涉綠主體，可借鑒美國能源貸款擔保計劃經驗，實施減稅優惠及補助政策，降低擔保主體的綠色融資成本。四是對綠色金融評價排名靠前、綠色普惠金融融合發展水平高的銀行采取減稅、貼息、納入碳減排支持工具應用范圍等方式，提高其為普惠群體提供綠色融資服務的積極性。

（三）優化擔保機構經營格局，完善考核評價體系

一是探索成立國家級綠色融資擔保公司。鑒于當前地方擔保機構“小、散、弱”現狀，其綠色融資擔保能力普遍不足，建議借鑒美國、瑞士經驗成立國家級綠色融資擔保公司，建立線上擔保審核機制，為重點支持領域的融資群體提供長周期、高額度的擔保。鼓勵引導擔保機構積極探索數字化業務轉型，通過金融科技賦能綠色融資擔保“做大、做優、做強”，以擔保體系的轉型升級推動實體經濟綠色低碳發展。二是建立綠色融資擔保激勵機制。明確對擔保機構綠色擔保業務財政獎補，加大現有政府性融資擔保公司的整合力度，鼓勵國家融資擔保基金加大對綠色融資擔保業務開展較好的地方性政府融資擔保公司的股權投資和業務合作力度，增強地方性融資擔保機構風險抵御能力。適度淡化對政府性擔保機構的盈利要求，推動其資本金擴充與綠色、普惠融資擔保績效掛鉤。三是探索構建政策性銀行及保險機構等參與的多元化風險分擔體系。政策性銀行作為國家重要的政策執行工具，在扶持特定領域發展、貫徹國家重大發展戰略、執行宏觀經濟政策中發揮了獨特作用。保險具備天然的風險損失補償、融資增信和資金融通功能。探索構建包括政策性銀行機構、保險機構等主體參與分險的多元化金融服務體系，豐富綠色融資風險分擔金融工具，借鑒國外部分經濟體成功經驗，推動政策性銀行和保險機構在農業及糧食安全等重點民生領域開展綠色融資擔保業務試點。

（四）加快市場配套體系建設，優化市場發展環境

一是建立綠色信息共享平臺，推動不同渠道綠色數據整合、共享和實時監測，包括企業生產能源消耗、海關稅務和企業經濟財務數據等，完善企業碳排放基礎數據信息采集平臺的功能性建設，打通銀行、擔保機構、環保能源等行業主管部門間數據共享壁壘。探索由環保主管部門向銀行機構、擔保機構推送綠色企業融資擔保需求信息，建立企銀擔線上接洽的“一站式”融資擔保服務模式，高效促成產融對接和信貸投放，提高綠色融資擔保賦能效力。二是搭建綠色低碳類產權登記管理系統，推動將碳排放權、排污權、環境技術、綠色認證產品等納入質押擔保范圍，加快完善碳資產市場交易運行機制，強化碳市場價格發現功能，有效盤活綠色貸款主體碳資產，支持企業項目獲得綠色融資，進一步提高減污降碳主動性。