宏觀審慎管理與微觀審慎監管：金融監管政策協同機制的構建

文/范從來 林鍵 程一江

國際金融監管的實踐表明，宏觀審慎與微觀審慎政策之間存在相互聯系，既可能協同共進，也可能出現“政策抵消”或“政策超調”。2008年金融危機以來，構建一個宏微觀審慎有機結合的框架，成為推進國際社會治理變革和進行金融監管改革的共識。2010年巴塞爾委員會發布《巴塞爾協議Ⅲ》，標志著在全球監管制度層面微觀審慎與宏觀審慎相結合的監管模式得以確立。加強金融監管協調、補齊監管短板，是深化我國金融供給側結構性改革的重要內容。2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》提出了建立“一委一行兩會”的新監管體系。2021年底，中國人民銀行發布《宏觀審慎政策指引（試行）》，標志著中國金融監管改革步伐加快，在制度層面補齊了宏觀審慎管理總體設計和治理機制的短板，進一步向著完善宏微觀監管政策協同的統一政策框架邁進。

丁伯根法則與有效市場分類原則

針對一國面臨多個不一致的經濟目標，且可供選擇的多種政策工具實施效果相沖突的困境，丁伯根提出了“丁伯根法則”，而后蒙代爾又提出了“有效市場分類原則”對其進行補充。丁伯根法則的基本內涵是有效政策工具數量要不少于想達到獨立經濟目標個數，其論述有兩個特點；一是假設決策當局可以集中控制各個政策工具，并能使這些政策工具緊密配合；二是并未明確各個工具在運用過程中是否側重某一個經濟目標的實現。上述兩個特點并不切合實際，因此應用效果不佳。蒙代爾的研究彌補了上述缺陷，為分散決策情形下如何達到調控目標提供了解決方案，即按照對政策目標影響孰大原則，為不同的政策目標指派獨立的政策工具，若被指派工具不能促進政策目標有效實現，則須按既定規則進行調控。針對開放經濟條件下如何進行政策調控，上述兩個理論提供了基本思路，即為每個目標指派不同的最佳工具，并盡可能地緊密協調這些工具，以實現內外部均衡目標。

良好運行的金融市場體系應該同時滿足個體運行穩健和系統風險可控，傳統理論認為后者能夠在前者的基礎上自我實現，只需要進行微觀審慎監管，但國際金融危機爆發后，很多研究認為，金融機構個體穩健不能保證系統穩健，除微觀審慎監管外，還須實施宏觀審慎管理。但宏觀審慎管理在政策目標、工具、實現途徑方面與微觀審慎監管均不相同，為維護金融系統穩定，過度實施宏觀審慎管理可能導致金融效率下降，宏觀審慎管理政策需與微觀審慎監管政策相互協同，從而兼顧金融系統的效率與穩定。

宏觀審慎管理與微觀審慎監管的關系

一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監管存在區別。一是工作的重心不同。宏觀審慎管理的重心是金融體系內生的順周期問題和整個金融市場的風險傳染，而微觀審慎監管關注的是單個金融機構的穩健。二是管理目標不同。微觀審慎監管的基本目標是維護金融消費者的合法利益，使存款人和投資者遭受風險損失的可能性降低到某個特定的水平。宏觀審慎管理以防范系統性風險為主要目標，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨機構、跨市場風險傳染。三是管理視角不同。宏觀審慎管理的監管措施是自上而下的，而微觀審慎監管的監管方法是自下而上的。

另一方面，宏觀審慎管理與微觀審慎監管又有聯系。一是最終目標都是防范風險。微觀審慎監管目標是金融機構個體穩健經營，最終是為了保護存款人及投資者的利益。BIS在2017年發布的《宏觀審慎政策框架、實施及與其他政策的關系》中提到，宏觀審慎政策的首要目標是預防金融風險、維護金融穩定。二是風險控制工具互相融合。微觀審慎監管與宏觀審慎管理在風險監管工具上具有兼容性，大多數情況下，宏觀審慎監管工具是建立在微觀監管工具的基礎上的，甚至直接來源于微觀審慎監管工具，有的時候需要兩者相互輔助和策應。三是政策傳導過程相輔相成。宏觀審慎政策的有效傳導依賴于有效的微觀審慎監管，而微觀主體的穩健也依賴于宏觀環境的穩定。宏微觀的協調運作使得金融監管能夠從多個層面捕捉金融危機的預警信息，既監測金融系統整體穩健運行，又強化金融機構個體的風險防控。

中國金融監管協同面臨的挑戰

第一，法制建設滯后引致協調效力不夠。與國際實踐中先立法再完善機制不同，中國雖然初步建立了金融穩定的總體架構，但目前尚沒有一部法律規范對維護金融穩定的主體、目標、職責、權限、機制設計等做出明確的界定和安排，服務實體經濟、防控金融風險和促進金融改革這“三大任務”在金融法律體系中體現得不夠系統，特別是服務實體經濟在宏微觀監管規制中的職責劃分也不夠明確。

第二，理念、目標、手段不同引致監管沖突。宏觀審慎、微觀審慎、行為監管三者之間存在理念、目標、工具等方面的差異，尤其是大國金融實踐中必須進行職能分離，否則必然會產生監管沖突。近年來，國際監管體系在協同機制上的改革趨勢，主要體現在資本控制實現防控風險方面，服務實體經濟是否應該成為監管的目標以及如何納入監管協調機制尚未達成共識。如何在中央金融管理部門之間、央地金融管理部門之間建立目標一致、標準統一、工具協調的職能框架，尚待在理論和實踐層面持續推進完善。

第三，分業監管體制、校準機制缺失帶來監管套利。在分業監管模式下，微觀審慎與宏觀審慎相對分離，從而產生信息壁壘，由于尚未建立統一的交易數據庫，割裂了市場信息和風險信號，影響系統性風險的識別、監測和防范。審慎政策工具啟用后，對是否達到預期、是否存在監管套利和未預期后果等問題，目前尚缺乏政策后評估機制。實踐中，宏微觀審慎管理部門“鐵路警察各管一段”，在特殊時期極容易產生政策“合成謬誤”或“政策真空”，在解決實際問題時效率低下，這也是最近幾年P2P、影子銀行、非法金融活動等金融亂象滋生的重要原因。

第四，“多龍治水”導致監管競次和監管重疊并存。在分業監管模式下，受部門利益驅使，往往會因“父愛主義”出現監管競次，誘發被監管對象“監管尋租”，從而造成監管目標落空。當前相關協調機制聯動的主要手段和措施往往表現為聯合發文、簽署備忘錄等，缺少實質性的聯合行動。此外，多頭重復監管增加成本、降低效率，導致監管資源浪費，對于處理難度大且不會短時見成效的工作出現監管真空。

國際經驗與啟示

美國。2008年金融危機暴露出美國“雙層多頭”監管模式的漏洞和弊端。2010年7月，美國政府出臺《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，啟動新的監管架構改革，著手解決系統性風險監管缺位問題，改革重點集中于加強監管部門的協調。“新架構”在監管協調方面的重要變化是，設立金融穩定監督委員會（FSOC），通過《金融穩定監督委員會組織規則》確定了一系列工作運行機制，旨在加強監管協調。為了進一步加強監管協調，2012年5月，美聯儲、FDIC、CFPB、OCC以及NCUA五大金融監管機構共同簽署了監管備忘錄，在監管當局之間建立了協調與合作的制度安排。

英國。2008年金融危機爆發以后，北巖銀行擠兌事件暴露了“三方監管”體制存在著嚴重缺陷。危機后的7年時間里，英國政府接連出臺了《2010年金融服務法》《2012年金融服務法》和《2016年金融服務法》三部金融監管修正法案，從統一監管轉向“雙峰監管”。“雙峰監管”實現了宏微觀審慎監管的有機結合，將行為監管從微觀審慎監管中分離，機構設置強調“分權制衡”。當前的“雙峰監管”是英國在總結金融危機教訓后對監管體制做出的一次探索與嘗試，其改革理念和思路在某種程度上具有一定的借鑒意義。

歐盟。按照歐洲經濟一體化協定，歐洲央行更多著眼于貨幣政策方面的工作，對金融業的具體監管則主要由各成員國金融監管部門自行負責。2010年9月，歐盟成立歐洲系統性風險委員會（ESRB），建立泛歐層面的系統性風險評估體系。2011年1月成立三個監管當局，為加強監管協調，又成立了三家機構的聯合委員會，并與歐盟各成員國國家主管機構共同構成了歐洲金融監管體系。為推動歐洲銀行業監管協調合作，2012年5月，歐盟主席巴羅佐（Barroso）提出了建立歐洲“銀行業聯盟”的提議，包括三大支柱，分別為單一監管機制（SSM）、單一處置清算機制（SRM）和歐洲共同存款保險機制（EDIS）。2014年4月，歐洲議會通過了建立銀行業聯盟的三項法案，監管協調機制邁出了關鍵一步。

發達經濟體的實踐表明，金融監管由微觀審慎與宏觀審慎兩部分組成，離開其中任何一方都難以確保金融穩定目標的實現，必須通過建立有效的協調機制來彌補政策當局之間的信息不對稱和行動不協調。第一，健全的法律制度是提升監管協調效力的保障。從各國實踐看，每一次大的金融監管改革，都是通過修訂舊法或重新立法明確界定改革目標，合理分配部門職責，實現不同政策主體的權責相當。第二，強有力的委員會模式對于監管協調至關重要。鑒于危機前論壇性質的協調機制在應對重大金融風險時的軟弱無力，危機后越來越多的國家組建了更高層面的金融穩定監督委員會，專司宏微觀審慎監管部門之間的政策協調，并且配套了相關的規章制度，形成了完善的工作機制，加強信息共享和政策協調，如法國、德國、美國等都是此種模式的典型代表。第三，完善的工作機制是協調架構有效運行的基礎。從各國實踐看，基本的工作機制包括：常態化的會議機制、定期的協商決策機制、開放的咨詢機制、有效的問責和激勵機制。第四，相互制衡、動態評估是協調機制的核心要素。無論是美國FSOC下的各專業委員會，還是英格蘭銀行下的三大委員會，以及法國、波蘭等國家的宏觀審慎治理架構，都通過交叉任職、人員交流、投票權等形式，對監管協作、制衡機制加以明確。

金融監管協同的路徑選擇

探索構建金融宏微觀審慎監管協同機制，是新時代中國特色新型金融監管體系建設的重要內容。

第一，加快健全金融協同監管的法律體系。職權法定是依法行政的應有之義。第一層次，制定或修改法律法規。加快推進《中國人民銀行法》修訂，明確宏觀審慎管理與貨幣政策、微觀審慎監管的權責邊界。進一步明確《宏觀審慎政策指引》提出的政策協調具體操作規則。第二層次，制定和修改金融部門規章。及時、全面梳理、修改或廢止與“一委一行兩會”金融監管架構和主要金融法律不符或滯后的規章。

第二，盡快完善高效、有力的協調組織架構。在建立健全相關法律制度的基礎上，加快完善“金融委”領導下的監管協調組織架構，明確金融穩定目標下各方權力和責任，并在實踐中不斷改進優化。一是參照美國FSOC的做法，考慮在金融委下設若干專業委員會（由各成員單位分管領導組成），如數據治理委員會、金融基礎設施委員會、監管和處置委員會、技術咨詢委員會等，具體推進各項工作、決策順利執行，確保監管的專業性。二是在金融委辦公室下設若干專門工作組，如風險識別工作組、政策執行工作組、危機救助工作組、政策協調工作組等，作為金融委各專業委員會實體化運作專班，具體負責抓任務落實。

第三，努力減少系統性風險監管的信息缺口。一是加快推出金融業綜合統計制度，構建數據集成和共享平臺，加快建設國家金融基礎數據庫，建設覆蓋全面、標準統一、信息共享的金融業綜合統計體系，實現對跨市場金融資產和實際投資者的穿透識別，提高金融監管政策的科學性和有效性。二是探索大數據技術運用，建設更為全面的風險預警信息系統。將各類金融機構、金融產品、金融活動、金融市場納入風險監測視野，把“一行兩會一局”（人民銀行、銀保監會、證監會和地方金融監管局）全部監管信息納入共享范圍，打破“數據煙囪”“信息孤島”，及時、準確掌握金融業風險全貌。

第四，健全聚焦服務實體經濟的“監管三支柱”。首先，宏觀審慎管理管住金融“總閘門”，微觀審慎監管確保資源“精準滴灌”，強化宏觀審慎管理與微觀審慎監管的協調配合，避免出現美國“直升機撒錢”帶來的通貨膨脹和資產泡沫風險。其次，要加強行為監管，嚴肅清理市場亂象和道德風險，重塑誠信合規文化，凈化金融生態。可考慮對中國“一行兩會”中的金融消費者保護職能進行整合，完善相關的法律制度框架，聯合消費者保護協會成立專門的行為監管協調委員會，從根本上提升中國金融消費者的保護層次。當時機成熟時，借鑒英國“雙峰”監管模式，推動審慎監管與行為監管的適度分離，真正健全宏觀審慎、微觀審慎和行為監管三支柱。

第五，建立宏微觀政策協同的內外部約束機制。一是設置內部制衡機制。借鑒美國金融治理架構中分權制衡機制的做法，加快修訂相關法律制度，明確劃分各類監管機構的權力界限；加強“一行兩會”橫向、央地監管部門縱向部門之間的人員交流和交叉任職的活動，加大監管評級共商共享的程度。二是強化監管外部約束。健全監管評級、準入等信息公開與監管規則咨詢制度，提高監管決策透明度；允許國家審計、監察部門定期對金融監管效率及影響進行審查；進一步優化行政復議和司法救濟程序，追究監管部門不作為、推諉或監管不當所應承擔的法律責任。