中國面臨的就業挑戰：從短期看長期

文/蔡昉

中國經濟面臨的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力的增強，在就業形勢上也得到了嚴峻的體現，既反映宏觀經濟下行中的周期性失業沖擊，也顯現或隱含長期的結構性就業矛盾。在通過宏觀經濟政策和積極就業政策應對短期沖擊的同時，特別要防止短期因素對長期困難產生推波助瀾的作用。

城鎮就業形勢及其性質

自2020年新冠肺炎疫情爆發以來，中國城鎮就業遭受長時間的沖擊。可以依據失業的三種類型，即結構性失業、摩擦性失業（兩者合并為自然失業）以及周期性失業來認識這一就業沖擊的嚴峻程度。2020年2月，中國城鎮調查失業率達到6.2%的高位，系2018年1月該指標正式記錄以來的最高水平。此后雖然有所回落，但是，如果假設5%為中國的自然失業率的話，那時以來在更多的月份里，城鎮調查失業率顯著高于該水平。2022年4月，中國城鎮調查失業率再次提高到6.1%，之后雖然回落，但保持在顯著高于自然失業率的水平上。這意味著中國面對著周期性失業的沖擊。

然而，周期性失業還不足以刻畫中國城鎮就業問題的性質。16～24歲青年失業率的節節攀升，標示著結構性和摩擦性失業以及相應的就業困難十分嚴重，并且與周期性失業交織在一起，加大了治理的難度。從大幅度提高的青年失業率來看，一方面凸顯其周期性特征，另一方面也顯現其結構性和摩擦性失業特征。與整體勞動力市場表現相同，自新冠肺炎疫情爆發以來，這個群體的失業率常態化地處于比疫情前更高的水平，每年7—9月份畢業季的失業率峰值都上了一個新臺階，特別是在2022年，青年失業率從4月份開始就大幅度高于上年畢業季最高點水平。巨大的提高幅度和強烈的波動性固然表明青年群體遭遇的周期性就業沖擊，鑒于他們中很大部分系新成長勞動力，其所面臨的結構性困難和摩擦性障礙也是十分突出的。

相比而言，雖然25～59歲群體的失業率也隨宏觀經濟波動表現出周期性變化，但幅度明顯平緩得多。這是由于該群體覆蓋的年齡幅度太大，具有極強的異質性，因此不同細分年齡段的勞動力市場表現特征很可能產生相互抵消的效果。不過，這個群體相對平緩的失業率變化特點，總體來說是可以解釋的。一是年齡偏大的勞動者群體傾向于接受較低的保留工資，或者選擇退出勞動力市場，使其失業率及其波動性相對低；二是這個群體通常已經處于相對穩定的就業狀態，也是援企穩崗等政策的主要受益者，有較大概率不會遭到各種類型失業的沖擊；三是該年齡段包括在工作經驗和技能方面處于最佳狀態的人群，企業不會因暫時的經營困難而解雇他們。

我們從城鎮勞動力市場統計數字可以看到一個出乎意料的變化。從2021年1月起，官方發布的數據區分了兩個勞動者群體的調查失業率，分別為“全國本地戶籍人口城鎮調查失業率”和“全國外來戶籍人口城鎮調查失業率”，后者主要反映農民工的失業狀況。自這兩個失業率指標發布以來，在整整一年的時間里，外來戶籍人口的失業率都低于本地戶籍人口。這與以往的研究結果也是吻合的。然而，從2022年2月開始，情況發生了逆轉，外來戶籍人口的失業率顯著超過本地戶籍人口，并且攀升到很高的水平。長期以來，由于人戶分離的群體特點，農民工的就業困難具有一種獨特的表現。作為城市的外來就業者，一方面，他們通常以降低保留工資和接受較為不利工作條件的方式，克服面臨的結構性和摩擦性就業障礙；另一方面，在遭遇周期性就業沖擊時，他們往往以返鄉的方式退出城鎮勞動力市場。也就是說，城鎮調查失業率一般不能充分反映這個群體面臨的就業困難和遭受的失業沖擊。因此，將農民工大規模返鄉、外出規模縮減與高失業率結合起來，足見城鎮就業形勢的嚴峻性。

勞動力市場的平衡與不平衡

近年來，中國的人口數據不斷刷新人們的認知。2020年第七次人口普查數據，首次揭示總和生育率已經處于1.3這一極低水平，人口自然增長處于急劇減速的趨勢；2021年國家統計局數據顯示，人口自然增長率已經降到0.34‰；聯合國2022年最新預測表明，這一年中國人口達到峰值。隨著人口達到峰值并轉入負增長，人口老齡化也將進一步加深，勞動年齡人口減少的速度加快。值得指出的是，這一變化不僅不意味著就業矛盾的任何緩解，反而標志著中國就業形勢相對寬松的時期已經結束。在過去十余年就業的總量矛盾讓位于結構性矛盾的基礎上，可以預期今后勞動力市場的結構性和摩擦性矛盾將更為突出。這主要可以通過觀察三個變化因素來理解。

首先，在一個有限的時間段里，青年勞動者和大齡勞動者在勞動年齡人口中的比重都將有所提高。根據聯合國人口預測，在中國全部16～64歲勞動年齡人口中，相對年輕的16～24歲人口占比，預計從2022年的14.8%提高到2035年的17.0%；與此同時，46～64歲人口占比從40.4%提高到43.1%，25～45歲人口占比從44.7%降低到39.9%。鑒于新成長勞動力缺乏就業經驗，在技能上面臨較大的匹配困難；大齡勞動者的技能難以適應產業結構變化的需要，就業的結構性和摩擦性困難將顯著加大。從更長的時間維度看，在人口負增長的背景下，新成長勞動力，特別是其中受教育程度較高的各類畢業生的數量增長進一步放慢，導致勞動力存量的人力資本稟賦改善速度降低，加大了勞動力市場匹配的難度。

其次，在2004年經歷勞動力從無限供給到普遍短缺的劉易斯轉折點，以及在2010年經歷勞動年齡人口峰值之后，中國經濟發生了以資本替代勞動為主要特征的結構調整，勞動密集型產業的就業比重顯著下降，就業吸納能力也明顯減弱，經濟增長對更高技能勞動力的需求相應提高。如果說（全國）制造業增加值與（城鎮單位）制造業就業在口徑范圍上不盡一致的話，可以用在城鎮單位外就業中最具有代表性的（本地和外出）農民工就業數據作一個補充性證明。2008年以來農民工的制造業就業比重始終處于下降的趨勢，在2008—2021年期間，該比重降低了10.1個百分點。

最后，新冠肺炎疫情對宏觀經濟產生的負面影響，主要表現之一就是對就業特別是非正規就業的沖擊。無論是在制造業還是在服務業，一線崗位都經歷了下崗或裁員潮。經驗表明，在宏觀經濟遭遇沖擊的情況下，在就業崗位的供給和需求兩側，都產生使得就業遭受永久性損失的因素。因此，受疫情及其經濟沖擊損失的就業崗位，有很大部分不能指望失而復得。

根據中國所處的發展階段及其相關規律，經濟增長的基本趨勢將是逐漸減速，因而對勞動力的需求趨于減少。同時，潛在增長率降低導致的經濟增長減速，也是人口老齡化特別是勞動年齡人口減少的結果。這種內生性決定了勞動力的供給與需求在總量上是平衡的，總體而言中國不再面臨就業總量的壓力。然而，中國也將處于科技進步與運用，以及產業結構變化最急劇的發展時期。在新技術革命及其引領的產業革命過程中，必然會產生在破壞舊崗位和創造新崗位之間的不對稱，突出表現在失去崗位的職工并不具備新創崗位所要求的人力資本，導致技能供需之間的不匹配。從新一輪科技革命的性質來看，其變化速度之快，傳統的人力資本培養機制難以與之匹配，因此，崗位創造在數量上常常難以彌補崗位破壞。這將表現為結構性失業，或因長期面對技能不足的就業困難而退出勞動力市場的現象。

在2010年以來就業的總量矛盾讓位于結構性困難的時期，中國的勞動力市場也表現出就業破壞和就業創造并存的局面。從就業流量的角度看，就業破壞無非就是在勞動年齡人口負增長因素之外，凈增就業（就業創造與就業破壞之差）趨于減少的一個愈益重要的因素。根據這個邏輯關系，雖然現有的就業統計中沒有關于就業創造與就業破壞的對應數據，但是仍然可以做一個不那么嚴格的數據比較，粗略觀察兩者之間的數量關系。

在勞動年齡人口絕對減少的條件下，之所以每年城鎮就業仍有凈增，主要是因為每年仍有一定規模的農村勞動力轉移到非農產業，且越來越多地被城鎮就業統計所覆蓋。從官方發布的數據中，可以得到崗位“創造”數和崗位“凈增”數，兩者之間的差額即為被“破壞”的崗位數，表現為下崗、失業等各種原因造成的退出勞動力市場。以2019年為例，官方正式報告的城鎮新增就業數為1 186萬，而在統計系統記錄中反映的凈增就業數為1 022萬，意味著這一年有164萬崗位被破壞。值得指出的是，由于“凈增”數據包含了統計口徑改變的因素，例如，農民工就業等非正規就業逐漸被納入城鎮就業統計，因此，就業“破壞”的數量很可能被嚴重低估了。

這里討論的就業創造和就業破壞，所用概念和數據均是在流量的意義上，而沒有涉及作為時點數據的失業人數和失業率，即國家統計局每年公布的城鎮登記失業率（人數）和城鎮調查失業率均未考慮在內。誠然，在討論就業創造和就業破壞時，失業應該作為一個重要的內容。然而，這里的分析現實存在著數據口徑不一致的問題。例如，2019年和2020年城鎮登記失業率分別為3.6%和4.2%，登記失業人數分別為945萬和1 160萬。按照人數和比率倒推的話，可知計算登記失業率的分母即所謂“期末從業人員與期末實有登記失業人數之和”，分別為26 250萬和27 619萬，僅為當年城鎮就業數的58.0%和59.7%。也就是說，一方面，登記失業的統計對象范圍遠遠低于實際城鎮經濟活動人口，至于城鎮調查失業率，迄今只有比率而從未公布過人數；另一方面，計算城鎮就業凈增時所依據的存量數據與之并不直接相關。因此，當考慮就業破壞和就業創造等流量概念時，可以把失業人數作為一個常數，假設其相對穩定。

自然失業率的長期提高趨勢

在創新驅動經濟增長的條件下，就業創造與就業破壞之間的不對稱，以及勞動力市場上技能的供需不匹配等現象，都具有加大結構性和摩擦性就業困難的傾向，推動形成自然失業率長期提高的趨勢。現實中，中國城鎮的自然失業率，正在經歷一個逐漸提高的過程，并且從國際經驗、中國經濟發展階段的變化以及勞動力市場新特點，可以預期自然失業率在后疫情時期將進一步提高。

首先，已有研究的估算結果支持自然失業率已經有所提高并將進一步提高的判斷。其次，易于受到結構性和摩擦性因素影響的就業群體，如農民工、各類畢業生、大齡勞動者等，在總就業人群中的比重趨于提高。這個勞動力市場特征，可謂結構性和摩擦性失業現象的溫床。最后，理論和經驗均表明，每次衰退或危機之后，勞動力市場的結構性問題趨于強化，自然失業率有所提高。在經濟周期性波動中，衰退通常意味著部分產能被破壞，對應的企業被淘汰出局。相應地，在經濟復蘇從而產能恢復的過程中，新創企業常常發揮更大的作用。相比被淘汰的企業，新創企業代表著更好的生產函數，因而宏觀經濟從衰退到復蘇的過程也就是生產要素的重組，即熊彼特意義上的創造性破壞過程。因此，與衰退之前相比，經濟復蘇后企業對勞動者的技能需求顯著提高，必然導致部分勞動者難以適應。總體來看，未來的中國經濟增長越來越依靠創新驅動，創造性破壞機制將發揮更大作用，勞動者轉崗的頻率將顯著增大。

更充分更高質量就業的潛力

雖然經濟學教科書把失業率處于“不引起加速通貨膨脹”水平的情形定義為充分就業，現實中并非總是如此。一方面，宏觀經濟學或者勞動經濟學中所謂的“自然失業”并不“自然”。也就是說，處于“自然”狀態的失業現象甚至一些退出勞動力市場的情形，本來是可以避免的。另一方面，自然失業率在統計意義上并不總是確定和精準的，在先驗的假設下以機械的方法進行估算，未必能夠反映復雜多變的現實，甚至有時會造成對現實的扭曲從而對政策形成誤導。一般來說，過低的自然失業率固然可能傳遞人力資本投資激勵不足的扭曲信號，并且過高的自然失業率未被估算出來，因而不能引起政策應有關注的話，則會導致勞動力資源未盡利用，既影響民生的改善，又會造成資源配置效率的損失。

因此，在勞動力市場遭遇沖擊的情況下，宏觀經濟政策固然需要及時地應對周期性失業現象，同時也要綜合運用經濟社會政策，著力消除妨礙充分就業的結構性和摩擦性因素，防止短期沖擊的后果長期化和常態化。在不存在周期性失業現象的正常宏觀經濟條件下，從各個方面入手降低自然失業率，應該成為置于宏觀政策層面的積極就業政策的主要目標。在中國的經濟現實中，仍然存在一些因素，產生提高自然失業率的效果，即造成“不自然的”自然失業。找出這些因素并進行分析，有助于在推動勞動力市場發育和實施積極就業政策中抓準切入口，推動實現更充分、更高質量的就業目標。

首先，并非所有群體的就業都符合“充分就業”的本質含義。無論是農業中仍然存在的剩余勞動力，還是在低生產率行業以及非正規部門的就業， 按照調查口徑均不屬于失業的范疇。但是，在中國經濟現實中，在農業和非農產業之間、各類行業之間，以及同一行業的不同企業之間，仍然存在著明顯偏大的生產率差異。這種情況在很大程度上是由生產要素流動障礙造成的，特別是由勞動力市場上的結構性和摩擦性因素造成的。只要這些障礙繼續存在，勞動力資源的配置就不能達到優化的狀態，充分就業也就不能真正實現。這一事實啟示我們，積極就業政策需要與產業政策、競爭政策協同實施，以暢通生產要素特別是勞動力的流動渠道。

其次，并非所有具有就業意愿的群體都可以經過“尋職”和“培訓”等慣常程序，順利實現就業。現實中總是存在一部分勞動者，僅靠勞動力市場的自發作用，甚至靠常規力度的扶助政策都不足以保障其就業。這種就業意愿不能實現的典型表現有兩種。第一種現象是所謂“沮喪的工人效應”，指長期處于失業狀態且未能找到工作，以致失去信心不再積極尋找工作的情形，在統計中被歸為“退出勞動力市場”而不是失業。第二種現象是部分勞動者面臨比其他人更大的就業障礙，包括家庭照料負擔重、患慢性病、有殘障和年齡偏大等，同時又有就業意愿。這兩種情形都要求政府針對特定群體及其特殊脆弱性，采取更大力度的措施予以幫扶。

再次，并非所有的崗位都可以依靠市場創造出來。由于自然屬性或者時點變化的影響，一些經濟活動具有較強的外部性，社會收益大于私人回報，自發的市場機制不足以反映對其真實的需求，也不能形成合意的投資回報和勞動者補償，因此常常導致供給不足。

最后，勞動者群體的異質性導致勞動力市場匹配的復雜性。從各級各類學校畢業的新成長勞動力，往往遭遇較大的結構性和摩擦性失業困擾，以致產生一個學歷越高匹配度越低的“悖論”，這固然揭示了高校畢業生面臨的就業困難，卻易于產生對教育發展方向的誤導。在技術和產業結構千變萬化的情況下，對技能的需求不僅是日新月異的，也是瞬息萬變的。這就造成一個市場失靈的現象，因為就準確辨析和判斷勞動力市場需求來說，無論是尋職者還是雇主，均存在個體層面的力有不逮。可見，只有政府才能把教育、產業和就業協調起來，從而打破這個勞動力市場的匹配悖論。

結語和政策含義

國際經驗表明，在經濟增長遭遇周期性沖擊的情況下，如果政策應對不及時、不恰當，便會留下影響后續發展的“傷痕”，產生所謂的“磁滯效應”，使復蘇之后的經濟增長處于一個較前更為不利的常態下。與此類似，如果應對周期性失業的舉措不及時、不全面和不對癥，或者僅僅依靠宏觀經濟刺激作用，而不能同時解決勞動力市場的結構性和摩擦性矛盾，那么可能在就業問題上會留下“傷痕”，使經濟復蘇后的勞動力市場在更高的自然失業率下運行。雖然中國經濟的基本面未因暫時的宏觀經濟下行而改變，但是隨著人口進入負增長時代，經濟增長面臨嶄新挑戰，勞動力市場格局確有可能發生變化。

這種變化可以分別從供給側和需求側來認識。首先，勞動年齡人口迅速減少帶來更大的供給側制約，投入驅動型的增長模式愈益難以為繼。把增長引擎轉到創新驅動的軌道上，要求營造創造性破壞的環境，通過優勝劣汰提高生產率。與此對應，雇主對勞動者技能的需求大幅度提高，勞動力市場技能匹配的難度將增大，對積極就業政策的針對性和公共就業服務的精準度要求也大大提高。其次，人口減少和更深度老齡化意味著，需求側因素特別是消費日益成為經濟增長的常態化制約。由于勞動者的就業狀況通過對居民收入的影響，進而影響家庭消費和社會總需求，因此，積極就業政策需要具備需求側的宏觀視角。

因此，應對當前具有短期沖擊性質的失業問題，尚有很大的政策和制度操作空間，特別是在治理周期性失業方面，需著眼于防止勞動力市場沖擊持續過久、對特定勞動者群體損傷過大，從而使周期性的、過渡性的因素轉變為長期的、結構性的因素。隨著疫情逐步得到控制，生產和消費活動將恢復到常規軌道上，經濟增長潛力可以盡快得到釋放，周期性失業現象預期逐漸消失。然而，既然失業并非僅由周期性因素決定，因此，積極就業政策應該以更大的力度消除結構性和摩擦性困難，降低自然失業率。經濟發展是中長期增長與周期性變動的統一，受到供給側增長潛力的制約和需求側周期波動的影響。相應地，積極就業政策同時面臨長期的就業促進、常態下的自然失業治理和就業困難扶助、遭遇沖擊時的周期失業治理，以及勞動力市場制度建設等諸項任務。

把就業優先政策置于宏觀政策層面，要求把這些任務有機結合起來，使政策措施的力度更大、效果更明顯。首先，注重與長期經濟增長對應的就業創造。通過改善營商環境保持新增市場主體的持續流量，以擴大新增就業的數量。針對就業破壞和就業創造并存的局面，應對人力資本需求與培養之間的不匹配及其造成的就業擴大與經濟增長之間的不同步，政府應更加注重促進教育、就業、培訓等工作的有效銜接。其次，完善和充實勞動力市場制度功能。建立和規范勞動法規確定的有關勞動者權益和勞資關系的社會機制，使其充分體現勞動力要素以人為載體的特殊性，在創造性破壞中始終確保對勞動者的保護。再次，針對勞動力市場結構性和摩擦性因素，公共就業服務聚焦于對青年、大齡和非正規就業群體的特別扶助，降低自然失業率。最后，宏觀經濟政策應對周期性失業，既要使用貨幣政策工具創造寬松貨幣環境和非常規的內外需求，促使增長回歸潛在增長率，還要更加擅長使用財政政策工具，通過社會保險、家庭補貼、崗位創造等手段穩定居民收入和消費。